杜振華 茶洪旺

一、引言

數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用正改變著當(dāng)今世界。數(shù)據(jù)資源變成了數(shù)據(jù)資產(chǎn)，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、流通和應(yīng)用使數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。各發(fā)達(dá)國家紛紛制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，以提升獲取大數(shù)據(jù)知識和洞見的能力，促進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和創(chuàng)新發(fā)展。數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。由萬維網(wǎng)基金會所組織開展的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（Open Data Barometer）和英國開放知識基金會（Open Knowledge）組織開展的“開放數(shù)據(jù)指數(shù)”（Open Data Index）是得到各國政府、國際組織及國際開放數(shù)據(jù)社群廣泛認(rèn)可的兩項(xiàng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項(xiàng)目。在“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（2014）中，中國位于第 46位（共 86），而在“開放數(shù)據(jù)指數(shù)”（2014）中，中國位于第57位（共97）①鄭磊、高豐：《中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺研究：框架、現(xiàn)狀與建議》，《電子政務(wù)》2015年第7期。。這表明中國政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用潛力尚未得到充分挖掘，有較大的開發(fā)空間。

目前數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大障礙之一是數(shù)據(jù)的可獲得性，它關(guān)系到數(shù)據(jù)的分析、使用和價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，關(guān)系到數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。中國“十三五”規(guī)劃綱要中提出：“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享?！闭鳛楹诵臄?shù)據(jù)的擁有者，通過數(shù)據(jù)開放與共享來滿足社會對數(shù)據(jù)資源日益增強(qiáng)的需要，對于社會的創(chuàng)新和福利的增長具有十分重要的意義。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意義

政府?dāng)?shù)據(jù)是政府機(jī)構(gòu)或部門為實(shí)現(xiàn)既定資源條件下社會福利最大化而在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中自動生成和收集的數(shù)據(jù)。目前，美國、英國和韓國等信息化發(fā)展水平比較高的國家已開始利用大數(shù)據(jù)提高政府決策水平或改進(jìn)公共服務(wù)，并通過向社會開放政府?dāng)?shù)據(jù)以提高整個(gè)社會的創(chuàng)新水平和社會經(jīng)濟(jì)效益。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意義如下：

1.增加高質(zhì)量數(shù)據(jù)的供給

政府?dāng)?shù)據(jù)的開放增加了整個(gè)社會高質(zhì)量數(shù)據(jù)的可得性。由于目前還沒有一個(gè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，各種數(shù)據(jù)價(jià)值含量參差不齊，總體來看，政府?dāng)?shù)據(jù)相對價(jià)值含量較高，質(zhì)量較高，以高質(zhì)量、高精度和高標(biāo)準(zhǔn)化為特征。如教育部掌握著最全面的教育信息；農(nóng)業(yè)部掌握著最權(quán)威的全國農(nóng)業(yè)信息；工業(yè)和信息化部掌控著全國的工業(yè)和信息化發(fā)展方面的數(shù)據(jù)。政府部門在履行職能、提供公共產(chǎn)品的過程中產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)，同時(shí)還采集和存儲了大量的數(shù)據(jù)。開放政府?dāng)?shù)據(jù)有利于全社會獲得更廣泛、更充裕的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分析和挖掘，創(chuàng)造更多的社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值。為開發(fā)大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，充分利用大數(shù)據(jù)的分析結(jié)果為產(chǎn)業(yè)發(fā)展尋找新的出路，人們千方百計(jì)地從各方面獲取數(shù)據(jù)。除了依靠數(shù)據(jù)市場交易取得數(shù)據(jù)外，很大一部分?jǐn)?shù)據(jù)的取得依賴于政府各部門。政府擁有一個(gè)社會最大的數(shù)據(jù)源和信息源。在一個(gè)國家或社會共同體中，最核心數(shù)據(jù)的70% ～80%掌握在政府手中。所以，大數(shù)據(jù)是建立在開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的，由政府開放，公眾利用，才能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，提高人們生活的質(zhì)量。

