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港口治理模式研究:一個(gè)基于多元主體互動(dòng)的新分析框架

2016-05-18 07:21:42章強(qiáng)馬彥勇王學(xué)鋒
關(guān)鍵詞:港口主體

章強(qiáng) 馬彥勇 王學(xué)鋒

(1.上海海事大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院,上海201306;2.中交第三航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司工程咨詢所,上海200231)

港口治理模式研究:一個(gè)基于多元主體互動(dòng)的新分析框架

章強(qiáng)1馬彥勇2王學(xué)鋒1

(1.上海海事大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院,上海201306;2.中交第三航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司工程咨詢所,上海200231)

依據(jù)經(jīng)典治理理論,政府港口管理部門(mén)、港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)、港口社會(huì)組織構(gòu)成了港口多元治理主體。從互動(dòng)結(jié)果、互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)頻率的綜合視角來(lái)看,港口治理主體間的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)狀況在良性互動(dòng)和不良互動(dòng)、緊密型互動(dòng)和松散型互動(dòng)間呈光譜式分布?;诖丝疾旄劭谥卫砟J?,相應(yīng)地可將港口治理模式劃分為穩(wěn)定模式、沖突模式、強(qiáng)勢(shì)模式和弱勢(shì)模式四類(lèi)。在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和“一帶一路”建設(shè)的大背景下,中國(guó)的港口治理應(yīng)注重提升港口多元治理主體間的協(xié)作能力,完成從強(qiáng)勢(shì)模式到穩(wěn)定模式的轉(zhuǎn)變。

港口治理;模式;多元主體;互動(dòng)

20世紀(jì)70年代以來(lái),主張自由化、私有化、市場(chǎng)化的新自由主義(Neo-liberalism)思潮開(kāi)始勃興并席卷了幾乎整個(gè)西方經(jīng)濟(jì)世界,并對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革產(chǎn)生重大影響[1]。與此同時(shí),在西方政府行政管理領(lǐng)域,主張分權(quán)化、競(jìng)爭(zhēng)化、社會(huì)服務(wù)公共化的新公共管理(New Public Management,NPM)理論成為當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)的重要指導(dǎo),并傳播到許多發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)行政體制改革也一定程度上受其影響[2]。港口作為瀕海國(guó)家貿(mào)易與物流發(fā)展體系中的關(guān)鍵組成部分,在全球化進(jìn)程不斷加速的背景下,針對(duì)港口的經(jīng)濟(jì)與行政體制改革成為各主要瀕海國(guó)家20世紀(jì)80年代以來(lái)的重要改革議題,港口改革的思路不可避免地深受新自由主義和新公共管理理論的影響。隨著上個(gè)世紀(jì)80年代末“治理(governance)”一詞在西方政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域的廣泛使用,“港口治理”開(kāi)始取代“港口改革”成為學(xué)術(shù)界對(duì)于港口經(jīng)濟(jì)行政體制改革進(jìn)行研究分析的核心概念[3]。以探討港口公私關(guān)系(public-private relationship)和港口行政管理權(quán)力下放(devolution)為主要內(nèi)容的港口治理模式研究也隨即成為港口治理研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)。盡管有關(guān)港口治理的研究開(kāi)展已有時(shí)日,但是特別值得說(shuō)明的是:現(xiàn)有港口治理方面的研究雖使用“治理”一詞,實(shí)則是以新自由主義和新公共管理為理論基礎(chǔ),鮮有以20世紀(jì)90時(shí)代開(kāi)始興起的治理理論為基礎(chǔ)對(duì)港口治理展開(kāi)研究[4]。本文以港口治理模式為研究對(duì)象,以經(jīng)典治理理論中關(guān)于治理主體的論斷為研究基礎(chǔ),結(jié)合全球范圍內(nèi)的港口治理實(shí)踐,基于多元治理主體間互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建一個(gè)不同于以往研究的新分析框架,以期對(duì)我國(guó)港口治理實(shí)踐的發(fā)展提供有益指導(dǎo)。

