摘要：文章分析了現(xiàn)階段我國(guó)扶貧資金使用過(guò)程中存在的問(wèn)題及其特點(diǎn)，指出引發(fā)扶貧亂象的根源在于內(nèi)部控制制度的缺失。本文從事前、事中、事后三個(gè)方面構(gòu)建了扶貧資金內(nèi)部控制體系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度的引入是提高扶貧資金使用效率的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：扶貧資金 內(nèi)部控制 評(píng)價(jià)監(jiān)督

一、前言

“精準(zhǔn)扶貧”的實(shí)質(zhì)在于提高扶貧效率。2015年中央一號(hào)文件明確提出國(guó)家財(cái)政支出優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。然而，面對(duì)巨額的扶貧資金投入，由扶貧工作者引發(fā)的扶貧亂象卻無(wú)所不在，巨大的扶貧投入并沒(méi)有帶來(lái)良好的扶貧效益。扶貧工作是一個(gè)從識(shí)別與撥付到控制與監(jiān)督的流程，實(shí)現(xiàn)扶貧效率的提升需要從扶貧工作全過(guò)程進(jìn)行管理控制?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的出臺(tái)要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資金營(yíng)運(yùn)全過(guò)程的管理、切實(shí)防范資金營(yíng)運(yùn)中的風(fēng)險(xiǎn)、全面提升資金營(yíng)運(yùn)效率。因此，內(nèi)部控制的引入很可能是提升扶貧效率的關(guān)鍵。

二、理論分析與文獻(xiàn)回顧

內(nèi)部控制制度作為一項(xiàng)防范風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要制度，在企業(yè)內(nèi)部形成有效的權(quán)利、責(zé)任、利益制衡機(jī)制，是從長(zhǎng)期的管理思想和實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的。包含內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等五大要素。正是這五要素的共同作用，才能形成一個(gè)完整的內(nèi)部控制整體框架。而資金是一個(gè)企業(yè)賴以生存的命脈，在內(nèi)部控制的整個(gè)過(guò)程中，關(guān)于資金的內(nèi)部控制便顯得尤為重要。

Dutta（2009）認(rèn)為造成扶貧資金使用環(huán)節(jié)瞄準(zhǔn)偏離的主要原因是存在“精英捕獲”現(xiàn)象；而 Andrew Beath等人（2014）研究發(fā)現(xiàn)分權(quán)化方法可以使公共資源在社區(qū)傳遞時(shí)有效防止精英捕獲現(xiàn)象的發(fā)生。張偉賓等（2013）認(rèn)為中國(guó)扶貧成果是建立在經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和貧富差距不斷擴(kuò)大的雙重基礎(chǔ)上的。目前一些學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注由管理問(wèn)題帶來(lái)的扶貧效率不高問(wèn)題，但諸如扶貧資金投入、分配、撥付等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的扶貧效率的研究仍然很少，然而恰恰是這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的缺陷更容易造成扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，從而直接影響到貧困農(nóng)戶的受益。本文嘗試從扶貧資金投入的各環(huán)節(jié)入手以內(nèi)部控制有效性的視角全方位分析我國(guó)財(cái)政扶貧資金運(yùn)行的現(xiàn)狀和對(duì)策研究。

三、我國(guó)扶貧資金使用現(xiàn)狀及特點(diǎn)分析

（一）晦暗的內(nèi)部環(huán)境—識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)模糊不清

根據(jù)農(nóng)業(yè)部財(cái)政扶持處（2009）的觀點(diǎn)，在財(cái)政部扶貧對(duì)象認(rèn)定過(guò)程中主要有三種方式：按項(xiàng)目識(shí)別分配；按“基數(shù)+增量”分配；按因素分配。這些方式容易產(chǎn)生很多問(wèn)題，比如按項(xiàng)目識(shí)別分配，規(guī)模越大的項(xiàng)目分得的扶貧資金越多，而貧困人口申報(bào)的項(xiàng)目往往規(guī)模較小，這樣他們分得的資金并不多。因此這些方式并不是完全合理的。隨著扶貧資金的不斷發(fā)展，扶貧對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)卻逐漸被模糊，扶貧工作內(nèi)部環(huán)境復(fù)雜無(wú)序，使識(shí)別出來(lái)的對(duì)象與國(guó)家預(yù)期大相徑庭，導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏離。

