楊靜 張愛軍

摘要：記述了《中華人民共和國職業(yè)教育法》在立法過程中從調(diào)研起草到審議通過的簡要過程，并從不同視角介紹了該法律對我國職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生的歷史性價(jià)值。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育法；立法過程；歷史價(jià)值

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-5727（2016）09-0094-03

從新中國成立至今，職業(yè)教育領(lǐng)域的法制建設(shè)工作走過了從無到有，逐漸趨于完善的歷程。筆者在整理和研究歷史資料的過程中，通過查閱大量相關(guān)文獻(xiàn)，基本厘清了我國職業(yè)教育法立法經(jīng)過及頒布實(shí)施過程，并在此基礎(chǔ)上探討其歷史價(jià)值。

一、新中國職業(yè)教育法制建設(shè)的歷程

從1949年新中國成立至今，中國職業(yè)教育領(lǐng)域的法制建設(shè)工作大致分為以下四個(gè)階段。

（一）第一階段：開端

1949年9月新中國建立前夕，中國人民政治協(xié)商會(huì)議制定并通過了具有新中國首部憲法功能的《共同綱領(lǐng)》，其中的教育條款規(guī)定，必須“注重技術(shù)教育”，“以應(yīng)革命工作和國家建設(shè)工作的廣泛需要”。從1951年開始的新學(xué)制中，首次規(guī)定將中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校作為中等教育體系的一部分，明確了其地位。中等專業(yè)技術(shù)學(xué)校的任務(wù)是培養(yǎng)初級(jí)和中級(jí)技術(shù)人才。

（二）第二階段：徘徊

1954年，新中國頒布的第一部《憲法》規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，開發(fā)中等教育、職業(yè)教育和高等教育。”作為國家的根本大法，《憲法》第一次賦予職業(yè)教育以明確的法律地位，為職業(yè)教育后來的發(fā)展指明了方向，奠定了基礎(chǔ)。

1961年，中共中央按照“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高” 的要求，組織教育界專家調(diào)研和論證，頒布了《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》《全日制中學(xué)暫行工作條例》。這兩個(gè)條例的頒布，明確了大中小各類學(xué)校的工作規(guī)程和職責(zé)范圍，其中也包括職業(yè)教育。在此后的五年時(shí)間里，教育法律制度的建設(shè)工作有了顯著的進(jìn)展。

但是，在十年“文化大革命”期間，國家的教育事業(yè)受到重創(chuàng)，職業(yè)教育法制建設(shè)陷于停滯。

（三）第三階段：探索

1978年，教育領(lǐng)域以黨的十一屆三中全會(huì)制定的方針政策為基礎(chǔ)，開始走向“依法治教”的軌道。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展，四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)對工人技能的要求也越來越高。然而，從當(dāng)時(shí)全國范圍看，企業(yè)職工初、中、高級(jí)技工比例嚴(yán)重失調(diào)，職工中絕大多數(shù)是初級(jí)工，中級(jí)與高級(jí)技工十分缺乏。由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，1982年12月新修訂的《憲法》作出了“發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育”的規(guī)定。這是“職業(yè)教育”一詞首先在《憲法》中出現(xiàn)。1985年中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”的戰(zhàn)略決策，為職業(yè)教育的法制建設(shè)探索出一條新路。

（四）第四階段：完善

改革開放以來，我國中等職業(yè)教育有了突破性的進(jìn)展。1978年，全國高中階段的職業(yè)技術(shù)學(xué)校學(xué)生僅占學(xué)生總數(shù)的5%；到了1993年，這一比例數(shù)已迅速增長到了57.9%。但是，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展以及中等職業(yè)教育的不斷發(fā)展壯大，職業(yè)教育亟待走上法制化、規(guī)范化建設(shè)的軌道，這是職業(yè)教育發(fā)展歷史進(jìn)程的要求。

1994年6月，黨中央、國務(wù)院召開了全國教育工作會(huì)議。這次會(huì)議的一個(gè)重要議題就是是大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。1995年《教育法》出臺(tái)，標(biāo)志著教育法治建設(shè)向著綜合法治的階段過渡。在《教育法》框架之下，國家和地方制定了多部有關(guān)教育的法律法規(guī)。隨著國家和地方一大批教育行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定，基本奠定了我國法律體系的總框架。從此，教育立法進(jìn)入全面、系統(tǒng)的階段。至此，適應(yīng)我國國情的職業(yè)教育法律法規(guī)體系基本形成。

