沈志先

當(dāng)前，補(bǔ)短板是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)，也是民主法治建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記最近在就“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育所作的重要指示中強(qiáng)調(diào)，要針對(duì)新情況新問題，以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板。

黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，公正是法治的生命線，司法公正具有重要的引領(lǐng)作用，必須加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。為了促進(jìn)司法公正、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，人大在監(jiān)督“兩院”的過程中，必須立足于制度建設(shè)，切實(shí)研究還存在哪些短板，又該如何補(bǔ)齊這些短板。

一、短板表現(xiàn)

近年來，地方各級(jí)人大內(nèi)司委在同級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，普遍加大了監(jiān)督“兩院”的工作力度，取得了較為明顯的效果，有力地促進(jìn)了司法公正。但與此同時(shí)，監(jiān)督工作中也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，有三個(gè)短板尚需予以重視：

一是監(jiān)督理念的短板。隨著司法改革的深化，“兩院”依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)得到更多強(qiáng)調(diào)與重視，特別是涉法涉訴信訪制度改革和《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等制度相繼出臺(tái)后，有的同志對(duì)如何監(jiān)督“兩院”產(chǎn)生了一些新的思想顧慮，怕一不小心會(huì)踩到干預(yù)司法的“紅線”、“高壓線”。還有的同志存在思想困惑，認(rèn)為司法權(quán)是中央事權(quán)，地方人大的監(jiān)督空間有限，對(duì)地方人大監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督感到把握不準(zhǔn)。二是監(jiān)督領(lǐng)域的短板。從監(jiān)督工作的現(xiàn)狀來看，目前人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督，其范圍不外乎是對(duì)“事”的監(jiān)督和對(duì)“人”的監(jiān)督，“常規(guī)手段”主要還是依靠人代會(huì)審議“兩院”工作報(bào)告，以及常委會(huì)審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告等“事”的監(jiān)督，而對(duì)作為“法律人”的法官檢察官，在常委會(huì)任命之后，如何進(jìn)行常態(tài)、長效監(jiān)督，手段和方法尚顯不足。在實(shí)踐中，有些地方人大組織人大代表旁聽法院庭審，代表將自己觀察到的庭審過程中司法人員在司法行為、作風(fēng)等方面的不足向人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)提出，由常委會(huì)統(tǒng)一提交法院研究處理。這種探索可以起到一定的監(jiān)督“人”的作用，但總體而言尚未成為制度化、經(jīng)?；谋O(jiān)督模式。三是監(jiān)督能力的短板。由于司法工作的專業(yè)性比較強(qiáng)，而人大常委會(huì)組成人員和人大代表來自社會(huì)的各個(gè)方面，其中不少同志在法律專業(yè)上并非長項(xiàng)，故有時(shí)難以監(jiān)督到點(diǎn)子上。比如，現(xiàn)在“兩院”每年的工作報(bào)告都會(huì)羅列出許多司法工作的數(shù)據(jù)，包括辦案數(shù)量、辦案時(shí)間、調(diào)解率、二審改判率等等，這些數(shù)據(jù)是衡量司法工作成效的重要指標(biāo)，也經(jīng)常成為審議時(shí)代表和社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。但值得注意的是，這些數(shù)據(jù)都有一個(gè)合理的“度”，不能單純地論高低長短，如果不能從專業(yè)角度進(jìn)行審議，就可能無法對(duì)“兩院”工作中的成績和不足作出客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

