黃勝開(kāi)++劉霞

摘要：“街區(qū)制”住宅政策的推行，是我國(guó)城市規(guī)劃理念革新的產(chǎn)物，其有利于優(yōu)化城市路網(wǎng)布局，促進(jìn)土地資源有效利用，滿足我國(guó)城市化發(fā)展的新需求。但是，“街區(qū)制”住宅政策與我國(guó)現(xiàn)有的法律制度相抵牾，必將造成小區(qū)內(nèi)道路私人利用與公共利用的緊張與矛盾。國(guó)家對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)道路使用權(quán)的限制，應(yīng)屬于法律上的準(zhǔn)征收，因此，要求法律對(duì)其予以規(guī)制，包括合理界定公共利益范圍、制定正當(dāng)?shù)臏?zhǔn)征收程序，確定公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等，唯有如此，方能有效實(shí)現(xiàn)私權(quán)與公權(quán)之間的利益平衡。

關(guān)鍵詞：“街區(qū)制”；道路公共化；權(quán)利限制；準(zhǔn)征收；利益平衡

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）05-0102-05

一、問(wèn)題的緣起

隨著城市化進(jìn)程的加快，當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)了違法建設(shè)、大拆大建、環(huán)境污染、交通擁堵等城市不良癥狀。針對(duì)此種情形，近日國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下稱《若干意見(jiàn)》），提出我國(guó)今后原則上不再建設(shè)封閉式住宅小區(qū)，要逐漸推廣“街區(qū)制”住宅小區(qū)模式，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路的公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。此舉引發(fā)了廣泛的社會(huì)討論與爭(zhēng)議。

由于我國(guó)土地資源的緊缺和不可再生性，政府為了社會(huì)公共利益的需要，有必要優(yōu)化城市規(guī)劃布局，對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，對(duì)小區(qū)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一定程度限制。同時(shí)，為了貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)提出的“五大發(fā)展”理念中的“共享發(fā)展”理念，落實(shí)中央城市工作會(huì)議重要精神，也有必要將已建成的住宅小區(qū)內(nèi)道路公共化。因此，“街區(qū)制”住宅模式是一個(gè)具有前瞻性的城市發(fā)展理念，其代表著我國(guó)城市住宅規(guī)劃未來(lái)發(fā)展的方向。但是，其政策內(nèi)容與我國(guó)現(xiàn)有的《物權(quán)法》內(nèi)容相抵牾。將小區(qū)業(yè)主共有小區(qū)道路公共化，勢(shì)必會(huì)侵害到小區(qū)業(yè)主的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，引發(fā)相關(guān)的法律問(wèn)題。其典型的問(wèn)題包括：對(duì)小區(qū)內(nèi)道路使用權(quán)進(jìn)行限制是否具有法律上的正當(dāng)性？如具有正當(dāng)性，其屬于何種性質(zhì)的法律限制？該限制應(yīng)遵循怎樣的程序，受到怎樣的規(guī)制，以及如何對(duì)業(yè)主進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?shù)?？本文擬就小區(qū)道路公共化的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為“街區(qū)制”模式順利推行破除法律上的障礙。

二、對(duì)住宅小區(qū)內(nèi)道路使用權(quán)進(jìn)行限制的法律性質(zhì)

為了推動(dòng)城市化進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)城市住宅區(qū)的整體規(guī)劃，我國(guó)將通過(guò)立法對(duì)已建成住宅小區(qū)內(nèi)道路進(jìn)行重新規(guī)劃和利用，那么，這種對(duì)小區(qū)道路使用權(quán)進(jìn)行利用和限制的行為屬于何種法律性質(zhì)？是屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，還是構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)征收？為此，我們有必要厘清財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)和準(zhǔn)征收法律界限，從而為小區(qū)道路公共化的法律規(guī)制提供理論基礎(chǔ)。