一、國(guó)內(nèi)外研究綜述

學(xué)術(shù)界(含相關(guān)國(guó)際組織)關(guān)于港口治理模式的研究興起于本世紀(jì)初。就研究的具體內(nèi)容而言,港口公私關(guān)系、功能劃分、組織要素與發(fā)展導(dǎo)向、行政管理權(quán)力的縱向配置等分別成為港口治理模式研究的主要切入點(diǎn)。

世界銀行[5]從公私關(guān)系視角基于港口所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分屬,將港口治理模式劃分為四種類(lèi)型:一是公共服務(wù)港口(public service port)模式,港口所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)均在政府公共部門(mén);二是工具港(tool port)模式,政府公共部門(mén)享有港口所有權(quán),私營(yíng)企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)(concession)的形式從公共部門(mén)處租賃設(shè)施設(shè)備以經(jīng)營(yíng)港口;三是地主港(landlord port)模式,政府公共部門(mén)享有港口所有權(quán),私營(yíng)企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得經(jīng)營(yíng)權(quán),自行購(gòu)置設(shè)施設(shè)備提供港口服務(wù);四是私營(yíng)港口(private port)模式,私營(yíng)企業(yè)享有港口所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),政府公共部門(mén)僅保留提供部分港口服務(wù)的功能,如引航、疏浚等。港口治理研究領(lǐng)域中的泰斗級(jí)學(xué)者Brooks與合作者[6-8]隨即從功能劃分視角將港口相關(guān)功能分為規(guī)制者(regulator)功能、擁有者(landlord)功能和經(jīng)營(yíng)者(operator)功能,不同的港口治理模式下港口功能的歸屬者不同;又吸收組織理論中的權(quán)變理論(contingency theory),從組織要素與發(fā)展導(dǎo)向視角認(rèn)為港口治理模式實(shí)質(zhì)是組織環(huán)境、戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)的組合(configuration),可分為兩大類(lèi):一是效率導(dǎo)向(efficiency-oriented)型,二是效益導(dǎo)向(effectiveness-oriented)型;又從港口行政管理權(quán)力的縱向配置視角將港口治理模式分為中央集權(quán)式和地方分權(quán)式兩種。除此之外,學(xué)者還從其他視角對(duì)港口治理模式進(jìn)行了研究,Wang等[9]考慮到港口實(shí)際管理層級(jí)的下沉、利益相關(guān)者的復(fù)雜化、港口物流功能的拓展,從管理范圍(spatial jurisdictional scales)、利益群體(stakeholder community)、物流能力(logistical capacities)三個(gè)分析維度來(lái)研究港口治理模式。Debrie等[3]基于制度理論中的路徑依賴(lài)(path dependence)和嵌入性(embeddedness)概念,從動(dòng)態(tài)演進(jìn)視角把地方微觀層面的特質(zhì)性與國(guó)家宏觀層面的趨勢(shì)性聯(lián)系于一體,將港口治理模式劃分為路徑跟從(path follower)型、路徑適應(yīng)(path adaptor)型、路徑抵制(path resistant)型和路徑引領(lǐng)(path leader/pioneer)型四類(lèi),以闡明在特定的制度背景下研究港口治理模式的必要性。Ferrari等[10]根據(jù)歐洲港口治理實(shí)踐的發(fā)展,將世界銀行提出的地主港模式進(jìn)一步細(xì)分為中央集權(quán)性質(zhì)的拉丁模式(Latin model)和地方分權(quán)的漢莎模式(Hanseatic model)。

