尼加提·安尼瓦爾?史國(guó)華

【摘 要】 本文針對(duì)我國(guó)流動(dòng)兒童平等受教育權(quán)的現(xiàn)狀及原因，提出了保障流動(dòng)兒童受教育平等權(quán)的措施。要加快改革戶籍制度，實(shí)施“國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)劵”制度；健全教育法律法規(guī)體系；完善教育經(jīng)費(fèi)保障制度。

【關(guān)鍵詞】 流動(dòng)兒童；受教育權(quán)利；法律保障；途徑

黨的十六屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出：“社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證?！倍逃龣C(jī)會(huì)均等則為每一位社會(huì)成員在社會(huì)生存中提供了實(shí)現(xiàn)利益均等的機(jī)會(huì)。[1]因此，保障每個(gè)公民享有平等的受教育權(quán)益不僅體現(xiàn)了社會(huì)公平與正義，而且也是當(dāng)今和諧社會(huì)所一直提倡的以人為本的精神所在。

一、流動(dòng)兒童平等受教育權(quán)的現(xiàn)狀

1、學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)不平等

我國(guó)《義務(wù)教育法》規(guī)定：“受教育權(quán)是國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家長(zhǎng)和個(gè)人共同的法定義務(wù)，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r，確定推行九年制義務(wù)教育。”[2]然而，由于現(xiàn)行的義務(wù)教育體制與陳舊的戶籍制度相關(guān)聯(lián)，城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉較為嚴(yán)重，這就直接導(dǎo)致了流動(dòng)兒童義務(wù)教育出現(xiàn)了“上學(xué)難”的問題。甚至一些地方政府明文規(guī)定，流動(dòng)兒童若要在流入地學(xué)校插班讀書，必須繳納“借讀費(fèi)”、“贊助費(fèi)”，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本來就薄弱的農(nóng)民工來說，無疑是很難實(shí)現(xiàn)的。絕大多數(shù)流動(dòng)兒童因繳納不起各種費(fèi)用而被排斥在校門之外。事實(shí)上，這與我國(guó)的戶籍制度有著很大的關(guān)聯(lián)，從某種意義上來講，戶籍制度已經(jīng)對(duì)農(nóng)民的身份、就業(yè)、教育等方面起到了鉗制的作用。

此外，根據(jù)資料調(diào)查顯示，許多流動(dòng)人口居住地多分布在城鄉(xiāng)結(jié)合處，而這些地區(qū)通常都是教育資源布局最為薄弱的地帶，這就勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生區(qū)域性教育需求和供給之間的矛盾，致使許多流動(dòng)兒童出現(xiàn)上學(xué)難的困境。由于現(xiàn)存教育資源極其有限，難免會(huì)出現(xiàn)“粥少僧多”的局面，致使這些相關(guān)政策實(shí)施起來并沒有預(yù)想的那么簡(jiǎn)單。絕大多數(shù)流動(dòng)兒童只有在本地學(xué)生的教育需求得到充分滿足后，才會(huì)有機(jī)會(huì)分的剩余的那“一杯羹”。對(duì)于僅有的名額，學(xué)校更愿意留給那些“擇校生”或者能繳納起數(shù)額不菲的“借讀費(fèi)”的流動(dòng)兒童，并且這些流動(dòng)兒童均不能享受免費(fèi)義務(wù)教育的待遇。

2、學(xué)習(xí)條件不平等

現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制，從總體上來講是一種“分級(jí)管理、分級(jí)辦學(xué)”的義務(wù)教育體制，義務(wù)教育主要以地方政府負(fù)擔(dān)，中央政府在義務(wù)教育的資金籌集與分配中一般僅占較低的比重。對(duì)于農(nóng)村中、小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)則主要由縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，省政府只對(duì)中小學(xué)教育提供有限的專項(xiàng)補(bǔ)助。這就導(dǎo)致不少地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的教育資金缺乏，教育水平有限，不少鄉(xiāng)村公立學(xué)校的教育水平還不及一些“打工子弟學(xué)校”，受“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”思想的影響，大批的農(nóng)民工“舉家出動(dòng)”涌入了大城市，然而，現(xiàn)實(shí)并不如他們想象的那樣。由于地方財(cái)政對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌集負(fù)有主要責(zé)任，那么這些紛紛涌入大城市的流動(dòng)兒童則受到了流入地區(qū)的地方保護(hù)主義者的排斥與歧視。除了少數(shù)能繳納起高額“借讀費(fèi)”、“擇校費(fèi)”、“贊助費(fèi)”能進(jìn)入流入地公立學(xué)校之外，絕大多數(shù)流動(dòng)兒童則進(jìn)入了由政府或社會(huì)力量專門設(shè)立的“民工子女學(xué)?！被蛟诠k學(xué)校中專門編設(shè)的“民工子女班”，殊不知這些所謂的“民工子女學(xué)?！被颉懊窆ぷ优唷眳s成為了新的歧視的源頭。無論是在生活上還是在學(xué)習(xí)上，這種“受歧視感”無處不在流動(dòng)兒童幼小的心靈中留下了難以撫去的傷害。

