文/林默

繼續(xù)推進和創(chuàng)新跨行政區(qū)劃法院改革
——專訪中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授

文/林默

從2014年10月下旬黨的十八屆四中全會提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院算起,到12月初中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》,再到12月底上海三中院、北京四中院兩家跨行政區(qū)劃法院相繼掛牌收案,短短兩個月里,跨行政區(qū)劃法院就完成了頂層設(shè)計、方案論證和具體落實“三部曲”,彰顯出中央此輪司法體制改革的決心之大、力度之大、速度之快、影響之廣。作為我國司法體制改革的一項重頭戲，跨行政區(qū)劃法院在實踐中的主要困難和問題、未來立法上如何跟進以及未來應(yīng)當怎樣布局等都是社會公眾關(guān)心的問題。對此，本刊執(zhí)行主編陳驚天對法學(xué)界唯一一位進入“十三五專家系列“的中央核心智囊、中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授進行了專訪。

陳驚天：您怎樣看待跨區(qū)劃法院的設(shè)立？其基本定位是什么？其設(shè)立有什么樣的意義？

馬懷德：應(yīng)當說，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立是我國構(gòu)建與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的一種重要表現(xiàn)形式。它既不同于我國既有的軍事法院、海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院等專門法院，也不是傳統(tǒng)意義上與行政區(qū)劃相對應(yīng)的地方普通法院，而是一種特殊法院，其特殊性體現(xiàn)在：（1）跨行政區(qū)劃設(shè)置，即法院這一司法單位沒有對應(yīng)的行政區(qū)劃單位，而我國傳統(tǒng)意義上的地方高級、中級、基層人民法院則通常與省級、地級、縣級行政區(qū)劃單位一一對應(yīng)；（2）跨行政區(qū)劃管轄特殊類型案件。我國傳統(tǒng)司法管轄制度以級別管轄和地域管轄為主，即按照一定標準劃分上下級法院之間受理第一審案件的分工和權(quán)限，以及確定同級法院在各自轄區(qū)，也就是行政區(qū)劃內(nèi)受理第一審案件的分工和權(quán)限。而跨行政區(qū)劃法院的管轄制度則以案件符合易受地方因素影響、跨行政區(qū)劃、重大等特殊類型標準為基礎(chǔ)構(gòu)建，從而實現(xiàn)司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃相分離。需要注意的是，如直轄市普通中級人民法院和湖北省漢江中級人民法院、河南省濟源中級人民法院、海南省第一、第二中級人民法院等中級法院，以及廣東省中山市第一人民法院、東莞市第一人民法院、海南省三亞市城郊人民法院等基層法院，雖然不存在對應(yīng)的地級或縣級行政區(qū)劃單位，或者說其管轄范圍也是跨行政區(qū)劃的，但由于不符合跨行政區(qū)劃管轄特殊類型案件的特征，因此，不屬于跨行政區(qū)劃法院。

根據(jù)中央深改組會議通過的《跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》規(guī)定，跨行政區(qū)劃人民法院所在地高級人民法院以司法文件形式指定管轄下列案件：1.跨地區(qū)的行政訴訟案件；2.跨地區(qū)的重大民商事案件；3.跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件等；4.跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和公益訴訟案件；5.高級人民法院指定管轄的其他特殊案件。為保持管轄范圍上的連續(xù)性，跨行政區(qū)劃人民法院仍管轄原鐵路法院受理的刑事、民事案件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》規(guī)定，跨行政區(qū)劃法院受理特殊類型案件，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃檢察院提起公訴的案件和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件。根據(jù)上述規(guī)定，跨行政區(qū)劃法院的主要職能是審理跨行政區(qū)劃、重大、易受地方因素影響等特殊類型案件，以及相應(yīng)的審判監(jiān)督、司法執(zhí)行、指導(dǎo)下級跨行政區(qū)劃法院審判工作、決定國家賠償?shù)取?/p>