二、《職業(yè)教育法》的立法背景

職業(yè)教育立法的最初政府行為，源于國務(wù)院《1978—1985年教育科學(xué)發(fā)展規(guī)劃綱要（草案）》。綱要草案提出，要進(jìn)行“教育立法問題研究”。雖然這一時(shí)期的職業(yè)教育立法還沒有在相關(guān)的科研規(guī)劃中立項(xiàng)，但由于職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展緊迫需要，職業(yè)教育行政部門和職業(yè)教育研究機(jī)構(gòu)對職業(yè)教育立法進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)查研究，啟動(dòng)了職業(yè)教育立法的進(jìn)程。

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求中等專業(yè)學(xué)校和技工學(xué)校擴(kuò)大招生，并且有計(jì)劃地將一批普通高中改為職業(yè)高中，力爭在5年內(nèi)使中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的招生數(shù)達(dá)到與普通高中一比一的比例。根據(jù)這一要求，全國各地相繼制定了一批與發(fā)展職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)和制度，為國家立法奠定了政策基礎(chǔ)。同時(shí)，國家教委開始轉(zhuǎn)變政府職能，把教育立法列入重要的議事日程。經(jīng)過廣泛的調(diào)查研究，提出了總體的法制建設(shè)構(gòu)想，即以國家教育法律、勞動(dòng)行政法規(guī)和有關(guān)其他行政部門法規(guī)三個(gè)層次，構(gòu)成國家教育法律法規(guī)體系的總體框架，并制定了教育立法進(jìn)度表。

三、《職業(yè)教育法》的起草過程

《職業(yè)教育法》列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的時(shí)間是1991年，而《職業(yè)教育法》的籌備工作則是從1989年開始的。

職業(yè)教育立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，緣于當(dāng)時(shí)我國職業(yè)教育發(fā)展過程中確實(shí)面臨著重重困難。由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式下普通高校單一辦學(xué)模式的影響，社會(huì)各界普遍存在鄙薄職業(yè)教育、輕視技術(shù)技能的傳統(tǒng)觀念；政府主管部門對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足；各級(jí)職業(yè)技術(shù)學(xué)校的校舍、師資、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)設(shè)備數(shù)量不足；中小城市及農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的職業(yè)教育十分薄弱。學(xué)生家長把職業(yè)學(xué)?？醋骺疾簧细咧小⒖疾簧洗髮W(xué)的人接受技能培訓(xùn)的地方。由于對職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)存在種種偏見，職業(yè)教育的辦學(xué)環(huán)境相當(dāng)困難。因此，社會(huì)各方面都呼吁盡快制定職業(yè)教育法，通過立法推動(dòng)解決困擾職業(yè)教育發(fā)展的諸多問題。

當(dāng)時(shí)的立法籌備思路是：先制定《職業(yè)技術(shù)教育條例》，再以條例為藍(lán)本，升級(jí)為《職業(yè)教育法》。這一設(shè)想得到了相關(guān)部委的批準(zhǔn)。于是自1989年起，勞動(dòng)部和國家教委從全國各地的大學(xué)、企業(yè)和行政管理機(jī)構(gòu)抽調(diào)了一批專家組成《職業(yè)技術(shù)教育條例》起草小組。

1992年初，勞動(dòng)部方面起草小組的專家在湖南張家界召開了條例起草座談會(huì)，根據(jù)會(huì)前擬定的提綱，各路專家進(jìn)行了詳細(xì)的工作分工。因?yàn)樽隽顺浞值恼{(diào)研和分析，所以條例草案的起草工作進(jìn)展很快。初稿完成以后，報(bào)送勞動(dòng)部政策法規(guī)司備案，經(jīng)部長會(huì)議討論通過，提交國務(wù)院法制局，全面征求教育、法制、建設(shè)、交通、工業(yè)等部門的意見。隨后《職業(yè)教育法》進(jìn)入籌備起草階段，以《條例》為基礎(chǔ)的初稿定名為《職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)法》。