相比國(guó)外在該領(lǐng)域的深入研究,我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于港口治理模式一直未能予以充分的關(guān)注?,F(xiàn)有國(guó)內(nèi)研究多集中于我國(guó)港口經(jīng)濟(jì)行政體制改革的發(fā)展歷程、存在的問(wèn)題、對(duì)港口的影響以及國(guó)外港口改革對(duì)我國(guó)的啟示等方面。如:章強(qiáng)等[11]對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)港口行政管理體制改革進(jìn)行了回溯性研究,指出我國(guó)港口行政管理體制改革是依循港口行政管理機(jī)構(gòu)改革、港口行政管理體制改革試點(diǎn)和港口行政體制改革等3條進(jìn)路,“政企分開(kāi)、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放”是港口改革的成果。馬建章[12]指出我國(guó)現(xiàn)行港口管理體制存在管理部門(mén)設(shè)置及其管理職能界定不統(tǒng)一,國(guó)有港口企業(yè)改革不徹底等問(wèn)題。鄭士源[13]運(yùn)用回歸和隨機(jī)前沿分析對(duì)港口管理體制改革對(duì)我國(guó)港口費(fèi)率、投資、經(jīng)營(yíng)差異化程度、服務(wù)需求和技術(shù)效率水平的影響進(jìn)行了實(shí)證分析。高惠君等[14]對(duì)日本、新加坡、德國(guó)等水運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家的港口管理體制模式進(jìn)行了比較,并聯(lián)系我國(guó)港口發(fā)展實(shí)際,分析了我國(guó)應(yīng)如何借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)本國(guó)港口管理體制改革。

通過(guò)上述文獻(xiàn)的梳理,不難發(fā)現(xiàn):雖然國(guó)內(nèi)相關(guān)研究都間接地論及了港口治理的有關(guān)主體,但未見(jiàn)專(zhuān)門(mén)討論港口治理的治理主體及其彼此間的互動(dòng)關(guān)系的研究,需要基于此展開(kāi)對(duì)港口治理模式的分析。

二、港口治理的多元主體

國(guó)際研究治理理論的學(xué)術(shù)權(quán)威Gerry Stoker對(duì)于“治理”曾作了如下論述:政府并不是國(guó)家的唯一權(quán)力中心,各公共和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,那它們同樣能在不同層面成為權(quán)力中心[15]。將治理理論率先引入我國(guó)的學(xué)者俞可平先生關(guān)于治理主體作了進(jìn)一步論述:治理的主體是多元的,除了政府以外,還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等[16]。將經(jīng)典治理理論投射應(yīng)用到港口領(lǐng)域,就不難看到港口治理中的治理主體絕非僅含政府港口管理部門(mén)(中央及地方)和港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)(國(guó)有與私營(yíng))兩類(lèi),還應(yīng)包含半官方性質(zhì)的港口管理機(jī)構(gòu)(如日本的碼頭公社、香港的海運(yùn)港口局等)及非營(yíng)利性質(zhì)的港口社會(huì)組織(如各國(guó)的港口行業(yè)協(xié)會(huì)、北美的碼頭工人工會(huì)組織等),上述機(jī)構(gòu)或組織共同構(gòu)成了港口治理的多元主體。

一個(gè)與多元主體構(gòu)成相關(guān)的且需要闡明的問(wèn)題是治理的范圍問(wèn)題。治理不同于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治,政府統(tǒng)治的范圍是以領(lǐng)土為界的民族國(guó)家,而治理由于治理主體和對(duì)象的廣泛性,治理范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國(guó)家,也可以是超越國(guó)家領(lǐng)土界限的國(guó)際領(lǐng)域[16]。當(dāng)然,治理的范圍也包括民族國(guó)家內(nèi)特定轄區(qū)界限內(nèi)的行政區(qū)劃和跨轄區(qū)的多個(gè)行政區(qū)域。需要指出的是:不能夠過(guò)分強(qiáng)調(diào)治理的跨國(guó)性和全球性,而忽視了國(guó)家主權(quán)和主權(quán)國(guó)家在國(guó)內(nèi)和國(guó)際治理的作用[17]。就港口治理而言,港口治理中的多元主體根據(jù)其自身的地位、資源、能力和能夠施以影響的范圍等因素,可在不同層面發(fā)揮各自的作用。