二、原因分析

產(chǎn)生以上短板的原因，大致有三點(diǎn)：一是思想觀念上存在誤區(qū)。即在強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)時(shí)，片面理解司法的獨(dú)立性，而忽略了人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“兩院”的監(jiān)督權(quán)，混淆了人大依法行使監(jiān)督職權(quán)與干預(yù)具體案件的區(qū)別。同時(shí)，也有擔(dān)當(dāng)精神不夠的問題，有的同志看到既然個(gè)案不能監(jiān)督、其他的工作監(jiān)督難度又比較大，有時(shí)會(huì)主動(dòng)選擇“后退一步”。二是隊(duì)伍建設(shè)的力度不夠。從監(jiān)督力量配備上看，人大對(duì)“一府”的監(jiān)督，由多個(gè)委員會(huì)在共同承擔(dān)，而監(jiān)督“兩院”的擔(dān)子和壓力主要集中在內(nèi)司委一個(gè)委員會(huì)。近年來，內(nèi)務(wù)司法領(lǐng)域需要監(jiān)督的重點(diǎn)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題不斷涌現(xiàn)，像社會(huì)治理創(chuàng)新、應(yīng)對(duì)老齡化、公共安全、公安改革、群團(tuán)組織改革等等，都需要內(nèi)司委進(jìn)行監(jiān)督。與監(jiān)督需求不斷上升相比，內(nèi)司委無論是委員會(huì)組成人員還是工作班子，人手普遍較少，在力量有限的情況下，往往難以在監(jiān)督“兩院”上投入更多的精力。三是管用的監(jiān)督手段不多。尤其是對(duì)法官、檢察官的監(jiān)督，除了職務(wù)任免之外，一定程度上還沒有找到更多的好辦法，對(duì)司法人員進(jìn)行日常性、常態(tài)性監(jiān)督的工作機(jī)制還沒有建立起來。總的來說，對(duì)“兩院”“人”的監(jiān)督理論探討比較多，而可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較少。

三、對(duì)策建議

針對(duì)上述短板，結(jié)合上海市人大內(nèi)司委近年來監(jiān)督“兩院”的探索與實(shí)踐，提四點(diǎn)建議：

一是樹立依法監(jiān)督理念，進(jìn)一步解決敢于監(jiān)督問題。今年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告指出，人大及其常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的工作和實(shí)施有關(guān)法律情況，是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督，是憲法、人民代表大會(huì)組織法、監(jiān)督法及法院組織法、檢察院組織法等法律的明確規(guī)定，是各級(jí)人大必須履行的法定職責(zé)。特別是在當(dāng)前司法改革全面推開、改革力度逐步加大的關(guān)鍵時(shí)期，人大更應(yīng)把監(jiān)督“兩院”放在突出的位置，通過強(qiáng)有力的監(jiān)督，確保司法改革體現(xiàn)法律上的正當(dāng)性，確保各項(xiàng)改革始終沿著法治的軌道順利推進(jìn)。

二是提升監(jiān)督能力，進(jìn)一步解決善于監(jiān)督問題。鑒于司法活動(dòng)的特殊性，“兩院”依法獨(dú)立行使職權(quán)，人大不宜進(jìn)行“個(gè)案監(jiān)督”。在這一點(diǎn)上，大家已達(dá)成充分的共識(shí)。但另一方面，“兩院”依法行使職權(quán)的情況，又體現(xiàn)在成千上萬的個(gè)案之中，如何透過具體案件去發(fā)現(xiàn)和梳理司法機(jī)關(guān)和司法隊(duì)伍的作風(fēng)與能力、法律理解適用、法院執(zhí)行等方面存在的“一類問題”，就成了當(dāng)前人大加強(qiáng)司法監(jiān)督、促進(jìn)司法公正的關(guān)鍵所在。而這恰恰是當(dāng)前人大對(duì)“兩院”日常監(jiān)督的一個(gè)弱項(xiàng)。為此，我們必須按照司法活動(dòng)規(guī)律，加強(qiáng)工作機(jī)制與方法的完善創(chuàng)新，不斷提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。比如，在審議“兩院”工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)立足于法治思維，處理好程序公正與實(shí)體公正、法律事實(shí)與客觀事實(shí)、法律效果與社會(huì)效果、司法質(zhì)量與司法效率、司法終局與涉訴信訪、執(zhí)行不力與執(zhí)行不能等重點(diǎn)關(guān)系，將“兩院”報(bào)告審議到位、監(jiān)督到位。又如，結(jié)合涉法涉訴信訪制度改革，在堅(jiān)持不直接處理個(gè)案問題的同時(shí)，又要善于從群眾的來信來訪中，分析一段時(shí)期“兩院”工作需要加以監(jiān)督和關(guān)注的重點(diǎn)問題，提高人大監(jiān)督的針對(duì)性和及時(shí)性。