設(shè)立跨區(qū)劃法院是近期排除地方干預(yù)、維護司法公正的必要舉措，也是審判組織改革的過渡方案。按照現(xiàn)行法律規(guī)定和司法體制，除軍事、海事等專門法院外，所有法院均由本級人大產(chǎn)生，在人財物等多方面受制于行政區(qū)劃內(nèi)的各種權(quán)力影響，難以有效避免黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法?？鐓^(qū)劃法院的設(shè)立，意味著法院的人財物不再受制于所在地的黨政部門，法院審理案件也可以排除地方的干擾，有利于維護司法公正和司法權(quán)威。設(shè)立跨區(qū)劃法院只是司法改革中審判組織改革的第一步。從長遠看，審判權(quán)作為國家事權(quán)，必須全部上收，由中央行使。各級法院人財物均由中央統(tǒng)一管理。近期正在探索省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理的體制，也是為今后的中央統(tǒng)管體制打基礎(chǔ)?？鐓^(qū)劃法院的設(shè)立，是在傳統(tǒng)司法體制尚未實現(xiàn)全面改革的背景下，為了克服司法地方化形成的過渡方案，也是對現(xiàn)行行政區(qū)劃內(nèi)法院的一種有益補充。增加這類新的審判組織，可以在近期有效排除跨區(qū)劃民商事和行政案件審理的不當干預(yù)，確保此類案件審理的公正性。

陳驚天：您認為在跨區(qū)劃法院試點實踐中存在的主要困難有哪些？或者說存在哪些問題亟待完善？

馬懷德：我認為，實踐中跨區(qū)法院存在的問題主要表現(xiàn)為三個方面：

首先，立法及制度障礙。目前，我國跨行政區(qū)劃法院僅在直轄市中院范圍內(nèi)進行試點，并未涉及省、自治區(qū)及基層范疇，主要原因在于現(xiàn)行立法和制度的障礙。根據(jù)現(xiàn)行《人民法院組織法》的有關(guān)規(guī)定，基層人民法院包括縣、自治縣、市、市轄區(qū)人民法院；中級人民法院包括在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的中級人民法院，在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院，省、自治區(qū)轄市的中級人民法院，自治州中級人民法院；高級人民法院包括省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院。這就意味著，在現(xiàn)行法律框架下，設(shè)立跨省、自治區(qū)、直轄區(qū)市的人民法院或在省、自治區(qū)內(nèi)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院尚存制度障礙。此外，在依托鐵路運輸法院設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的改革進程中，由于鐵路基層法院審判人員只能由其所在地縣區(qū)人大及其常委會任免，若將鐵路基層法院改造為跨行政區(qū)劃基層法院，不符合審理跨區(qū)劃案件的職能定位，因此，目前只能優(yōu)先考慮將直轄市內(nèi)鐵路運輸中級法院改造為跨行政區(qū)劃中級法院。

其次，直轄市中院作為跨行政區(qū)劃法院試點存在局限性。首先，按照現(xiàn)行司法體制的架構(gòu)，直轄市普通中院已經(jīng)在一定程度上實現(xiàn)了市內(nèi)跨區(qū)縣管轄案件，跨行政區(qū)劃中級法院僅在跨區(qū)縣集中統(tǒng)一管轄特殊案件方面具有優(yōu)勢。在直轄市內(nèi)成立基層跨行政區(qū)劃法院更具實際意義，有利于排除地方保護主義對審判工作的不當干擾；其次，在省、自治區(qū)內(nèi)設(shè)立跨行政區(qū)劃中級法院具有重大意義，能夠避免地區(qū)中院或省、自治區(qū)轄市中院與行政體制高度重合而導(dǎo)致的訴訟主客場現(xiàn)象；最后，設(shè)立跨省、自治區(qū)、直轄區(qū)市的高級人民法院能夠徹底解決省級干預(yù)的問題，并與最高法院巡回法庭相銜接，從而構(gòu)建起完整的跨行政區(qū)劃法院案件管轄制度，實現(xiàn)建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。

