周一楊

[摘 要] 隨著高校辦學(xué)規(guī)模的快速發(fā)展，高校的內(nèi)部管理變得日趨復(fù)雜，這對高校的內(nèi)部控制提出了新要求。財政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱“規(guī)范”），為我國高校內(nèi)部控制的完善奠定了理論基礎(chǔ)，但由于行政事業(yè)單位的經(jīng)營業(yè)務(wù)千差萬別。故該規(guī)范對高校內(nèi)部控制的指導(dǎo)作用有限。各高校應(yīng)通過健全預(yù)算控制，完善收支控制，規(guī)范資產(chǎn)控制，嚴(yán)格執(zhí)行采購業(yè)務(wù)控制，整頓建設(shè)項目內(nèi)部控制，明確合同控制等一系列手段來完善內(nèi)部控制，以此促進高校進一步發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 內(nèi)部控制;業(yè)務(wù)層面;控制程序;現(xiàn)狀;原因;對策

[中圖分類號] F270[文獻標(biāo)識碼] B

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論

（一）內(nèi)部控制定義

2012年《規(guī)范》指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義，既：實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范及管控。其中單位內(nèi)部控制目標(biāo)包括：①合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)②資產(chǎn)安全和使用有效③財務(wù)信息真實、完整④有效防范舞弊和預(yù)防腐敗⑥提高公共服務(wù)的效率及效果。

（二）單位建立內(nèi)部控制應(yīng)遵循以下原則：

1.全面性原則。2.重要性原則。3.制衡性原則。4.適應(yīng)性原則。5.成本效益原則

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架：

根據(jù)“規(guī)范”，高校內(nèi)部控制主要包括兩個維度：

1.單位層面內(nèi)部控制：

①建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)。單位應(yīng)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，并由該內(nèi)部控制職能部門專門承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)內(nèi)部控制等工作，同時在日常工作中還要積極發(fā)揮財務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門在內(nèi)部控制工作中的作用，使內(nèi)部控制在單位宏觀層面得到推廣運行。

②建立內(nèi)部控制的工作機制。對于單位的經(jīng)濟活動，決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，同時應(yīng)當(dāng)建立以集體研究討論為主、以專家論證為輔，技術(shù)咨詢相結(jié)合的決策制度。對于重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，應(yīng)由單位的領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究后決定，制定過程中還應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實際情況，依據(jù)重大經(jīng)濟事項的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一經(jīng)確定則不得隨意變更。

③對于內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的要求，單位應(yīng)明確崗位職責(zé)及分工，確保做到不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。對關(guān)鍵崗位的工作人員嚴(yán)格制定輪崗周期，實行輪崗制，對不具備輪崗條件的單位采取專項審計等風(fēng)險控制措施。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的資格和能力應(yīng)當(dāng)與其工作崗位相適應(yīng)。單位應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員專業(yè)方面的培訓(xùn)和職業(yè)道德方面的教育，不斷提升其專業(yè)水平和綜合素質(zhì)。

④編制財務(wù)信息的要求，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國會計法》的規(guī)定建立會計機構(gòu)，聘任具有相匹配的專業(yè)資格和技術(shù)水平的會計人員，根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，按照相關(guān)規(guī)定，及時、準(zhǔn)確地進行賬務(wù)處理、編制財務(wù)報告，以盡最大可能的確保財務(wù)信息的真實完整。

⑤運用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)部控制，單位應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段運用到內(nèi)部控制工作中，歸口管理信息系統(tǒng)，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程納入單位信息系統(tǒng)中，將人為操縱的可能性降到最低。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

①預(yù)算管理，單位應(yīng)把握有關(guān)政策，同時應(yīng)建立溝通協(xié)調(diào)機制，按照規(guī)定進行項目評審，確保預(yù)算編制部門及時取得預(yù)算編制相關(guān)信息并有效運用，同時根據(jù)工作計劃細化預(yù)算編制，具體問題具體分析，提高預(yù)算編制過程的科學(xué)性、合理性。

②收支管理，單位應(yīng)當(dāng)建立健全支出的內(nèi)部管理體系，確定各項經(jīng)濟活動的收入及支出標(biāo)準(zhǔn)、辦理流程，按照規(guī)定辦理收入支出事項。同時，單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確崗位的相關(guān)職責(zé)與權(quán)限，確保不相容崗位相互分離。