數(shù)據(jù)是信息社會人們進(jìn)行創(chuàng)新的力量源泉。當(dāng)前大數(shù)據(jù)應(yīng)用的難題，不只在于數(shù)據(jù)的分析、挖掘、解讀和應(yīng)用，更在于數(shù)據(jù)資源的獲得。具有數(shù)據(jù)挖掘能力的一方，往往難以尋找到一個(gè)足夠大的數(shù)據(jù)庫去挖掘與分析；而政府各部門手中雖然擁有海量數(shù)據(jù)，卻因?yàn)橄嚓P(guān)的制度障礙或部門利益被閑置和荒廢。2010年中國存儲的數(shù)據(jù)為250PB（Petabyte千萬億字節(jié)，拍字節(jié)），僅為日本的60%和北美的7%。①《中國工程院原院長：中國數(shù)據(jù)存量僅為北美7%》，《解放日報(bào)》2013年7月1日。一些部門和機(jī)構(gòu)擁有大量數(shù)據(jù)，自己不用也不愿提供給有關(guān)部門共享，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息不完整或重復(fù)采集。

開放政府?dāng)?shù)據(jù)已成為信息社會創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵。開放政府?dāng)?shù)據(jù)使人們在更完整的信息中挖掘到更多的需求信息和創(chuàng)新靈感。美國2010年在世界上首推國家級政府開放數(shù)據(jù)平臺data.gov后，聯(lián)邦政府已開放了多個(gè)領(lǐng)域的13萬個(gè)數(shù)據(jù)集。鼓勵大家在農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候、生態(tài)、教育、能源、金融、衛(wèi)生、科研等領(lǐng)域應(yīng)用數(shù)據(jù)②蘇東：《政府大數(shù)據(jù)開放刻不容緩立法與市場需同步推進(jìn)》，和訊網(wǎng)，網(wǎng)址：http：／／news.hexun.com／2015-04-17 ／175069349.html。。2011年9月，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國等八個(gè)國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立開放政府合作伙伴（OGP）。截至2014年2月10日，全球已有63個(gè)國家加入開放政府合作伙伴，既包括發(fā)達(dá)國家，也包括發(fā)展中國家。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國（UN）、世界銀行（WB）也加入到開放數(shù)據(jù)的行列，建立了數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站③李苑：《全球政府開放數(shù)據(jù)的四大特點(diǎn)》，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，網(wǎng)址：http：／／intl.ce.cn／specials／zxgjzh／201402／20／t20140220＿2343409.shtm l。。

2.降低應(yīng)用創(chuàng)新成本

數(shù)據(jù)的價(jià)值是其所有可能用途的總和。數(shù)據(jù)從產(chǎn)生到被收集、存儲、流通，再到被分析、挖掘產(chǎn)生信息和知識，直至最后的應(yīng)用，期間會產(chǎn)生大量的費(fèi)用，這些費(fèi)用能否成為數(shù)據(jù)價(jià)值的組成部分，還要看這些數(shù)據(jù)能否產(chǎn)生有價(jià)值的信息和知識，并被實(shí)際生產(chǎn)和生活部門利用而實(shí)現(xiàn)價(jià)值的增值。馬克思認(rèn)為從商品到貨幣的轉(zhuǎn)換是商品的驚險(xiǎn)跳躍，跳躍不成功，摔壞的不是商品，而是商品所有者自己。那么大數(shù)據(jù)的應(yīng)用者能否獲得價(jià)值增值，則是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條上最后的驚險(xiǎn)跳躍，跳躍不成功，摔壞的不僅是大數(shù)據(jù)的應(yīng)用者，而且包括整個(gè)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈條上的利益相關(guān)方。因此，降低應(yīng)用創(chuàng)新成本是降低風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