另一個(gè)相關(guān)且需要闡明的問(wèn)題是治理主體的功能問(wèn)題。治理這一概念之所以受到熱捧,一個(gè)根本性的原因在于市場(chǎng)與政府在社會(huì)資源配置中會(huì)出現(xiàn)失靈,治理作為對(duì)政府和市場(chǎng)手段的補(bǔ)充,其目的在于彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的不足。就港口治理而言,多元治理主體要根據(jù)自身所掌握的資源、現(xiàn)有制度規(guī)則的合法性約束、所要達(dá)到的治理目標(biāo)來(lái)發(fā)揮各自功能。

基于上述討論,結(jié)合國(guó)內(nèi)外港口治理實(shí)踐,可對(duì)港口治理主體進(jìn)行如下總結(jié),見(jiàn)表1。

表1 港口多元治理主體類(lèi)型、治理范圍及功能

三、基于多元主體互動(dòng)的港口治理模式

“互動(dòng)”(interaction)一詞現(xiàn)已普遍見(jiàn)于管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中,就起源而言,關(guān)于“互動(dòng)”的研究最早出現(xiàn)在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。德國(guó)社會(huì)學(xué)家格奧爾格·齊美爾(Georg Simmel)早在1908年所著《社會(huì)學(xué)》一書(shū)中就曾使用“社會(huì)互動(dòng)”一詞,另一社會(huì)學(xué)泰斗馬克思·韋伯(Max Weber)也是較早強(qiáng)調(diào)“互動(dòng)”的社會(huì)學(xué)家之一。但對(duì)于何為“互動(dòng)”和“社會(huì)互動(dòng)”,即便是研究較為深入的社會(huì)學(xué)本身以及社會(huì)心理學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)也未能給出明確清晰的定義[18]??v觀各學(xué)科針對(duì)“互動(dòng)”的理論構(gòu)建,在一定程度上還是存有共識(shí),主要體現(xiàn)在:互動(dòng)產(chǎn)生于一定的社會(huì)關(guān)系背景下;互動(dòng)主體可以是人,也可以是群體(包括組織);互動(dòng)的類(lèi)型是多樣的。

依據(jù)經(jīng)典治理理論,治理是一個(gè)縱橫向度互動(dòng)的管理過(guò)程,治理主體通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上治理主體間的合作[16]。多元治理主體作為網(wǎng)絡(luò)參與者內(nèi)嵌于網(wǎng)絡(luò)狀的政策環(huán)境中,為實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)達(dá)到善治,需要治理主體建立一種彼此信任和基于規(guī)則的互動(dòng)模式[19]。

就港口治理而言,港口多元治理主體是政府港口管理部門(mén)、港口經(jīng)營(yíng)企業(yè)、港口社會(huì)組織三大類(lèi),多元主體的互動(dòng)構(gòu)成了港口治理實(shí)踐的核心內(nèi)容。具體來(lái)看,港口多元主體的互動(dòng)大體可分為兩類(lèi):?jiǎn)我桓劭谥卫碇黧w類(lèi)別內(nèi)細(xì)分主體間的互動(dòng)和不同港口治理主體類(lèi)別間的互動(dòng)。其中,前者根據(jù)主體類(lèi)別的不同,可以從不同的互動(dòng)維度視角去進(jìn)一步作區(qū)分,見(jiàn)圖1,它們?cè)诟劭谥卫韺?shí)踐中均有實(shí)例體現(xiàn),見(jiàn)表2。

圖1 單一港口治理主體類(lèi)別內(nèi)的細(xì)分主體間互動(dòng)維度

表2 單一港口治理主體類(lèi)別內(nèi)的細(xì)分主體間互動(dòng)的具體表現(xiàn)實(shí)例

不同港口治理主體類(lèi)別間則呈現(xiàn)三角式互動(dòng)形態(tài),見(jiàn)圖2,彼此間保持雙向聯(lián)系,從總體來(lái)看則是多向度聯(lián)接下的雙向互動(dòng)。此外,在一定的制度性安排下,三大港口治理主體也可組成一個(gè)共同參與的整體性組織以實(shí)現(xiàn)更為便捷有效的互動(dòng),歐洲海港組織(ESPO,European Sea Ports Organisation)便是典型,該組織作為一個(gè)互動(dòng)平臺(tái)集聚了歐盟主要國(guó)家的政府港口管理部門(mén)、港口運(yùn)營(yíng)企業(yè)以及港口行業(yè)協(xié)會(huì),以推動(dòng)歐洲港口治理的合理化。

