具有法定立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，如何在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成和健全相應(yīng)的體制機(jī)制，是當(dāng)前立法工作者十分關(guān)注的問(wèn)題。我們的研究報(bào)告，立足于上海市人大常委會(huì)歷年的探索和實(shí)踐，從理論結(jié)合實(shí)踐的角度，試圖對(duì)這一問(wèn)題作出回答。

地方人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用源自法定的立法權(quán)?，F(xiàn)今階段強(qiáng)調(diào)這一重要作用，主要是針對(duì)多年立法實(shí)踐中存在的一些傾向性問(wèn)題。30多年的地方立法實(shí)踐中，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，由于社會(huì)管理事務(wù)的日益復(fù)雜和人民群眾需求的多元化，地方立法中行政管理型立法占有相當(dāng)數(shù)量。這類(lèi)立法往往較多由行政部門(mén)起草，體制設(shè)計(jì)、條款內(nèi)容更多由行政部門(mén)主導(dǎo)提出，審議、修改等環(huán)節(jié)也受到行政部門(mén)的較大影響，人大及其常委會(huì)在其中更多扮演的是“批準(zhǔn)者”的角色。這一立法模式在一定程度上提高了立法效率，滿(mǎn)足了特定歷史條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)立法的需求，但由此產(chǎn)生的地方保護(hù)、部門(mén)利益法制化等問(wèn)題也影響了地方立法質(zhì)量的提高。

從地方立法的實(shí)踐出發(fā)，地方人大及其常委會(huì)在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是在立法總體思路上統(tǒng)籌考慮。在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下由地方人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作進(jìn)行通盤(pán)考慮、總體設(shè)計(jì)，突出人大統(tǒng)領(lǐng)立法工作的作用，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局和改革發(fā)展穩(wěn)定的全局來(lái)謀劃和組織立法工作，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。二是在立法具體環(huán)節(jié)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方人大及其常委會(huì)在規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進(jìn)程，既充分調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)等有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，又要防止地方保護(hù)和部門(mén)利益的干擾，進(jìn)一步樹(shù)立立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。三是在法律制度設(shè)計(jì)上的決策主導(dǎo)。對(duì)法規(guī)涉及公民有關(guān)權(quán)利、義務(wù)的確定，執(zhí)法主體權(quán)力、職責(zé)的設(shè)置，以及具體法律責(zé)任條款的設(shè)定等內(nèi)容，地方人大及其常委會(huì)在把握合法性、合理性原則和進(jìn)行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，敢于決策、善于決策，在矛盾的焦點(diǎn)上“劃杠杠”，作出合法、合規(guī)、合理的決策。

強(qiáng)調(diào)人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，并非人大在立法中全盤(pán)包攬所有工作，而是在立法工作中掌控全局、積極協(xié)調(diào)、加強(qiáng)組織，使整個(gè)立法活動(dòng)在人大主導(dǎo)下，準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》明確將“人大加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用”寫(xiě)入法律條文。按照全國(guó)人大的解釋?zhuān)舜蟀l(fā)揮在立法中的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)。為此課題組提出如下建議：

第一，進(jìn)一步完善法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制。長(zhǎng)期來(lái)，政府部門(mén)出于對(duì)立法的需求，立法項(xiàng)目和相關(guān)議案大多由政府部門(mén)提出。這種政府部門(mén)提什么人大審什么的被動(dòng)“等米下鍋”的立項(xiàng)模式，一是容易產(chǎn)生部門(mén)利益傾向以及濫用地方立法資源問(wèn)題，二是人大立法受制于政府，涉及復(fù)雜利益關(guān)系、政府部門(mén)不愿碰的重大立法項(xiàng)目，無(wú)法及時(shí)提上立法議程?？陀^(guān)地看，出于管理工作的實(shí)際需要，政府部門(mén)提出立法要求有其合法性、合理性和現(xiàn)實(shí)性，人大應(yīng)當(dāng)支持。消除立法部門(mén)化、部門(mén)利益法制化的傾向，并不意味政府無(wú)權(quán)提出法規(guī)草案。可以斷定，今后政府仍然會(huì)是法規(guī)案的主要提出者。對(duì)這部分立法案，人大主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在加強(qiáng)審查審議、防止部門(mén)利益以及濫用立法資源上。目前已形成的立項(xiàng)論證制度可以有效解決這一問(wèn)題，同時(shí)立項(xiàng)論證制度在實(shí)踐中也應(yīng)不斷完善。當(dāng)前立項(xiàng)方面迫切需要解決的是，如何將涉及復(fù)雜利益關(guān)系、政府部門(mén)不愿碰的一些重大立法項(xiàng)目，及時(shí)提上立法議程。當(dāng)然由人大自己起草提出法規(guī)草案是一種可行途徑，但有的由政府提出可能更為合理?？梢钥紤]由人大代表提出議案來(lái)促成重要法規(guī)立項(xiàng)。人大代表在大會(huì)期間依法提出代表議案，由大會(huì)主席團(tuán)研究決定作為大會(huì)議案的，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在會(huì)后研究認(rèn)為符合重要法規(guī)要求的，可列為立法預(yù)備項(xiàng)目，在交有關(guān)政府部門(mén)研究辦理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以督促，跟蹤辦理，通過(guò)立法滾動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)其盡快進(jìn)入立法議程。