（二）缺位的風(fēng)評(píng)機(jī)制—違規(guī)認(rèn)定現(xiàn)象突出

在一些貧困地區(qū)，扶貧資金很難按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)到達(dá)貧困人口手中。在我國(guó)扶貧資金使用過(guò)程中缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，扶貧機(jī)構(gòu)傾向于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后采取應(yīng)急措施，而沒(méi)有在事前進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范。葉青（2013）認(rèn)為我國(guó)扶貧資金去向不透明公開(kāi)，使一些單位和個(gè)人有了可乘之機(jī)。試想一下，如果真正做到扶貧信息的社會(huì)公開(kāi)，接受有效的社會(huì)監(jiān)督，群眾能隨時(shí)了解扶貧資金使用情況，那些不法人員還有擠占盤剝的機(jī)會(huì)嗎？

（三）松散的控制活動(dòng)—投放程序繁瑣低效

徐漢澤（2015）通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)一方面中國(guó)農(nóng)村扶貧資金需要經(jīng)過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)分配最終才能到達(dá)貧困戶手中，程序繁瑣，并且耗時(shí)長(zhǎng)；另一方面中國(guó)農(nóng)村村干部存在兩種角色博弈，一種代表政府，一種代表農(nóng)民。有時(shí)他們?yōu)榱俗陨砝嬖谶@兩種角色間來(lái)回博弈，博弈的結(jié)果使一部分村干部淪陷，貪污受賄，最終走向違法犯罪道路。根據(jù)寇永紅（2014）的研究，我國(guó)目前實(shí)施的扶貧資金審計(jì)是以事后結(jié)果評(píng)價(jià)為主，很少有對(duì)事前、事中的績(jī)效控制，而事后結(jié)果評(píng)價(jià)又以經(jīng)濟(jì)效益為主，社會(huì)效益次之，造成績(jī)效考評(píng)機(jī)制的嚴(yán)重缺乏；而且我國(guó)扶貧資金審計(jì)結(jié)果公開(kāi)程度不高，來(lái)自社會(huì)層面的評(píng)價(jià)基本上被忽略。

（四）錯(cuò)位的信息溝通—多頭管理責(zé)權(quán)脫節(jié)

我國(guó)農(nóng)村扶貧資金管理體制從中央到地方縱向?qū)蛹?jí)過(guò)多、橫向機(jī)構(gòu)龐大、審批環(huán)節(jié)多并且方式復(fù)雜，本意是為了加強(qiáng)扶貧資金的監(jiān)督和管理，實(shí)際上卻由于多頭管理導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。趙曦（2009）發(fā)現(xiàn)我國(guó)扶貧工作地區(qū)分割差異大、職能設(shè)置重復(fù)、政出多門，本意是好，結(jié)果卻造成扶貧工作各部門責(zé)權(quán)分離、互不匹配，大大降低扶貧資金使用效率，扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限過(guò)分集中、扶貧資金監(jiān)管權(quán)責(zé)過(guò)于分散。并且扶貧資金涉及扶貧、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門，而各個(gè)部門“單打獨(dú)斗”，缺乏有效整合，使扶貧效益大打折扣，相關(guān)人員缺乏對(duì)相關(guān)信息的收集、處理、傳遞等程序重要性的認(rèn)識(shí)，不能確保信息及時(shí)溝通，滯壓資金有效運(yùn)行。

（五）欠缺的內(nèi)部監(jiān)督—扶貧亂象層出不窮

目前，我國(guó)各級(jí)政府、農(nóng)民之間存在多重博弈，甚至出現(xiàn)擠占和挪用等扶貧亂象，導(dǎo)致扶貧效率低下，核心則是監(jiān)管不到位。扶貧對(duì)象在經(jīng)過(guò)貧困機(jī)構(gòu)審定、相關(guān)部門認(rèn)可后，資金從財(cái)政一級(jí)一級(jí)往下?lián)?，最終到村、到戶，程序多，沒(méi)有程序性的監(jiān)督管理機(jī)制，加劇了扶貧資金使用過(guò)程中貪污腐敗現(xiàn)象的盛行，這種現(xiàn)象不僅存在于山東濟(jì)寧，在云南、海南等地近日也發(fā)生過(guò)扶貧資金貪污案件，涉案金額分別為76萬(wàn)、1.97億。