上述討論僅論及了多元港口治理主體的互動(dòng)維度和基本互動(dòng)形態(tài),尚未解決多元主體互動(dòng)的港口治理模式問(wèn)題。從有關(guān)互動(dòng)的不同分析維度可以對(duì)港口治理模式進(jìn)行不同分類(lèi),但聯(lián)系港口治理實(shí)踐,治理績(jī)效的優(yōu)劣無(wú)疑是評(píng)判港口治理主體互動(dòng)結(jié)果的根本標(biāo)準(zhǔn)。在港口基礎(chǔ)設(shè)施、地理位置等其他條件既定的情況下,多元港口治理主體間的良性互動(dòng)必然會(huì)帶來(lái)港口治理績(jī)效的提升,主體間的不良互動(dòng)則會(huì)引起港口治理績(jī)效的下降。因此,基于互動(dòng)結(jié)果可對(duì)港口治理進(jìn)行衡量,港口治理主體間的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)狀況應(yīng)是在良性互動(dòng)和不良互動(dòng)這兩端間呈光譜式分布。此外,治理過(guò)程則是考察港口治理主體間互動(dòng)狀況的另一重要方面,反映治理過(guò)程的兩大互動(dòng)要素分別是互動(dòng)關(guān)系與互動(dòng)頻率。一般而言,若治理主體間存在強(qiáng)聯(lián)接狀態(tài)的互動(dòng)關(guān)系,則彼此間的互動(dòng)頻率也相應(yīng)較高,強(qiáng)聯(lián)接意味著治理主體間擁有更多接觸溝通的渠道與機(jī)會(huì),彼此間的了解程度也相對(duì)較深;若治理主體間存在弱聯(lián)接狀態(tài)的互動(dòng)關(guān)系,則彼此間的互動(dòng)頻率相應(yīng)較低甚至無(wú)互動(dòng)發(fā)生,弱聯(lián)接意味著治理主體間缺乏健全的溝通機(jī)制,彼此間的了解程度也相對(duì)較少。因此,基于互動(dòng)關(guān)系和互動(dòng)頻率可以將治理主體間的互動(dòng)劃分為緊密型互動(dòng)和松散型互動(dòng)。港口治理主體間的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)狀況應(yīng)是在緊密型互動(dòng)和松散型互動(dòng)這兩端間呈光譜式分布。進(jìn)一步來(lái)看,緊密型互動(dòng)從互動(dòng)結(jié)果來(lái)評(píng)判,并非必然就是屬于良性互動(dòng)范疇,緊密型互動(dòng)也有可能是不良互動(dòng)并帶來(lái)治理績(jī)效的下降,特別是當(dāng)治理主體間存在目標(biāo)不一致時(shí)。反之,松散型互動(dòng)并不一定意味著不良互動(dòng)。

從多元主體互動(dòng)視角來(lái)研究港口治理模式,可構(gòu)建一個(gè)以互動(dòng)結(jié)果為縱軸,以互動(dòng)過(guò)程為橫軸的平面象限圖。現(xiàn)實(shí)的港口治理主體間互動(dòng)狀況在縱軸上的良性互動(dòng)和不良互動(dòng)這兩端間呈光譜式分布,在橫軸上的緊密型互動(dòng)和松散型互動(dòng)這兩端間呈光譜式分布。綜合橫軸與縱軸,將港口治理模式分為四大類(lèi):第一象限中兼具良性互動(dòng)和緊密型互動(dòng)特征的穩(wěn)定模式;第二象限中兼具良性互動(dòng)和松散型互動(dòng)特征的強(qiáng)勢(shì)模式;第三象限中兼具不良互動(dòng)和松散型互動(dòng)特征的弱勢(shì)模式;第四象限中兼具不良互動(dòng)和緊密型互動(dòng)特征的沖突模式,見(jiàn)圖3。