③采購管理，單位應(yīng)將采購業(yè)務(wù)預(yù)算與采購計劃的管理放在工作重心。在建立預(yù)算編制、采購與資產(chǎn)管理等部門之間的協(xié)調(diào)機制的同時根據(jù)單位實際需求及標(biāo)準(zhǔn)編制采購預(yù)算，并嚴(yán)格按照已批復(fù)的預(yù)算安排采購計劃。

④資產(chǎn)管理，資產(chǎn)管理不僅僅要關(guān)注資產(chǎn)的完整性，還要兼顧效率性與效果性。

⑤建設(shè)項目管理，單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)項目招標(biāo)，并自覺接受相關(guān)部門的監(jiān)督。

⑥合同管理，單位應(yīng)明確合同訂立的范圍和條件。涉及影響重大、對專業(yè)技術(shù)要求較高、法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)教育背景的工作人員參與談判，必要時可從外部聘請專家，談判過程中產(chǎn)生的重要事項和參與談判人員的意見、建議應(yīng)當(dāng)予以記錄并妥善保管。

3.評價與監(jiān)督：

①建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，單位應(yīng)明確各責(zé)任主體在內(nèi)部監(jiān)督工作中的職責(zé)和權(quán)限，制定內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容和程序，定期檢查或抽查內(nèi)部控制建立與實施的情況。

②對內(nèi)部控制執(zhí)行效果的監(jiān)督，內(nèi)部審計部門應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位管理制度的建立水平與執(zhí)行情況、檢查內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，對于內(nèi)部控制存在的問題應(yīng)提出有針對性、建設(shè)性的建議。

二、高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及問題成因

（一）現(xiàn)狀

近幾年高校經(jīng)濟犯罪頻發(fā)，受到了社會的廣泛關(guān)注。下列為高校內(nèi)部控制工作的現(xiàn)狀及問題產(chǎn)生的原因：（1）預(yù)算管理不理想。近年來我國高等教育的經(jīng)費來源已經(jīng)從單純的依靠財政撥款發(fā)展為以財政撥款及學(xué)費收入為主、以銀行貸款、產(chǎn)業(yè)收入、聯(lián)合開發(fā)辦學(xué)為輔，多種方式相結(jié)合。大學(xué)經(jīng)費的大幅增加迫切需要加強預(yù)算管理，實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置，保障學(xué)校的有序發(fā)展。（2）收支管理不到位。收支管理是高校內(nèi)部控制在單位業(yè)務(wù)層面的重點內(nèi)容，然而在高校實際工作中存在一些不容忽視的問題，如高校支出與收入審核不夠嚴(yán)格，票據(jù)、合同等流于形式。（3）資產(chǎn)管理不夠完善。表現(xiàn)為一方面資產(chǎn)的形成和配置缺乏有效的管理與預(yù)算，導(dǎo)致大量資源閑置。另一方面，在資產(chǎn)的使用上，缺乏資產(chǎn)共享機制，導(dǎo)致一部分部門存在資源閑置，而一些部門資源緊張，所以需要一個合理的資產(chǎn)整合機制，提高資產(chǎn)的使用效率。（4）采購管理相對松弛。高校物資采購包括書籍，材料，辦公設(shè)備，專用設(shè)備，學(xué)生用品，辦公用品等，現(xiàn)實工作中存在采購前論證不充分，監(jiān)管無力的現(xiàn)象。（5）建設(shè)項目不夠廉潔。高校招投標(biāo)工作的責(zé)任主體有財務(wù)、審計、基建、監(jiān)察、規(guī)劃等不同部門。由于責(zé)任主體較多，故招標(biāo)周期長，項目保密性等問題突出。一些公司違反政府有關(guān)法規(guī)在投標(biāo)過程中以低于成本的價格競標(biāo)，違背了招標(biāo)單位或委托方的出發(fā)點。其次一部分投標(biāo)單位通過私下串通公司、提前披露招標(biāo)內(nèi)幕信息等手段為其他公司設(shè)置限制。（6）合同管理缺乏規(guī)范。在實踐中，合同承辦部門常常忽視對違約責(zé)任、爭議、解決等條款的約定。此外，許多合同承辦部門因缺乏相關(guān)人才而不加修改地使用對方提供的合同版本，因此失去主動性，不利于維護學(xué)校的利益。