最后，案件管轄標準有待于進一步完善。案件管轄的合理設(shè)置是跨行政區(qū)劃法院保持旺盛生命力的核心要素，從試點法院案件管轄實踐考察，目前還存在一些問題：一是管轄標準不明確。中央和最高法院的文件中，對跨行政區(qū)劃法院管轄的案件類型基本作出了較為明確的規(guī)定，但在實踐中，尚存在一些理解和認識上的誤區(qū)。比如，對跨區(qū)劃因素強調(diào)過多，而忽視案件本身具有的重大、易受地方干擾等因素，從而將一些本應(yīng)納入跨行政區(qū)劃法院管轄范圍的案件排除在外。應(yīng)當明確，跨區(qū)劃固然是案件管轄的一個重要標準，但并非唯一標準，有效排除各種地方因素對案件審判的不當干擾，確保法院依法獨立公正行使審判權(quán)才是跨行政區(qū)劃法院案件管轄的終極目標；二是確立管轄范圍之初考慮因素過多。在確立試點法院案件管轄范圍之初，除法定因素外，還涉及了方方面面的因素，這對于保障現(xiàn)有審判秩序的穩(wěn)定性、持續(xù)性、銜接性固然具有重要意義，但其中有的考慮，從長遠看，可能會阻礙跨行政區(qū)劃法院案件管轄的合理定位。隨著改革的推進，跨行政區(qū)劃法院案件管轄應(yīng)不斷調(diào)整，逐步完善；三是目前已經(jīng)確定的案件管轄類型中，有的并不符合跨行政區(qū)劃法院的職能定位，需進一步整合。比如，“大交通”刑事案件僅由特定的公安機關(guān)負責(zé)偵查，其他方面并無特殊性可言，而且大多案情簡單，幾乎不存在可能受到地方干預(yù)的因素。如果類似案件大量充斥于跨行政區(qū)劃法院，則有違跨區(qū)法院設(shè)立的初衷。

陳驚天：構(gòu)建跨區(qū)劃法院，在立法上該如何跟進以確保跨區(qū)劃法院的建立于法有據(jù)？

馬懷德：改革必須在法治軌道上進行，重大改革事項必須做到于法有據(jù)，司法體制改革亦不例外。設(shè)立跨區(qū)劃法院是司法體制改革的重頭戲，必須堅持立法先行，通過修改相關(guān)法律，引領(lǐng)和保障改革。建議立法機關(guān)抓緊修改相關(guān)法律，引領(lǐng)和保障改革穩(wěn)步推進，避免由于立法跟進不足的原因所導(dǎo)致的改革措施打折扣、不到位，甚至引起負面效應(yīng)。新修訂的《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。該法首次提出跨區(qū)域管轄的概念，在我國訴訟管轄制度史上具有劃時代的意義，但這還遠遠不夠。目前關(guān)于司法體制和審判組織設(shè)置的法律有憲法、人民法院組織法和相關(guān)訴訟程序法等。近期修改憲法并不現(xiàn)實，但建議盡快修訂《人民法院組織法》，一是在總則部分增設(shè)“根據(jù)實際需要，國家設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，審理特殊案件”條款，使跨行政區(qū)劃人民法院與按照行政區(qū)劃設(shè)立的包括基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院在內(nèi)的普通法院，以及知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院等專門法院共同構(gòu)成行使國家審判權(quán)的三大法院體系；二是在原法第17、22、25條有關(guān)三級法院的種類條款中各增加一項——“跨行政區(qū)劃人民法院”，明確三級跨行政區(qū)劃法院的法律地位，使高級、中級和基層人民法院包括但不限于地方各級人民法院，也將涵蓋跨行政區(qū)劃人民法院。為進一步設(shè)立跨省、自治區(qū)、直轄區(qū)市人民法院或在省、自治區(qū)內(nèi)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，以及在區(qū)縣設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院掃清制度障礙；三是參照專門法院的組織、職權(quán)，由全國人大常委會另行規(guī)定的方式，明確“跨行政區(qū)劃人民法院的組織和職權(quán)由全國人大常委會另行規(guī)定”，以形成獨立的跨行政區(qū)劃人民法院組織規(guī)范；四是在法院院長和法官產(chǎn)生的條款中增加“跨行政區(qū)劃法院院長由跨行政區(qū)劃共同上級人大選舉，副院長、庭長、副庭長、審判員由跨行政區(qū)劃共同上級人大常委會任免”或“跨行政區(qū)劃法院院長由產(chǎn)生該法院的人大選舉，副院長、庭長、副庭長、審判員由產(chǎn)生該法院的人大常委會任免”等內(nèi)容，進一步明確跨行政區(qū)劃法院人員選舉、任免問題。此外，今后在修訂民事訴訟法、刑事訴訟法時，還可以在管轄條款中增加跨行政區(qū)劃法院案件管轄范圍等內(nèi)容，為跨區(qū)劃管轄民事、刑事案件提供立法保障。