圖3 基于多元主體互動(dòng)的港口治理模式

在港口治理的穩(wěn)定模式中,多元治理主體能夠形成較為統(tǒng)一的共同目標(biāo),并通過(guò)合作、協(xié)商等多種互動(dòng)形式來(lái)推動(dòng)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在港口治理的沖突模式中,雖然多元治理主體保持著較為頻繁和深入的接觸,但是由于利益取向的不同,難以形成統(tǒng)一的共同目標(biāo),使得最終的港口治理狀況是各方博弈斗爭(zhēng)的結(jié)果,而要達(dá)成最終結(jié)果通常是以犧牲港口績(jī)效為代價(jià)。在港口治理的強(qiáng)勢(shì)模式中,由于多元治理主體間存在資源掌控能力上的極不平衡性,擁有強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)的某一治理主體會(huì)對(duì)其他治理主體形成強(qiáng)勢(shì)影響,造成其他治理主體對(duì)其產(chǎn)生較強(qiáng)的依附性,彼此間缺乏實(shí)質(zhì)性互動(dòng)。在港口治理的弱勢(shì)模式中,多元治理主體的資源掌握能力相對(duì)較為均衡,不存在擁有明顯話語(yǔ)權(quán)的治理主體,由于受經(jīng)濟(jì)或地理位置等因素的影響,港口發(fā)展規(guī)模較小,各方參與港口治理的積極性不高,相互間互動(dòng)關(guān)系弱,互動(dòng)頻率低。上述四種治理模式在港口治理實(shí)踐中均有實(shí)例體現(xiàn),見(jiàn)表3。就以提升港口績(jī)效為目標(biāo)而言,港口治理應(yīng)追求穩(wěn)定模式和強(qiáng)勢(shì)模式,避免形成沖突模式和弱勢(shì)模式。隨著公民社會(huì)的興起,參與性與民主性也勢(shì)必成為港口治理所追求的目標(biāo)之一,從這個(gè)角度來(lái)看,穩(wěn)定模式應(yīng)是港口治理所要追求的長(zhǎng)期目標(biāo)。

表3 基于多元主體互動(dòng)的四種港口治理模式的具體表現(xiàn)實(shí)例

港口治理穩(wěn)定模式的一個(gè)突出特征就是存在力量相對(duì)均衡、目標(biāo)趨于一致、具有能動(dòng)性的多元治理主體。而我國(guó)當(dāng)前港口治理則更多的具有強(qiáng)勢(shì)模式的特征,多元主體間力量很不均衡,港口行政管理部門(mén)享有絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)治理地位。需要指出的是:自黨的十八大以來(lái),我國(guó)正通過(guò)行政體制改革,政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整,社會(huì)組織的培育等多種途徑來(lái)推進(jìn)社會(huì)體制改革,為我國(guó)港口治理由強(qiáng)勢(shì)模式向穩(wěn)定模式轉(zhuǎn)變提供了良好契機(jī)。