1993年初，國務(wù)院成立由有關(guān)部委和中華職業(yè)教育社參加的《職業(yè)技術(shù)教育法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，并召開第一次工作會(huì)議，決定由全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、國家教委、勞動(dòng)部、中華職業(yè)教育社、國家教委職教中心研究所、中國職教學(xué)會(huì)等單位共同組建《職業(yè)教育法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是國家教委副主任王明達(dá)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工作小組，具體負(fù)責(zé)前期調(diào)研以及法律條文的起草工作。根據(jù)工作分工，國家教委和勞動(dòng)部分別成立了一套寫作班子。教育部的一套班子由職業(yè)技術(shù)教育司和政策法規(guī)司組成，負(fù)責(zé)人是楊金土、劉來泉，由時(shí)任國家教委副主任的王明達(dá)負(fù)總責(zé)。勞動(dòng)部的一套班子主要依托職業(yè)技能開發(fā)司，負(fù)責(zé)人是李享業(yè)、王競，由當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)部部長李伯勇負(fù)總責(zé)。

為了在《教育法》的框架之下體現(xiàn)職業(yè)教育的特色，原勞動(dòng)部職業(yè)技能開發(fā)司在籌備起草職業(yè)教育法草案之前首先組織專家研究、分析，借鑒國外職業(yè)技術(shù)教育立法的特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)。為此，原勞動(dòng)部國際司找來了一批日本、德國、韓國等發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育專家，召開專題研討會(huì)。會(huì)后，起草小組以日本的《技能開發(fā)法》為研究對象進(jìn)行了一番深入調(diào)研。

從1989年《職業(yè)技術(shù)教育條例》第一稿起草，到1996年《職業(yè)教育法》在全國人大常委會(huì)審議通過，經(jīng)歷了7年之久。1989—1992年制定《職業(yè)技術(shù)教育條例》就曾九易其稿；從1993年在《職業(yè)技術(shù)教育條例》的基礎(chǔ)上起草《職業(yè)技術(shù)教育法》，又修改了十三稿，這才最終形成了《職業(yè)教育法（草案）》，交由國務(wù)院報(bào)送全國人大審議。

四、起草過程中對幾個(gè)重要問題的爭議

1993年4月，工作小組完成了初稿起草工作。在起草過程中，勞動(dòng)部與教育部之間發(fā)生了多次觀點(diǎn)沖突。勞動(dòng)部主張，要將職業(yè)教育納入國家勞動(dòng)就業(yè)的總體規(guī)劃當(dāng)中，將職業(yè)教育與勞動(dòng)就業(yè)和失業(yè)控制相掛鉤。

在具體的法律條文方面，勞動(dòng)部方面的觀點(diǎn)可概括為： 一是強(qiáng)調(diào)“先培訓(xùn)，后就業(yè)”。職業(yè)教育要堅(jiān)持培訓(xùn)為就業(yè)服務(wù)的原則，培訓(xùn)、就業(yè)、使用相結(jié)合，堅(jiān)持“先培訓(xùn)，后就業(yè)”的原則，促進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)的提高。二是明確“職業(yè)培訓(xùn)是一個(gè)獨(dú)立的體系”，強(qiáng)調(diào)職業(yè)教育的范疇包括職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)要結(jié)合生產(chǎn)實(shí)踐的需要，分為初、中、高等不同等級(jí)，其等級(jí)劃分要與技術(shù)等級(jí)的評定掛鉤。三是“要進(jìn)行職業(yè)分類和技術(shù)等級(jí)鑒定”。要依據(jù)職業(yè)分類和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，制定相應(yīng)的技術(shù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。四是“實(shí)施職業(yè)資格證書”制度，即確立“技能與學(xué)歷并重”的原則，實(shí)行學(xué)歷文憑證書和職業(yè)資格證書并重的“雙證書”制度。

1995年12月，國務(wù)院主持召開常務(wù)工作會(huì)議，討論并通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法（草案）》（簡稱《職業(yè)教育法（草案）》），決定報(bào)送全國人大常委會(huì)。草案審議期間，人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)針對《職業(yè)教育法（草案）》提出了許多重要修改意見，使《職業(yè)教育法》更加具有科學(xué)性和可操作性。為了更具有說服力，人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)考察了德國職業(yè)教育及其立法情況；人大常委會(huì)法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)在審議職教法過程中曾專程赴河北唐山視察了縣辦職教中心，對農(nóng)村職業(yè)教育的內(nèi)容進(jìn)行了專題調(diào)研，提出了修改意見。最終，勞動(dòng)部提出的意見得到了采納。1996年5月15日，八屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》，從而確立了職業(yè)教育的法律地位。

由于歷史的局限，《職業(yè)教育法》也存在遺憾之處，就是具有倡導(dǎo)性、缺乏強(qiáng)制性。這方面的差距只有隨著法律制度的逐步完善而得到解決。

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（責(zé)任編輯：楊在良）