數(shù)據(jù)資源的收集、存儲和流通要花費(fèi)一定的成本，但數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值究竟能否被挖掘出來，以及能挖掘出多少，卻存在較大的不確定性，這意味著前期投入的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)分析師認(rèn)為中國數(shù)據(jù)采購和運(yùn)營成本高達(dá)40.2%①王叢：《中橋國際：2014年中國市場大數(shù)據(jù)對存儲的市場需求調(diào)研，硬件設(shè)備業(yè)》，《計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)》2014年 第9期。。因此，前期數(shù)據(jù)資源的獲得應(yīng)盡可能降低成本。而政府提供的數(shù)據(jù)基本是作為公共資源免費(fèi)提供的，這與政府本身的職能相一致。政府用納稅人的錢履行職能或收集數(shù)據(jù)，都是為整個(gè)社會服務(wù)的，這些公共資源在不影響國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的前提下，應(yīng)向數(shù)據(jù)的廣大需求者無償提供。這與數(shù)據(jù)需求者從其他來源取得的有償轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)不同：一方面會降低社會開發(fā)利用數(shù)據(jù)的成本；另一方面，也可以降低整個(gè)社會數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個(gè)動態(tài)循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)。從政府開放數(shù)據(jù)到社會公眾開發(fā)利用數(shù)據(jù)，再到價(jià)值的創(chuàng)造和社會福利的提高，然后進(jìn)入新的、更高層次的數(shù)據(jù)開放過程（如圖1）。政府開放數(shù)據(jù)之后，由開發(fā)者利用數(shù)據(jù)，為社會創(chuàng)新和提升價(jià)值服務(wù)。數(shù)據(jù)利用者的利用方式和利用能力直接關(guān)系到數(shù)據(jù)利用的效果，兩者間的動態(tài)互動關(guān)系共同決定開放數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造大小。政府開放的數(shù)據(jù)越多、越廣泛，整個(gè)社會的創(chuàng)新成本和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)就越?。粩?shù)據(jù)利用者的利用能力越強(qiáng)，數(shù)據(jù)的利用效果就越好，創(chuàng)造的價(jià)值也越大；如此又促使政府開放更多更廣的數(shù)據(jù)，形成良性循環(huán)。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享還可以避免整個(gè)社會重復(fù)收集數(shù)據(jù)，節(jié)省社會資源，惠及民生需要。

圖1 數(shù)據(jù)開放循環(huán)系統(tǒng)

3.加速社會創(chuàng)新

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級背景下，最關(guān)鍵的就是創(chuàng)新，而數(shù)據(jù)又是推動創(chuàng)新的非常重要的資源。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享有助于提高科研的深度和效率，有助于開展跨學(xué)科研究，提高研究成果的可見度、利用率和影響力。世界知識產(chǎn)權(quán)合作組織提出，數(shù)據(jù)開放將加速科技創(chuàng)新，提高科學(xué)事業(yè)的透明度和誠信度。

加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、惠及民眾生活、推動政府治理能力提高的內(nèi)在需要和必然選擇。國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出，大數(shù)據(jù)目前已成為推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力、重塑國家競爭優(yōu)勢的新機(jī)遇以及提升政府治理能力的新途徑②黃鑫：《把大數(shù)據(jù)巨大潛能挖出來》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2015年9月7日。。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放可以促使企業(yè)“做新、做優(yōu)、做強(qiáng)”產(chǎn)品和服務(wù)的能力得以釋放，鼓勵創(chuàng)業(yè)者利用數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持傳統(tǒng)行業(yè)利用數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)型升級，培育高端智能、新興繁榮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)。政府?dāng)?shù)據(jù)社會化增值開發(fā)，可以生產(chǎn)出各種各樣的增值信息產(chǎn)品，滿足社會不同層次、不同領(lǐng)域的需要③李輝：《做好頂層設(shè)計(jì)推動大數(shù)據(jù)開放共享》，《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)》2015年3月9日。。通過政府的數(shù)據(jù)開放可以帶動全社會的創(chuàng)新，創(chuàng)造出有助于大眾更好地適應(yīng)現(xiàn)代生活的實(shí)用工具和產(chǎn)品（如圖2）。

圖2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意義④鄭磊：《開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值與實(shí)踐》，《中國行政管理》2015年第11期。

一些數(shù)據(jù)的應(yīng)用有著極強(qiáng)的時(shí)效性，隨著時(shí)間推移，一些數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值會大幅度下降。因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享渠道不暢的情況下，大量數(shù)據(jù)資源逐漸喪失其價(jià)值。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)技術(shù)已經(jīng)達(dá)到較高水準(zhǔn)的今天，這種資源的無謂浪費(fèi)令人痛惜，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的推進(jìn)刻不容緩。