第二，進(jìn)一步健全法規(guī)起草機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，法規(guī)起草一般都遵循“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)起草”的模式，涉及政府職能的法規(guī)主要由行政部門(mén)起草，人大過(guò)問(wèn)不多?？陀^(guān)地說(shuō)，由行政主管部門(mén)起草法規(guī)有利有弊，有利方面是行政主管部門(mén)對(duì)實(shí)際情況比較了解，起草的草案比較接地氣；不利的方面是視角比較偏，容易過(guò)多考慮部門(mén)利益以及部門(mén)管理的方便。從理論上說(shuō)，行政主管部門(mén)起草法規(guī)草案的缺陷完全可通過(guò)人大的審議修改加以克服。實(shí)際上，由于審議時(shí)間較短等原因，草案中的“先天不足”往往難以通過(guò)審議修改得到徹底糾正。因此，發(fā)揮人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用，必須高度重視法規(guī)草案的起草環(huán)節(jié)，建立公開(kāi)、透明、開(kāi)放、多元的法規(guī)草案起草機(jī)制。今后，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案，人大可委托社會(huì)組織起草，也可由人大有關(guān)委員會(huì)、行政部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者組成三方結(jié)合的工作班子起草。專(zhuān)業(yè)性法規(guī)草案由政府主管部門(mén)起草，人大有關(guān)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)提前介入。人大提前介入不是越俎代庖，也不能僅限于當(dāng)聯(lián)絡(luò)員，只是了解工作進(jìn)度，而是從三個(gè)方面發(fā)揮作用：一是在合法性方面嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)不合法的內(nèi)容及時(shí)提出糾正性意見(jiàn)；二是在合理性方面應(yīng)當(dāng)參與研究討論，但不宜發(fā)表決斷性意見(jiàn)；三是在表述準(zhǔn)確性方面提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)立法各環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)。人大在立法工作中的主導(dǎo)作用很重要的一點(diǎn)，就是加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)。除了繼續(xù)完善聽(tīng)取政協(xié)委員、民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)的機(jī)制和程序，拓展公民有序參與立法的途徑，加強(qiáng)與相關(guān)政府部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)外，對(duì)法規(guī)草案中的關(guān)鍵條款和各方意見(jiàn)爭(zhēng)議較大的條款，建議建立第三方評(píng)估機(jī)制，將這些條款交有關(guān)機(jī)構(gòu)研究論證，提出客觀(guān)、公正、有說(shuō)服力的評(píng)估報(bào)告。人大依據(jù)評(píng)估報(bào)告再與有關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)，這將有助于提高溝通協(xié)調(diào)的說(shuō)服力。