具體來(lái)看,我國(guó)正不斷通過(guò)取消和下放行政審批事項(xiàng)、縮減投資項(xiàng)目核準(zhǔn)范圍等多種形式來(lái)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性地位。在港口領(lǐng)域,如取消港口裝卸工職業(yè)資格認(rèn)證;將港口經(jīng)營(yíng)許可由前置審批改為后置審批;集裝箱專(zhuān)用碼頭和煤炭、礦石、油氣專(zhuān)用泊位項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)下放至省級(jí)政府等。國(guó)有企業(yè)改革方面,強(qiáng)調(diào)建立和完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度,并積極推動(dòng)公司制股份制改革、混合所有制改革、國(guó)企監(jiān)督機(jī)制改革等。就港口領(lǐng)域而言,我國(guó)部分地區(qū)已開(kāi)始實(shí)施港口國(guó)有企業(yè)整合、員工持股等改革措施。社會(huì)組織建設(shè)方面,激發(fā)社會(huì)組織內(nèi)在活力和發(fā)展動(dòng)力,培育扶持社會(huì)組織建設(shè),促進(jìn)社會(huì)組織真正成為社會(huì)管理的重要力量已成為發(fā)展共識(shí)。具體到港口領(lǐng)域,中國(guó)港口協(xié)會(huì)作為全國(guó)性港口行業(yè)協(xié)會(huì)在服務(wù)港口企業(yè)、協(xié)助主管部門(mén)決策等方面起到愈來(lái)愈多的積極作用。如2016年3月1日起實(shí)施《港口收費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法》中關(guān)于拖輪費(fèi)征收的適用存有不明確之處,給港口企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不便,中國(guó)港口協(xié)會(huì)作為行業(yè)組織積極履行職責(zé),向交通運(yùn)輸部遞交了《關(guān)于明確<港口收費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法>拖輪費(fèi)征收適用范圍的請(qǐng)示》,隨后交通運(yùn)輸部就此予以復(fù)函,明確了《港口收費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法》中拖輪費(fèi)的征收適用范圍。上述事例均顯示我國(guó)正在推進(jìn)港口治理體系中政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元主體的共同發(fā)展,以期實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的多元共治局面。

當(dāng)前,“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”已成為國(guó)家全面深化改革的總目標(biāo)。與此同時(shí),“一帶一路”戰(zhàn)略倡議對(duì)國(guó)內(nèi)沿海城市港口建設(shè)提出了新的發(fā)展要求。港口作為國(guó)家對(duì)外貿(mào)易和物流體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),優(yōu)化港口資源配置、提高港口治理績(jī)效、增強(qiáng)港口競(jìng)爭(zhēng)力具有重要的意義。總體來(lái)看,我國(guó)港口治理屬于強(qiáng)勢(shì)模式,雖然歷經(jīng)改革開(kāi)放后的數(shù)次港口改革,完成了港口管理權(quán)力的下放和政企分開(kāi),港口社會(huì)組織也得以發(fā)展,但由于大量港口企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)和港口行業(yè)協(xié)會(huì)的掛靠制度,政府港口管理部門(mén)依舊在港口治理體系中享有明顯的話語(yǔ)權(quán),一定程度上影響了多元港口治理主體間的平等、有效、互惠式互動(dòng)。不可否認(rèn)的是,港口治理的強(qiáng)勢(shì)模式對(duì)于增加港口投資、完善港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著積極作用?,F(xiàn)階段,隨著港口同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈,港口產(chǎn)能出現(xiàn)過(guò)剩,我國(guó)已開(kāi)始注重在港口治理過(guò)程中提升港口多元治理主體間的協(xié)作能力,使得各港口治理主體能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),以共同利益為導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)港口的善治,完成從強(qiáng)勢(shì)模式到穩(wěn)定模式的轉(zhuǎn)變。

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①由于各國(guó)港口管理體制的異質(zhì)性,本表第三列中對(duì)于港口治理主體的細(xì)分僅是對(duì)三大港口治理主體的進(jìn)一步說(shuō)明,并不具有普遍意義,如很多國(guó)家港口管理體制中并不存在半官方性質(zhì)的港口管理機(jī)構(gòu)。但是,本表第二列中三大港口治理主體的劃分是具有普遍意義的,適用于一般國(guó)家和地區(qū)。

②關(guān)于政府港口管理部門(mén),本表列出分別了中央和地方政府層面的港口管理機(jī)構(gòu),需要說(shuō)明的是:在不同國(guó)家,港口行政管理權(quán)在這兩個(gè)層面的實(shí)際配置是不同的,對(duì)于單一制國(guó)家而言(如中國(guó)、法國(guó)等),地方政府的權(quán)限來(lái)自中央政府的授予或劃定。半官方行政的港口管理機(jī)構(gòu)由于其對(duì)正式官方機(jī)構(gòu)存在較強(qiáng)的依附性,本表將其仍歸為政府港口管理部門(mén)。