從數(shù)據(jù)中擷取洞見和靈感以提振經(jīng)濟(jì)。美國政府開放數(shù)據(jù)后，已形成了一個(gè)對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行加工、創(chuàng)新和利用的產(chǎn)業(yè)。2013年在政府管理、醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生的潛在價(jià)值已經(jīng)達(dá)到了2萬億美元①南都社論：《政府開放數(shù)據(jù)的政治意義》，《南方都市報(bào)》2015年9月6日。。政府盤活自身擁有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，是國家治理、企業(yè)決策乃至個(gè)人生活服務(wù)的重要方面，是政府當(dāng)前工作的重點(diǎn)之一；②汪玉凱：《互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)：政府治理的歷史性變革》，《國家治理》2015年第21期。是信息社會條件下實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)資源替代的必由之路。

4.提高政府社會治理的科學(xué)性

政府對社會的治理，要能夠激發(fā)市場活力，提高社會的福利水平。通過信息技術(shù)把政府的權(quán)力運(yùn)行約束在制度框架內(nèi)。借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)社會治理的科學(xué)性。同時(shí)，社會公眾對政務(wù)信息的需求不斷增長，希望政府能夠提供更多、更簡便的公共服務(wù)③汪玉凱：《互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)：政府治理的歷史性變革》，《國家治理》2015年第21期。。通過對政府運(yùn)行數(shù)據(jù)的分析，對政府的履職行為、成效和行政成本進(jìn)行驗(yàn)證，使政府運(yùn)行處于公眾的監(jiān)督之下，從而減少或防止腐敗，降低行政成本，提高行政效率，達(dá)到在既定財(cái)政支出條件下社會公共福利的最大化。如2009年金融危機(jī)時(shí)，美國政府通過Recovery.gov上的地圖，標(biāo)明各地公共財(cái)政資金的流向，點(diǎn)擊鏈接可以看到政府每筆資金的地點(diǎn)、數(shù)目、簽約方，直接監(jiān)督政府的資金使用情況。

大數(shù)據(jù)讓數(shù)據(jù)挖掘更加深入和精細(xì)化，從而使政府公平、公正、透明的公共服務(wù)成為可能。數(shù)據(jù)資源增值性應(yīng)用每年可為美國的醫(yī)療服務(wù)業(yè)節(jié)省3000億美元，為歐洲的公共部門管理節(jié)省2500億歐元，為全球個(gè)人位置數(shù)據(jù)服務(wù)提供商貢獻(xiàn)1000億美元④美國總統(tǒng)行政辦公室：《美國白宮“大數(shù)據(jù)”白皮書，大數(shù)據(jù)：抓住機(jī)遇、保存價(jià)值》，浙江大學(xué)譯2014-05-29。。由此可以確信，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享使中國打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會治理新模式成為可能。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的原則和開放對象

基于以上分析，可以得出政府?dāng)?shù)據(jù)開放總的原則應(yīng)該是：只要不構(gòu)成對國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的侵犯，數(shù)據(jù)就應(yīng)向社會開放。人們對政府開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行利用和再利用，從而使數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值不斷被挖掘出來。如2012年美國紐約市許多非政府救援組織使用政府公布的“颶風(fēng)疏散區(qū)域數(shù)據(jù)”來制作地圖，在艾琳臺風(fēng)到來時(shí)引導(dǎo)市民疏散應(yīng)急⑤鄭磊：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀如何》，《人民郵電報(bào)》2015年10月19日。。我們認(rèn)為，中國政府?dāng)?shù)據(jù)的開放應(yīng)主要包括以下方面：

1.政府部門之間的數(shù)據(jù)共享開放

在保障信息安全的前提下，首先要保障政府部門間數(shù)據(jù)的共享開放。政府部門之間的數(shù)據(jù)開放與共享，一方面可以節(jié)省數(shù)據(jù)重復(fù)采集導(dǎo)致的人力物力財(cái)力的消耗，提高公共部門的辦事效率；另一方面，可以提高政府部門提供公共服務(wù)的水平和效益。根據(jù)國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出的目標(biāo)，2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局；2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺。中央政府層面實(shí)現(xiàn)金稅、金關(guān)、金財(cái)、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等信息系統(tǒng)通過統(tǒng)一平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)共享和交換。建立政府部門和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單，制定實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)。