二、流動(dòng)兒童受教育權(quán)不平等的原因

1、戶籍制度不合理

《義務(wù)教育法》第12條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”。這就意味著，政府針對(duì)適齡兒童入學(xué)是本著“戶籍所在地為主，流入地為輔”的入學(xué)原則。[3]然而，政府對(duì)于流動(dòng)兒童在流入地區(qū)的受教育問題上卻并沒有做任何明確規(guī)定。一些流入地政府往往為了自己本地區(qū)的利益而對(duì)流動(dòng)兒童的受教育問題不聞不管不顧。顯然，現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)成為了流動(dòng)兒童享受平等受教育權(quán)的一層阻礙。

2、流動(dòng)兒童平等受教育權(quán)的相關(guān)法律不完善

雖然《憲法》第46條、《教育法》第9條和第36條均規(guī)定了，流動(dòng)兒童作為中國(guó)公民的重要組成部分，和其他公民一樣享有諸如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的基本權(quán)利。《義務(wù)教育法》中也明確規(guī)定了“適齡兒童必須接受九年制義務(wù)教育”。2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，《意見》第5條規(guī)定：“切實(shí)為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)，按照屬地化管理的原則，保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育?！钡怯捎诜梢?guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，難以對(duì)流動(dòng)兒童的受教育權(quán)利起到保護(hù)作用。另外，從相關(guān)法律法規(guī)可以看出，在相關(guān)政策的實(shí)際落實(shí)中，對(duì)于相關(guān)侵犯該權(quán)益的人也沒有明文規(guī)定應(yīng)受到哪些相應(yīng)的處罰。這些均成為了流動(dòng)兒童實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)的阻礙因素。

3、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足

從我國(guó)義務(wù)教育管理體制上來講，我國(guó)主要實(shí)行的是以縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府辦學(xué)為主，中央、省級(jí)政府管理為輔的方針政策。流動(dòng)兒童原籍地多處于偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)，由于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來源于當(dāng)?shù)乜h、鄉(xiāng)財(cái)政收入，這就極大制約了當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的發(fā)展進(jìn)程。有些鄉(xiāng)村公辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量還不及一些“民工子弟學(xué)?！薄Ｒ恍┘议L(zhǎng)為了能讓孩子接受到更好的教育，“舉家出動(dòng)”來到了大城市，試圖能圓孩子的“大學(xué)夢(mèng)”。然而，現(xiàn)實(shí)卻與他們想象的截然不同，由于流動(dòng)兒童繳納的教育統(tǒng)籌費(fèi)用并沒有根據(jù)其父母的就業(yè)流向在地區(qū)間劃轉(zhuǎn)，這就意味著，流入地財(cái)政體制在義務(wù)教育支出中并沒有包含這些流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)，他們被殘酷的排除在了體制之外。

三、保障流動(dòng)兒童受教育平等權(quán)的措施

1、改革戶籍制度，實(shí)施“國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)劵”制度

要想解決流動(dòng)兒童的平等受教育問題，建議從根本上廢除依附在戶籍上的各種福利。對(duì)于流動(dòng)兒童在異地就學(xué)的問題，我們建議從基礎(chǔ)管理體制入手，通過建立以常住人口的居住地為依據(jù)的管理體制，把流動(dòng)兒童的義務(wù)教育納入流入地教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，取消各種身份的限制和歧視，原籍所在地方政府、流入地方政府和中央一起把流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題提上日程，共同管理，使得流動(dòng)兒童的教育權(quán)利得到保障。具體實(shí)施辦法，國(guó)家可以每年定期對(duì)流動(dòng)兒童進(jìn)行專門登記，建立一個(gè)統(tǒng)一的流動(dòng)兒童數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)這些流動(dòng)兒童劃撥相應(yīng)的?？睢＿@部分?？钔ㄟ^“國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)劵”的形式呈現(xiàn)，流動(dòng)兒童所處的原籍所在地方政府也要針對(duì)這類流動(dòng)兒童劃撥相應(yīng)的?？?，這部分專款通過“地方教育經(jīng)費(fèi)劵”的形式呈現(xiàn)，當(dāng)流動(dòng)兒童跟隨父母流入異地繼續(xù)接受教育時(shí)，流入地學(xué)校可憑借流動(dòng)兒童所持的“國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)劵”和“地方教育經(jīng)費(fèi)劵”向國(guó)家和流出政府兌取經(jīng)費(fèi)，這樣方可保證流動(dòng)兒童在流入地獲得與流入地城市兒童一樣的受教育權(quán)利。