③關(guān)于港口經(jīng)營(yíng)企業(yè),本表是從港口經(jīng)營(yíng)的地域范圍和企業(yè)經(jīng)濟(jì)類(lèi)型兩個(gè)維度對(duì)其作細(xì)分的,需要說(shuō)明的是:港口企業(yè)的經(jīng)營(yíng)區(qū)域是動(dòng)態(tài)發(fā)展的,本土化經(jīng)營(yíng)企業(yè)隨著自身實(shí)力增強(qiáng),也會(huì)實(shí)施國(guó)際化跨國(guó)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。此外,就企業(yè)經(jīng)濟(jì)類(lèi)型而言,不同國(guó)家由于國(guó)情不同也存在著不一致性,根據(jù)經(jīng)濟(jì)類(lèi)型,我國(guó)企業(yè)大體可分為國(guó)有企業(yè)、集體所有制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)等類(lèi)型。本表為避免問(wèn)題的復(fù)雜性,僅作國(guó)有和私有兩大類(lèi)別的簡(jiǎn)單劃分。

④關(guān)于港口社會(huì)組織,本表對(duì)其僅作了直接與港口相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)和權(quán)益組織兩大類(lèi)劃分,實(shí)踐中一些與港口無(wú)直接關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織仍會(huì)參與到港口治理中,如:自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)(NRDC,Natural Resources Defense Council)于2014年發(fā)布《中國(guó)船舶和港口空氣污染防治白皮書(shū)》以推動(dòng)中國(guó)港口綠色治理發(fā)展。需要說(shuō)明的是:無(wú)論是我國(guó)的“社會(huì)組織”概念還是西方社會(huì)的“非政府組織”概念,都是強(qiáng)調(diào)區(qū)別于政府和企業(yè)之外的非政府、非營(yíng)利性質(zhì)的第三部門(mén),是公民社會(huì)的重要組成。

⑤資料來(lái)源:http://www.imo.org/en/About/Membership/Pages/Default.aspx。

⑥資料來(lái)源:https://www.globalpsa.com/portsworldwide/#90e05b384126ec5dd。

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A Study of Port Governance Models:a New Analytic Framework Based on the Interaction of Multiple Subjects

ZHANG Qiang1MA Yanyong2WANG Xuefeng1
(1.College of Transport&Communications,Shanghai Maritime University,Shanghai 201306,China; 2.Engineering Consulting Institute,CCCC Third Harbor Consultants CO.,LTD,Shanghai 200231,China)

According to the classic governance theory,the port administration,port operating corporation and port social organization constitute the multiple subjects of port governance.From the perspectives of result,relationship and frequency of the interaction of multiple subjects,the situations of real interaction of multiple subjects in port governance system are distributed in the form of spectrum between good and bad interactions,active and inactive interactions.Based on those elements,the port governance models can be divided into four types:stable model,conflicted model,strong model and weak model.Under the background of promoting the modernization of national governance capacity and the construction of“The Belt and Road”,Chinese port governance needs to lay emphasis on the improvement of cooperative ability of multiple subjects,thus making itself transfer from strong model to stable model.

port governance;model;multiple subjects;interaction

F552.1

A

1008-8318(2016)06-0001-08

2016-10-21

上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“基于府際合作的港口群整體性治理研究——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例”(編號(hào):2016EGL005);上海市人民政府決策咨詢研究專(zhuān)項(xiàng)課題“上海港服務(wù)“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的政策研究”(編號(hào):2015-YJ-E03)。

章強(qiáng)(1989-),男,安徽蕪湖人,講師,博士研究生,研究方向:港航公共政策研究;馬彥勇(1982-),男,山東威海人,碩士,研究方向:港航規(guī)劃管理與設(shè)計(jì);王學(xué)鋒(1959-),男,江蘇海安人,教授,博士,研究方向:國(guó)際航運(yùn)現(xiàn)代化管理研究。

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