目前政府部門之間數(shù)據(jù)共享開放的阻力主要包括：一是維護(hù)部門利益不愿開放數(shù)據(jù)。每個(gè)部門都希望將信息牢牢掌控在自己手中，從而增加自身在整個(gè)體系內(nèi)的地位和增大與其他部門的博弈能力⑥何哲：《打通政務(wù)信息孤島》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2015年5月25日。。二是缺乏大數(shù)據(jù)思維觀念不愿開放。三是出于數(shù)據(jù)安全考慮不愿開放。以往政務(wù)信息的保密條款是否適用于現(xiàn)在的數(shù)據(jù)開放？哪些數(shù)據(jù)可以開放？哪些數(shù)據(jù)需要脫敏、脫密之后才可以開放？目前還沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。四是害怕權(quán)力受到監(jiān)督不愿開放。數(shù)據(jù)共享和開發(fā)意味著權(quán)力要實(shí)時(shí)接受社會全方位的監(jiān)督，這更增加了開放數(shù)據(jù)的阻力。

大數(shù)據(jù)、云計(jì)算這些新技術(shù)要派上用場，其前提條件是政府開放數(shù)據(jù)，政府部門之間共享數(shù)據(jù)。如果上述阻礙數(shù)據(jù)共享開放的機(jī)制體制障礙難以克服，這些新技術(shù)很難真正派上用場①汪玉凱：《政府如何盤活海量數(shù)據(jù)資產(chǎn)將成為“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)”的核心議題》，《信息化研究》2015年第5期。，也就談不上大數(shù)據(jù)應(yīng)用及其給社會帶來的福利。

2.政府對企業(yè)的數(shù)據(jù)開放

政府?dāng)?shù)據(jù)向企業(yè)的開放對企業(yè)的創(chuàng)新應(yīng)用尤為重要。企業(yè)創(chuàng)新的靈感和洞見依賴于對大數(shù)據(jù)的分析和交叉驗(yàn)證。政府?dāng)?shù)據(jù)對企業(yè)開放，使企業(yè)獲得更多的數(shù)據(jù)，從而使數(shù)據(jù)分析挖掘的信息更為精準(zhǔn)，創(chuàng)新的源頭更為充盈。同時(shí)，政府也可從企業(yè)直接購買數(shù)據(jù)分析結(jié)論用于社會治理。這種雙向流動提高了數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值。

長期以來，中國的信息化是以部門為中心展開的，客觀上形成了行業(yè)垂直的信息化體系，在地方上形成了條塊分割的信息孤島，數(shù)據(jù)開放需要縱向?qū)訉訉徟斐闪藬?shù)據(jù)信息在一個(gè)區(qū)域平臺共享的難度②鐘慧：《數(shù)據(jù)開放說易行難》，《中國電子報(bào)》2015年3月17日。；而在制度層面上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，始終缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、開放標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致許多部門完全不知道要怎樣開放，開放什么，程序怎樣，如何管理，等等③李輝：《做好頂層設(shè)計(jì)推動大數(shù)據(jù)開放共享》，《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)》2015年3月9日。。目前中國只有一部《政府信息公開條例》，開放數(shù)據(jù)需要進(jìn)行整個(gè)體系的全面調(diào)整，需要進(jìn)行專門立法。

3.政府對個(gè)人的數(shù)據(jù)開放

政府?dāng)?shù)據(jù)對個(gè)人的開放，有助于公民了解自己的信息檔案，知道自己的信用評分狀況，了解、糾正與刪除不正確信息。因個(gè)人數(shù)據(jù)的敏感性，以及不準(zhǔn)確數(shù)據(jù)對公民個(gè)人有產(chǎn)生不良后果的風(fēng)險(xiǎn)，公民有權(quán)查閱并更正個(gè)人資料已成為一些國家對個(gè)人數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容之一④美國總統(tǒng)行政辦公室：《美國白宮“大數(shù)據(jù)”白皮書，大數(shù)據(jù)：抓住機(jī)遇、保存價(jià)值》，浙江大學(xué)譯，2014-05-29。。