有效的內(nèi)部控制制度可以助力企業(yè)價(jià)值提升，亦可以讓扶貧資金真正為民所用，要真正解決我國(guó)扶貧資金使用過(guò)程中的各種問(wèn)題，必須深入剖析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，加強(qiáng)扶貧資金內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)。

四、內(nèi)部控制有效性視角下的扶貧資金管理模式設(shè)計(jì)

扶貧資金涉及國(guó)家和人民的切身利益，對(duì)其進(jìn)行有效的管理不僅可以規(guī)避國(guó)家財(cái)政資金蒙受損失的風(fēng)險(xiǎn)，也可以維護(hù)廣大人民群眾的利益。尤其是在當(dāng)前扶貧資金經(jīng)常受一些不法人員擠占、套取的威脅下，對(duì)扶貧資金進(jìn)行有效的管理便顯得更加重要，而要對(duì)扶貧資金進(jìn)行有效的管理，就必須依托于一個(gè)有效的內(nèi)部控制制度。呈前人陳漢文、池國(guó)華（2015）從事前、事中、事后三個(gè)方面對(duì)企業(yè)備用金進(jìn)行控制，本文對(duì)扶貧資金的內(nèi)部控制模式設(shè)計(jì)也從事前、事中、事后進(jìn)行。

（一）事前嚴(yán)把“認(rèn)定關(guān)”，加強(qiáng)控制內(nèi)部環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1、內(nèi)部環(huán)境控制—良好基礎(chǔ)

雖然當(dāng)前國(guó)家出臺(tái)了一系列扶貧資金管理制度，但扶貧資金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要把機(jī)構(gòu)設(shè)置，職責(zé)分工，內(nèi)部審計(jì)，法規(guī)政策相結(jié)合，制定一套符合扶貧資金自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系，將扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)際與國(guó)家的法規(guī)政策相結(jié)合，加強(qiáng)扶貧立項(xiàng)和資金的管理，營(yíng)造“自我約束、獎(jiǎng)懲分明”的良好扶貧環(huán)境，為扶貧資金的合理使用提供良好基礎(chǔ)。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該建立健全部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配制度，避免因權(quán)責(zé)分配不合理而導(dǎo)致的職能交叉或缺失、使用效率低等問(wèn)題。

2、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制—重要環(huán)節(jié)

各級(jí)扶貧部門應(yīng)對(duì)扶貧資金使用過(guò)程單獨(dú)設(shè)置控制目標(biāo)，并及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析評(píng)估，確定合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，要建立一套完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，然后一級(jí)一級(jí)分解、落實(shí)到扶貧工作各個(gè)部門及其管理崗位，并對(duì)其內(nèi)部控制狀況進(jìn)行檢查、評(píng)估和考核。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該根據(jù)提前設(shè)定的風(fēng)評(píng)機(jī)制，積極采取措施，高?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)，盡量降低財(cái)政資金損失。

（二）事中嚴(yán)把“投放關(guān)”，確保扶貧資金使用安全、有效

1、規(guī)范控制活動(dòng)—重要手段

扶貧資金控制方法主要包括不相容崗位職責(zé)分離、扶貧資金預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制和信息公開(kāi)等。財(cái)政部要通過(guò)資金預(yù)算將各地扶貧項(xiàng)目連接起來(lái)，合理設(shè)置內(nèi)控崗位，明確職責(zé)權(quán)限和相應(yīng)責(zé)任，保證扶貧資金安全、完整。檢查扶貧資金使用狀況時(shí)，重點(diǎn)審查資金支出的真實(shí)性、合法性等；注意是否存在擠占挪用等扶貧亂象；是否實(shí)施?？顚Ｓ?；項(xiàng)目是否有規(guī)范合同等等，最大程度協(xié)調(diào)保證國(guó)家、扶貧工作者和貧困戶三方利益。