第四，進(jìn)一步完善審議程序，提高審議質(zhì)量。審議環(huán)節(jié)是人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的集中體現(xiàn)。在審議階段，一要進(jìn)一步完善法規(guī)解讀制度。法規(guī)提案人在解讀報(bào)告的最后，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明法規(guī)實(shí)施后的效果預(yù)評(píng)估和保證法規(guī)實(shí)施的人、財(cái)、物準(zhǔn)備情況。常委會(huì)在審議時(shí)則側(cè)重在這方面進(jìn)行審議。二要盡快按照新修改的立法法規(guī)定，建立法規(guī)通過(guò)前的評(píng)估機(jī)制。在法制委提出表決建議稿前，由法工委組織人大代表、法律及相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者、政府部門(mén)、有關(guān)社會(huì)團(tuán)體與行業(yè)協(xié)會(huì)、有關(guān)企事業(yè)單位等，就法規(guī)草案中的主要制度規(guī)范的可行性、社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)估，作為常委會(huì)表決法規(guī)草案的參考。三要制定單項(xiàng)表決的程序規(guī)范，健全表決機(jī)制。

第五，進(jìn)一步完善人大自身的各項(xiàng)制度。人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，也應(yīng)依法進(jìn)行。不久前市人大常委會(huì)已對(duì)《上海市制定地方性法規(guī)條例》作了修改。除此之外，人大及其常委會(huì)還有很多與行使職權(quán)有關(guān)的法規(guī)、規(guī)范性文件，建議常委會(huì)組織力量逐件進(jìn)行審查，并結(jié)合常委會(huì)近年來(lái)的成功實(shí)踐，適時(shí)進(jìn)行修改。

第六，進(jìn)一步發(fā)揮人大代表在立法中的重要作用。堅(jiān)持人大代表在立法工作中的主體地位：一是健全人大代表議案、書(shū)面意見(jiàn)與立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的銜接機(jī)制，讓代表立法議案更多進(jìn)入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃；二是更多吸收人大代表參與立法調(diào)研和法規(guī)審議活動(dòng)；三是建立健全聽(tīng)取區(qū)縣人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大意見(jiàn)的工作機(jī)制。今年全國(guó)人大修改地方組織法，規(guī)定“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會(huì)”。建議市人大常委會(huì)推動(dòng)區(qū)縣人大常委會(huì)建立法制委員會(huì)，并建立市和區(qū)縣兩級(jí)法制委員會(huì)的聯(lián)系工作機(jī)制。

第七，重視立法專(zhuān)業(yè)力量的建設(shè)。中外各國(guó)的立法實(shí)踐證明，專(zhuān)門(mén)立法工作隊(duì)伍強(qiáng)不強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)水平高不高，對(duì)立法機(jī)關(guān)最終制定出來(lái)的法律法規(guī)的質(zhì)量至關(guān)重要。從我國(guó)立法體制看，各級(jí)人大常委會(huì)立法專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍主要包括各委員會(huì)的辦公室和法工委這一法制工作機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)立法專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)：一要充實(shí)人員，配強(qiáng)機(jī)構(gòu)；二要?jiǎng)?chuàng)造學(xué)習(xí)、鍛煉、提高的機(jī)會(huì)，如組織開(kāi)展立法工作培訓(xùn)，讓他們有機(jī)會(huì)參加重要的報(bào)告會(huì)和相關(guān)的研討會(huì)，采取以老帶新的工作機(jī)制等；三要研究建立適合立法專(zhuān)業(yè)人員發(fā)展的機(jī)制，如學(xué)習(xí)市政府法制辦設(shè)置法制高級(jí)專(zhuān)務(wù)的做法、建立職稱(chēng)評(píng)定制度等，以調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性。

如何更好地發(fā)揮人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用，完善相關(guān)的體制機(jī)制是人大面臨的重大課題。人大在立法中的主導(dǎo)作用是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大才能有效發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，才能有效進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)不是空話(huà)，必須有具體的制度和程序作保障：一是對(duì)市委關(guān)注的重大改革開(kāi)放課題，人大要主動(dòng)跨前一步，開(kāi)展相關(guān)研究；對(duì)市委認(rèn)為需要立法的事項(xiàng)，特別是需“于法有據(jù)”的重大改革，人大要及時(shí)組織有關(guān)方面積極起草法規(guī)草案。二是在法規(guī)草案審議、修改過(guò)程中遇到涉及重大制度改革的決策，涉及大多數(shù)群眾切身利益的決策，以及一些比較敏感問(wèn)題的決策，主動(dòng)向市委常委會(huì)報(bào)告，爭(zhēng)取建立市委常委會(huì)聽(tīng)取市人大常委會(huì)黨組有關(guān)立法決策情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告制度。