數(shù)據(jù)開放可以監(jiān)督政府到期刪除負(fù)面信息以確保公民權(quán)利。數(shù)字世界，信息可以被無限期保存。正如舍恩伯格所說，永不磨滅的數(shù)字記錄讓人無法告別過去。“永久記憶”的個(gè)人數(shù)據(jù)就像達(dá)摩克利斯之劍懸在頭上，多年之后會被翻出來再次刺痛人們。由此，美國《公平信用報(bào)告法》授權(quán)信用報(bào)告機(jī)構(gòu)在一定時(shí)間后刪除負(fù)面信息，例如，逾期付款與稅收滯留記錄將在7年后從檔案中刪除，破產(chǎn)記錄將在10年后被刪除。

數(shù)據(jù)開放使個(gè)人獲得便捷的社會服務(wù)。2014年，美國國稅局通過一個(gè)名為“創(chuàng)建副本計(jì)劃”（Get transcript）的工具將納稅人的信息數(shù)據(jù)加以共享，納稅人可以通過它獲得自己最近三年的納稅記錄。個(gè)人納稅者可以借此下載過去的納稅申報(bào)單，這使居民進(jìn)行抵押、學(xué)生貸款、商務(wù)貸款等活動與填寫納稅表變得更加便捷。美國政府與電力行業(yè)合作推出了“綠紐扣”計(jì)劃，使家庭與企業(yè)方便地獲得他們的能源使用信息，幫助他們節(jié)約資源⑤美國總統(tǒng)行政辦公室：《美國白宮“大數(shù)據(jù)”白皮書，大數(shù)據(jù)：抓住機(jī)遇、保存價(jià)值》，浙江大學(xué)譯2014-05-29。。美國政府?dāng)?shù)據(jù)的開放和管理給我們提供了很好的借鑒。

4.政府對世界的數(shù)據(jù)開放

云計(jì)算使大規(guī)模的政府?dāng)?shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)通過云服務(wù)進(jìn)行存儲和處理，并且數(shù)據(jù)的跨境流動更加頻繁，各國開始重新審視跨境數(shù)據(jù)流動制度，并重點(diǎn)關(guān)注政府和公共部門數(shù)據(jù)的跨境流動與管理⑥嚴(yán)峰、潘斐斐、宋謹(jǐn)謹(jǐn)、張靜：《數(shù)據(jù)“安全港”事件折射出的國家跨境數(shù)據(jù)管理博弈》，《中國信息安全》2016年第3期。。從國際組織以及其他國家對跨境數(shù)據(jù)流動的管理制度來看，跨境數(shù)據(jù)流動包括兩類：一類是數(shù)據(jù)跨越國界傳輸和處理；另一類是數(shù)據(jù)即使沒有跨越國界，但第三國的主體能夠訪問。

從國際上來看，數(shù)據(jù)流動根據(jù)禁止程度分為三大類：一是重要的數(shù)據(jù)禁止跨境流動。對涉及國家秘密、國家安全以及經(jīng)濟(jì)安全的數(shù)據(jù)嚴(yán)格禁止跨境，必須在境內(nèi)的數(shù)據(jù)中心存儲和處理。如美國，雖然沒有法律規(guī)定禁止數(shù)據(jù)跨境流動，但在外資安全審查中，對于國外網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商通常要求其與電信小組簽署安全協(xié)定，要求其國內(nèi)通信基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)位于美國境內(nèi)，通信數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)、用戶信息等僅存儲在美國境內(nèi)。二是政府和公共部門的一般數(shù)據(jù)和相關(guān)行業(yè)技術(shù)數(shù)據(jù)有條件地限制跨境流動。三是普通的個(gè)人數(shù)據(jù)允許跨境流動，但要滿足安全管理要求。對于上述做法中國可以借鑒。