2、健全教育法律法規(guī)體系

加強(qiáng)教育法律法規(guī)的公正性，更多要從實(shí)際操作上入手，使得相關(guān)的教育法律法規(guī)不再模糊且難以操作。從根本上消除教育機(jī)會(huì)的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異。通過完善相應(yīng)督導(dǎo)評(píng)估制度來引起流入地政府對(duì)流動(dòng)兒童的重視，把流動(dòng)兒童入學(xué)情況列為政府政績(jī)考評(píng)指標(biāo)。對(duì)于涉及流動(dòng)兒童入學(xué)、教育歧視、開除學(xué)籍等方面的糾紛，相關(guān)行政法律法規(guī)要把這些糾紛作為行政法律關(guān)系納入行政訴訟范疇。建議盡快制定《反教育歧視法》和專門的《流動(dòng)兒童義務(wù)教育法》，[4]對(duì)流動(dòng)兒童平等受教育權(quán)利給予系統(tǒng)、全面、具體的規(guī)定。此外，各地也應(yīng)加強(qiáng)地方立法，建議制定完善的針對(duì)流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的地方性法律法規(guī)，特別是相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，督促地方政府認(rèn)真落實(shí)法律規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，以保證流動(dòng)兒童的各項(xiàng)權(quán)益落到實(shí)處。

3、完善教育經(jīng)費(fèi)保障制度

從流入地流動(dòng)兒童教育現(xiàn)狀來講，首先要建立相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)分級(jí)分擔(dān)制度，無論是中央、省級(jí)、地市還是流入地政府都有責(zé)任來承擔(dān)流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)，而不是一味的將責(zé)任交給流入地政府。其次，流入人口較多的地區(qū)可以向省級(jí)政府申請(qǐng)流動(dòng)兒童教育專項(xiàng)補(bǔ)助資金。從流動(dòng)兒童原籍地方教育現(xiàn)狀來講，國(guó)家應(yīng)逐步加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。在原有基礎(chǔ)上，逐步加大對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投資力度，不同地區(qū)不同對(duì)待，根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨С潭葋碓黾酉鄳?yīng)的教育經(jīng)費(fèi)投入比例，保證偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的兒童也能接受高質(zhì)量的教育。這樣也會(huì)從一定程度上減少流動(dòng)兒童的流動(dòng)，緩解流入地政府的壓力，從源頭上防止了流動(dòng)兒童教育權(quán)利缺失現(xiàn)象的出現(xiàn)和擴(kuò)大。

流動(dòng)兒童受教育問題已經(jīng)成為體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)公平的一個(gè)標(biāo)記，受教育權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，也是公民實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的權(quán)利。妥善處理好流動(dòng)兒童的平等受教育權(quán)問題，不僅有利于維護(hù)社會(huì)的公平和公正，而且還有益于國(guó)家的現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的可持續(xù)發(fā)展。正如一位學(xué)者所言：“我們不能苛求我們的政府在有限的能力下做無限的事情，但我們卻希望在有限的條件下做到平等對(duì)待?！毕Ｍ鲃?dòng)兒童能早日同當(dāng)?shù)睾⒆油硪黄{(lán)天。

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[4] 龔向和.試論受教育權(quán)的平等理念[J].大學(xué)教育科學(xué)， 2003.2.21-23.

【作者簡(jiǎn)介】

尼加提·安尼瓦爾（1988-）男，新疆烏魯木齊人，研究方向：高校思想政治教育.

史國(guó)華（1988-）女，新疆醫(yī)科大學(xué)人文社科部在讀碩士，研究方向：思想政治教育與醫(yī)學(xué)人文教育，本文通訊作者.