2、強(qiáng)調(diào)信息與溝通—核心條件

信息與溝通是為了扶貧機(jī)構(gòu)能夠隨時(shí)取得各部門在執(zhí)行和管理扶貧項(xiàng)目過(guò)程中所需的信息，以及交換這些信息。在扶貧項(xiàng)目認(rèn)定過(guò)程中，各地區(qū)、各部門應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行信息溝通，確保所申報(bào)項(xiàng)目真實(shí)，避免重復(fù)申報(bào)。各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)應(yīng)該擁有雙向溝通通道，只有擁有良好的信息溝通機(jī)制才能更好地提高扶貧資金的使用效率。

（三）事后嚴(yán)把“評(píng)審關(guān)”，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控-重要保證

扶貧資金投入使用后，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)把資金“評(píng)審關(guān)”，相關(guān)審計(jì)人員或其他獨(dú)立的職員應(yīng)不定期進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督管理。扶貧資金管理應(yīng)按有關(guān)規(guī)定實(shí)行績(jī)效考核制度，將扶貧目標(biāo)完成情況納入對(duì)相關(guān)部門和政府的考核評(píng)價(jià)范疇。扶貧資金管理涉及政府、社會(huì)、群眾三個(gè)角色，各級(jí)人民政府審計(jì)等部門應(yīng)該依法對(duì)扶貧資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)，將農(nóng)村扶貧項(xiàng)目納入村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)范圍，接受社會(huì)監(jiān)督；在扶貧資金使用過(guò)程中各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)積極關(guān)注群眾反饋，接受群眾監(jiān)督。

根據(jù)寇永紅（2014）的研究，在扶貧資金使用過(guò)程中還應(yīng)關(guān)注扶貧資金審計(jì)情況，取消“橫向?qū)徲?jì)”，使用 “縱向?qū)徲?jì)”、“雙向?qū)徲?jì)”，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性，充分發(fā)揮各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在扶貧資金審計(jì)中的作用。

扶貧資金使用流程圖

五、結(jié)論及政策建議

推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，必須加強(qiáng)扶貧資金內(nèi)部控制管理，讓扶貧資金真正為民所用。

（一）規(guī)范識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)政策認(rèn)識(shí)

國(guó)家要推廣扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)首先要提高人們對(duì)扶貧政策的正確認(rèn)識(shí)，要讓社會(huì)公眾產(chǎn)生一種共識(shí)：扶貧工作與貧困人口的脫貧致富和貧困地區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，以引起大家對(duì)扶貧工作的高度重視。同時(shí)要嚴(yán)格按照《國(guó)家扶貧資金管理辦法》嚴(yán)把扶貧資金“認(rèn)定關(guān)”、“監(jiān)管關(guān)”、“評(píng)審關(guān)”。

（二）完善管理體制，加大監(jiān)督力度

對(duì)已經(jīng)認(rèn)定的扶貧項(xiàng)目要跟蹤落實(shí)，對(duì)已經(jīng)完成的扶貧項(xiàng)目，要加大竣工驗(yàn)收評(píng)估力度，及時(shí)出具竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量作出全面評(píng)價(jià)，每個(gè)完工項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)項(xiàng)目責(zé)任人和驗(yàn)收人簽字，并保存完整的資料，以便后續(xù)監(jiān)管。

（三）健全評(píng)價(jià)體系，助推扶貧工作后勁發(fā)展

扶貧資金各級(jí)主管部門應(yīng)加大力度推進(jìn)財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建設(shè)，健全扶貧資金內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，對(duì)扶貧資金的合理評(píng)價(jià)可以作為下一次扶貧項(xiàng)目認(rèn)定的重要參照，確保扶貧資金使用效率的可持續(xù)性。在扶貧資金使用整個(gè)過(guò)程中，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)督，對(duì)扶貧資金使用過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)積極面對(duì)、及時(shí)解決。

將扶貧資金管理和扶貧項(xiàng)目實(shí)施相分離，并嚴(yán)格按照事前、事中、事后程序?qū)嵤┯行У膬?nèi)部控制，集政府、社會(huì)、群眾三股力量的監(jiān)督于一體，堅(jiān)持資金使用過(guò)程公開(kāi)、透明、陽(yáng)光化，是提高扶貧資金使用效率的關(guān)鍵。

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作者簡(jiǎn)介：楊華（1995.09-），女，漢族，四川省南充市人，本科學(xué)歷，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院財(cái)務(wù)管理專業(yè)，研究方向：內(nèi)部控制。