圖3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放時(shí)間及領(lǐng)域

四、政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)注意的問題

政府基于社會需求及職責(zé)開放數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)開放共享需注意相關(guān)法律法規(guī)體系、行政體系及安全和標(biāo)準(zhǔn)問題，特別要注意保護(hù)用戶隱私、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化國家數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理等①黃鑫：《把大數(shù)據(jù)巨大潛能挖出來》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2015年9月7日。。圖3是中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和2020年底前開放的9個(gè)領(lǐng)域。在政府?dāng)?shù)據(jù)這一開放過程中應(yīng)注意的問題主要包括：

1.數(shù)據(jù)主權(quán)問題

大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢有賴于全球信息的自由流動。國外跨境數(shù)據(jù)流動管理可提供的借鑒是：在管理上重點(diǎn)關(guān)注政府和公共部門數(shù)據(jù)的跨境流動，特別是加強(qiáng)對跨境服務(wù)提供的監(jiān)管，在管理機(jī)制上加強(qiáng)跨境執(zhí)法合作，增進(jìn)各國用戶對跨境數(shù)據(jù)流動的信任。

中國在立法尚不完善的情況下，應(yīng)借鑒國外安全審查機(jī)制及簽訂安全協(xié)議的方式，通過協(xié)議對外資的數(shù)據(jù)安全管理人員、數(shù)據(jù)存儲地址、數(shù)據(jù)處理方式、服務(wù)的范圍等內(nèi)容提出特殊要求，實(shí)現(xiàn)對外資企業(yè)的跨境數(shù)據(jù)流動管理。對數(shù)據(jù)跨境流動提出要求，建立對跨境提供數(shù)據(jù)服務(wù)的事前、事中、事后全生命周期管理，保護(hù)數(shù)據(jù)安全。

2.數(shù)據(jù)開放秩序問題

政府在權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單向社會公開條件下，要開放數(shù)據(jù)必須摸清數(shù)據(jù)資產(chǎn)問題。第一，政府究竟有哪些數(shù)據(jù)資產(chǎn)？第二，對厘清的數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行分類開放。哪些數(shù)據(jù)可以跨國流動？哪些數(shù)據(jù)向全社會開放？哪些數(shù)據(jù)在一定條件下向特定的對象開放？第三，盡快建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題。不單是政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題，市場上交易的數(shù)據(jù)應(yīng)確立一個(gè)共同的標(biāo)準(zhǔn)；否則，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就會受到影響。中國政府的數(shù)據(jù)開放量和標(biāo)準(zhǔn)化都較低。復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室和“開放數(shù)據(jù)中國”聯(lián)合推出的《2015中國開放政府?dāng)?shù)據(jù)“探顯”報(bào)告》，對北京、上海、武漢、江蘇無錫、廣東湛江、浙江寧波海曙和廣東佛山南海七個(gè)在開放數(shù)據(jù)實(shí)踐走在前列的地方政府開展評估。報(bào)告顯示，截至2015年5月20日，樣本地方平均公開278個(gè)數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)可機(jī)讀率為84.1%。各地方目前普遍發(fā)布的都是靜態(tài)數(shù)據(jù)（更新頻率為一年或不定期），比例高達(dá)86.25%②鄭磊：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀如何》，《人民郵電報(bào)》2015年10月19日。。第四，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律制度保障。數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用是信息社會條件下經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的動力。因此，法律制度與能力建設(shè)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放不可或缺的。