（二）原因

筆者認(rèn)為問題成因有下：（1）預(yù)算考慮不周全。長期以來，國家財政撥款是高校辦學(xué)經(jīng)費的主要來源，學(xué)校根據(jù)主管上級批復(fù)的用款額度編制預(yù)算計劃，按開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出，完全不存在在預(yù)算編制制定這一過程，且在向上級主管單位申請下年用款額度時，仍然采用“上年基數(shù)+本年變動額”的傳統(tǒng)方法，這一情況導(dǎo)致申報款項無法真實反映高校本年預(yù)算的實際需求。（2）采購控制不規(guī)夠范。學(xué)校定制采購計劃的主要依據(jù)是教學(xué)任務(wù)需求，缺乏其他指標(biāo)，導(dǎo)致采購計劃缺乏全面性，加之缺乏充分的前期論證導(dǎo)致采購出現(xiàn)部分物資浪費、部分物資缺乏的情況。（3）建設(shè)項目內(nèi)部控制缺乏嚴(yán)謹(jǐn)。高校建設(shè)項目涉及的材料廣泛，并且和企業(yè)相比，缺乏健全的組織招標(biāo)細則，采購流程實際上仍然有很多問題，特別是工程項目和材料采購缺乏配套的實施細則。（4）合同簽訂不夠?qū)I(yè)。實踐中，由于學(xué)校的合同管理人員大多非專業(yè)出身，法律意識較為淡薄，且缺少專門的法務(wù)部門，同時學(xué)校財務(wù)部門、合同招標(biāo)管理辦公室和其他相關(guān)部門缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通。

三、完善高校內(nèi)部控制的對策

（一）健全預(yù)算控制

學(xué)校內(nèi)部預(yù)算管理體系的運行在很大程度上影響著學(xué)校的發(fā)展，為此必須將預(yù)算編制科學(xué)化、精細化，建立一套符合高校特點的預(yù)算申報、批準(zhǔn)、執(zhí)行及考核流程。

（二）完善收支控制

對于貨幣資金的收入及支出，審計人員對原始票據(jù)的真實性、合法性、合規(guī)性進行檢查，同時還需檢查經(jīng)辦人及經(jīng)辦部門負責(zé)人是否簽字，涉及經(jīng)費項目支出時還要審核該支出是否符合預(yù)算編制用款計劃相關(guān)項目限額規(guī)定。

（三）規(guī)范資產(chǎn)控制

應(yīng)合理分工，建立專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，進行明確的權(quán)責(zé)劃分，實現(xiàn)資產(chǎn)規(guī)范管理。同時加強部門之間的信息溝通，優(yōu)化資源，物盡其用，保障高校工作有序進行。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行采購業(yè)務(wù)控制。

采購涉及申請、審批、供應(yīng)商選擇等多個環(huán)節(jié)，為規(guī)范采購活動，規(guī)避風(fēng)險、防范舞弊，要做到：第一，加強采購前調(diào)查和論證。第二，完善現(xiàn)有的采購體系，提高監(jiān)管能力。第三，通過網(wǎng)絡(luò)或發(fā)布公告等方式接受群眾的監(jiān)督，提高采購過程的透明度，通過建立標(biāo)準(zhǔn)化采購管理系統(tǒng)，避免人為因素干擾招標(biāo)結(jié)果，使高校的招標(biāo)采購工作有法可依，同時通過網(wǎng)絡(luò)公開等方式接受群眾的監(jiān)督，提高公眾的參與度。

（五）整頓建設(shè)項目內(nèi)部控制

由于建設(shè)項目投入大、周期長、涉及環(huán)節(jié)和部門較多的特性，導(dǎo)致建設(shè)項目出現(xiàn)問題的可能性大。為確保投標(biāo)程序符合法律要求，首先要規(guī)范招標(biāo)方式，結(jié)合學(xué)校實際，制定學(xué)校招標(biāo)實施規(guī)則，在編制招標(biāo)文件、開標(biāo)、評估和定標(biāo)的過程中均要遵循公平、公正、公開、科學(xué)的原則。

（六）明確合同控制

作為學(xué)校法律風(fēng)險預(yù)防和控制的關(guān)鍵一環(huán)，合同審核意義重大，然而在實踐中，學(xué)校財務(wù)部門、合同招標(biāo)管理辦公室和其他相關(guān)部門缺乏及時溝通和協(xié)調(diào)，沒有做到層層把關(guān)，致使合同內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)。由于學(xué)校的合同管理人員大多非專業(yè)出身，法律意識和職業(yè)素養(yǎng)較差，導(dǎo)致合同審核的效率和效果大打折扣，缺乏專業(yè)性，致使學(xué)校失去很多應(yīng)有的權(quán)益，應(yīng)避免合同起草、審查分工不明等問題導(dǎo)致合同管理流于表面的情況發(fā)生。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]