三是加強(qiáng)法治專門隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步解決專業(yè)人才不足問題。只有懂得“兩院”，才能監(jiān)督好“兩院”；只有信仰法治，才能促進(jìn)公正。要把人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督做實(shí)做深，首先需要有足夠數(shù)量的熟悉“兩院”運(yùn)行基本情況、熟知法治理論的專門人才。黨的十八屆四中全會(huì)決定首次提出要加強(qiáng)法治專門隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)法治專門隊(duì)伍的正規(guī)化、專門化、職業(yè)化，這是從人力資源層面保障依法治國的一項(xiàng)長久之計(jì)。當(dāng)前，除了要落實(shí)好中央和本市有關(guān)加強(qiáng)人大專門委員會(huì)建設(shè)、逐步增加專職委員比例等重大決策外，還要特別重視加強(qiáng)和推進(jìn)專門委員會(huì)工作班子建設(shè)，努力打造出綜合素質(zhì)過硬的“鐵打的營盤”，使其真正成為人大監(jiān)督“兩院”的得力參謀助手。同時(shí)，還可以積極借助外腦，聘請(qǐng)一批在相關(guān)領(lǐng)域?qū)W有專長的人大代表和專家學(xué)者組成專家組，參加委員會(huì)的立法與監(jiān)督工作，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，提高人大監(jiān)督“兩院”的專業(yè)化水平。本屆內(nèi)司委成立了專家咨詢組，聘請(qǐng)了27位專家。幾年來，他們?cè)谖瘑T會(huì)協(xié)助常委會(huì)開展反貪污賄賂、司法改革試點(diǎn)、落實(shí)修改后的刑事和民事訴訟法等專項(xiàng)工作監(jiān)督過程中，都提出了許多真知灼見，起到了重要的智囊作用。

四是豐富監(jiān)督方式方法，進(jìn)一步解決監(jiān)督實(shí)效不明顯問題?？梢詮膬煞矫婕哟罅Χ龋阂环矫妫e極探索如何加強(qiáng)對(duì)“人”的監(jiān)督。案子是由具體的司法人員承辦的，要做到“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，很大程度上也就意味著要做到“讓人民群眾在每一個(gè)司法人員身上都感受到公平正義”。2014年，內(nèi)司委與常委會(huì)人事代表工委密切合作，聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)“兩院”人事任免監(jiān)督工作的若干規(guī)定》，從“任前”到“任后”兩方面加大監(jiān)督力度：在“任前”監(jiān)督上，每次聽取“兩院”擬提請(qǐng)任命人員基本情況的匯報(bào)，將委員會(huì)平時(shí)了解和收集到的相關(guān)人員信息及時(shí)向“兩院”反饋；在“任后”監(jiān)督上，通過專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研等方式，力求把對(duì)工作的監(jiān)督和對(duì)人事的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。若干規(guī)定實(shí)施兩年來，取得了初步的成果。隨著司法改革的推進(jìn)，今后還要考慮與全市法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)的制度平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接，把對(duì)法官檢察官的日常監(jiān)督盡量落準(zhǔn)落實(shí)。另一方面，積極探索如何加強(qiáng)對(duì)“規(guī)則”的監(jiān)督。為保障司法活動(dòng)的順利進(jìn)行，司法機(jī)關(guān)常常需要制定一些司法規(guī)范性文件，這些文件在司法實(shí)務(wù)中發(fā)揮著重要作用，是關(guān)乎司法公正的重要因素。因此，有必要把這些“規(guī)則”及時(shí)納入人大監(jiān)督視野。為此，2014年內(nèi)司委制定了《關(guān)于司法工作的規(guī)范性文件報(bào)備辦法》，要求公檢法司四家機(jī)關(guān)將單獨(dú)或者聯(lián)合制定的有關(guān)司法工作的規(guī)范性文件及時(shí)報(bào)委員會(huì)備案，實(shí)施以來也取得了一定的效果。下一步，我們將認(rèn)真加以總結(jié)，繼續(xù)深化探索。 （作者系市人大內(nèi)司委主任委員）