3.數(shù)據(jù)隱私權(quán)問題

大數(shù)據(jù)時(shí)代，若使數(shù)據(jù)能夠在世界范圍內(nèi)流動，發(fā)揮最大的效能，就必須解決數(shù)據(jù)的隱私權(quán)與使用權(quán)之間的平衡問題。個(gè)人數(shù)據(jù)主要包括：用戶行為數(shù)據(jù)、用戶消費(fèi)數(shù)據(jù)、用戶地理位置數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)金融數(shù)據(jù)、用戶社交等 UGC（User Generated Content，用戶原創(chuàng)內(nèi)容）數(shù)據(jù)和基因組信息等，個(gè)人用戶留下的各種痕跡被企業(yè)收集儲存起來，這一切都涉及到個(gè)人隱私問題。由于數(shù)據(jù)的價(jià)值很大一部分體現(xiàn)在二次應(yīng)用上，個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)也就由個(gè)人許可轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)使用者承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)閿?shù)據(jù)使用者比任何人都清楚他們將如何使用數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)一旦被采集，就很難保持提供者的匿名性和隱私性。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，不管是告知或許可、模糊化還是匿名化、脫敏還是脫密，隱私保護(hù)幾乎都失效了①［英］維克多·邁爾·舍恩伯格、肯尼恩·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代——生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社2013年版。。當(dāng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用變得更為普遍時(shí)，情況變得更加不堪設(shè)想。目前，中國還沒有專門的法律來界定用戶隱私，處理隱私問題一般采用其他相關(guān)法規(guī)條例來解釋。但隨著民眾隱私意識的日益增強(qiáng)，合法合規(guī)地獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)和應(yīng)用數(shù)據(jù)，是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

4.數(shù)據(jù)安全問題

近年來，隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)的安全問題日益凸顯。大量與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會服務(wù)乃至國家安全相關(guān)的數(shù)據(jù)向以居于優(yōu)勢地位的美國等發(fā)達(dá)國家的跨國企業(yè)集中，大規(guī)模的數(shù)據(jù)跨境存儲在全球各地的數(shù)據(jù)中心，存在較大的安全風(fēng)險(xiǎn)。

目前巴西和俄羅斯政府已經(jīng)通過立法，要求境外的互聯(lián)網(wǎng)公司在其境內(nèi)開展互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)必須使用其境內(nèi)的數(shù)據(jù)中心，通過對數(shù)據(jù)中心的管理實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的可控、可管。英國政府強(qiáng)調(diào)了信任和保持?jǐn)?shù)據(jù)安全的必要性，將“極其謹(jǐn)慎地”對待個(gè)人數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)②劉長安：《英國擬升級政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施提高數(shù)據(jù)利用效率》，《人民郵電報(bào)》2015年12月2日。。

問責(zé)制的管理模式，要求對數(shù)據(jù)控制者的數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任做出規(guī)定，要求其承擔(dān)在數(shù)據(jù)跨境的整個(gè)過程中的安全管理責(zé)任，包括對數(shù)據(jù)主體的通知、對外包商的資質(zhì)審查和監(jiān)督。從立法上，應(yīng)將政府內(nèi)部網(wǎng)和“城市數(shù)據(jù)資源管理中心”的安全邊界劃分清楚，由“數(shù)據(jù)資源管理中心”承擔(dān)其所承載數(shù)據(jù)安全的法律責(zé)任，政府內(nèi)部網(wǎng)的信息安全由各數(shù)據(jù)采集應(yīng)用部門承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從而明確數(shù)據(jù)安全的責(zé)任主體。盡快啟動數(shù)據(jù)開放立法，界定數(shù)據(jù)開放邊界，切實(shí)有效地為數(shù)據(jù)開放提供政策層面上的架構(gòu)支持③郭為：《大數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放，共享乃真諦所在》，《中國產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào)》2015年4月2日。。

總之，政府開放數(shù)據(jù)本身不會直接產(chǎn)生價(jià)值，只有開放的數(shù)據(jù)被社會利用了才真正有意義④汪玉凱：《“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)”：政府治理的歷史性變革》，《國家治理》2015年第27期。。政府?dāng)?shù)據(jù)開放之后，一方面要推動利用，不斷將其潛在的價(jià)值變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的價(jià)值。另一方面，還要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，防止濫用。在大數(shù)據(jù)被用來造福社會的同時(shí)，也有可能被用來制造社會危害。大數(shù)據(jù)變革正處于最初階段，我們需要數(shù)年才能理解其完整的技術(shù)內(nèi)涵、其對健康、教育、經(jīng)濟(jì)和社會的強(qiáng)化作用，特別是對人們價(jià)值觀的影響⑤美國總統(tǒng)行政辦公室：《美國白宮“大數(shù)據(jù)”白皮書，大數(shù)據(jù)：抓住機(jī)遇、保存價(jià)值》，浙江大學(xué)譯2014-05-29。。