陳驚天：目前，全國只有北京四中院和上海三中院兩家試點跨區(qū)劃法院，從長遠來看，您認為跨區(qū)劃法院應(yīng)當怎樣布局？

馬懷德：目前北京四中院和上海三中院兩家跨區(qū)劃法院試點并不具有典型意義，因為從某種意義上說，過去北京、上海的五家中級法院也受理跨行政轄區(qū)的案件，新成立的中院在管轄范圍上，并沒超越直轄市的地域邊界。真正的跨行政區(qū)劃中級法院，應(yīng)當設(shè)立在非直轄市的一般省份。比如，在河北設(shè)立一個保定法院，但可以管到石家莊、邢臺、邯鄲一些河北省的地級市，這樣才能超出原來的行政區(qū)劃。

從全國范圍內(nèi)來看，我認為以后跨區(qū)劃法院的建設(shè)可以考慮設(shè)置三級：在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)，可以根據(jù)地理位置，交通狀況、人口、轄區(qū)面積、案件數(shù)量等因素，設(shè)置若干跨區(qū)劃基層法院；設(shè)置1-3個跨區(qū)劃中級法院；在華北、東北、華東、中南、華南、西南、西北等區(qū)域各設(shè)置1個跨區(qū)劃高級法院，考慮到特殊案件的分布情況和密集程度，跨省高院的設(shè)置也不一定要與我國傳統(tǒng)意義上的大行政區(qū)相對應(yīng)。設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的改革應(yīng)首先在改造兩級鐵路法院的基礎(chǔ)上進行，在未設(shè)鐵路法院的地區(qū)，可適當利用其他司法資源，如林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、油田法院和開發(fā)區(qū)法院等，深入開展特殊案件跨行政區(qū)劃管轄改革，也可以考慮利用與行政區(qū)劃不存在對應(yīng)關(guān)系的普通基層或中級法院資源，改造為跨區(qū)劃法院。從改革的發(fā)展看，為充分利用司法資源，節(jié)約改革成本，還可以考慮在未來將最高法院的巡回法庭改建為跨省設(shè)立的跨區(qū)劃高級法院。

按照訴訟級別管轄規(guī)定，原由區(qū)縣級法院管轄的特殊案件可由跨區(qū)劃基層法院集中管轄，二審上訴至跨行政區(qū)劃中級法院，再審至省內(nèi)高級法院；原由普通中級法院管轄的一審重大特殊案件可由跨區(qū)劃中級法院集中管轄，二審上訴至跨省高級法院，也可以在未來省級高級法院人財物實現(xiàn)中央統(tǒng)管后，上訴至省內(nèi)高級法院，再審至最高法院；原由省、自治區(qū)、直轄市高級法院管轄的一審特別重大特殊案件可由跨區(qū)劃高級法院集中管轄，二審上訴至最高法院。由此形成“四級二審終審”的跨行政區(qū)劃法院審級體系。在審級問題上，還可以考慮給予案件當事人適當?shù)墓茌犨x擇權(quán)，如對于在跨區(qū)劃中級法院審理的一審重大特殊案件，當事人有權(quán)選擇上訴至省內(nèi)高級法院或跨區(qū)劃高級法院。