財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)性源于德國(guó)《魏瑪憲法》第153條第三款：財(cái)產(chǎn)權(quán)伴隨著義務(wù)，其行使必須同時(shí)有益于公共福利。[1]其目標(biāo)是促進(jìn)財(cái)產(chǎn)有效利用，實(shí)現(xiàn)公共福利最大化。對(duì)此，楊建順教授認(rèn)為，當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是為了調(diào)整財(cái)產(chǎn)的相互作用，或者旨在限制對(duì)社會(huì)有害的財(cái)產(chǎn)使用方法時(shí)，該限制應(yīng)該解釋為社會(huì)性忍受制約，屬于合理限制，是沒(méi)有必要予以補(bǔ)償?shù)摹?[2]而所謂準(zhǔn)征收制度是指政府為了公共利益，對(duì)特定相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制超過(guò)了必要的限度，構(gòu)成特別的犧牲，而給予財(cái)產(chǎn)權(quán)人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫取3]與一般征收概念相比較，準(zhǔn)征收以不轉(zhuǎn)移所有權(quán)為其基本特征，但通過(guò)限制財(cái)產(chǎn)的某些權(quán)能的行使，使得財(cái)產(chǎn)對(duì)權(quán)利人不再有意義。由于財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)性權(quán)能被限制，權(quán)利人不能對(duì)該財(cái)產(chǎn)再享有相應(yīng)的占有、使用、收益權(quán)利，那么相應(yīng)的補(bǔ)償也就理所應(yīng)當(dāng)。因準(zhǔn)征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他權(quán)能進(jìn)行限制，所以其與財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)的界限就愈加模糊。 [4]也就是說(shuō)不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用、收益的權(quán)利進(jìn)行限制的行為有兩種可能，一種是無(wú)需補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)義務(wù)，一種是需要補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)征收。在目前區(qū)分二者界限的重要理論中，特別犧牲理論和期待可能性理論最具影響力。

特別犧牲理論 [5]認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)征收是針對(duì)特定人在個(gè)案中財(cái)產(chǎn)利益的個(gè)別侵犯而言的，而如果是法律規(guī)定的一般性的對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制，則屬于社會(huì)義務(wù)。特別犧牲理論的立論基礎(chǔ)在于法律的平等性要求。如德國(guó)聯(lián)邦普通法院認(rèn)為財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)征收是對(duì)平等原則的違反，如果是對(duì)財(cái)產(chǎn)的普遍限制，則并未違反公平原則，因此不是準(zhǔn)征收。財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)征收是出于公共利益的需要，由少數(shù)人為了公共利益做出的不可預(yù)期的犧牲，出于“利益均衡負(fù)擔(dān)”原則考慮，理應(yīng)由國(guó)家對(duì)“特別犧牲者”予以補(bǔ)償，從而保持私人利益與公共利益的平衡。與此相對(duì)應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的對(duì)象則具有普遍性，并沒(méi)有特定的受侵害人，因此沒(méi)有必要進(jìn)行補(bǔ)償。期待可能性理論則以國(guó)家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制程度來(lái)區(qū)分財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收和社會(huì)義務(wù)，主張財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大侵害，而社會(huì)義務(wù)則是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的輕微限制。 [6]其立論基礎(chǔ)是法律的公平原則。如果是一種可預(yù)見(jiàn)、可忍受的輕微傷害，在嚴(yán)重性、持續(xù)性等方面并沒(méi)有對(duì)財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)產(chǎn)生傷害，則是財(cái)產(chǎn)應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)。與此相對(duì)，如果對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成嚴(yán)重侵害，就構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收。

綜上，財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)與準(zhǔn)征收的區(qū)別在于：（1）對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制的程度不同。財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)理論是基于公共利益在財(cái)產(chǎn)權(quán)利人能承受的范圍內(nèi)進(jìn)行的相應(yīng)限制，不影響財(cái)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)該財(cái)產(chǎn)的利用，此時(shí)的限度是適當(dāng)?shù)?。而?cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收理論中公益對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制影響了財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本價(jià)值和權(quán)利人實(shí)現(xiàn)該功能的目的，造成了過(guò)度的限制。（2）受限對(duì)象不同。財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)是對(duì)社會(huì)一般主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制，造成的是普遍性的犧牲。而財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的對(duì)象是特定的主體，其是對(duì)特定范圍內(nèi)的權(quán)利人造成的特別犧牲。（3）對(duì)損失是否予以補(bǔ)償。財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)理論認(rèn)為對(duì)財(cái)產(chǎn)應(yīng)該忍受范圍內(nèi)的限制無(wú)需補(bǔ)償，而財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收則是對(duì)權(quán)利人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行過(guò)度的限制，造成了特別犧牲，故應(yīng)予補(bǔ)償。

與一般財(cái)產(chǎn)相比，土地承載更多的社會(huì)功能，因此土地權(quán)利人需要承擔(dān)更多的社會(huì)義務(wù)。基于土地權(quán)利的社會(huì)義務(wù)性，國(guó)家有權(quán)對(duì)土地權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理的限制，而無(wú)需進(jìn)行補(bǔ)償。只有當(dāng)該限制超過(guò)了合理的限度，造成特別的犧牲時(shí)，土地權(quán)利人才可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。 [7]就“街區(qū)制”住宅模式下對(duì)業(yè)主土地權(quán)利進(jìn)行限制的行為而言，首先，對(duì)業(yè)主土地利用權(quán)的限制不構(gòu)成傳統(tǒng)的行政征收。征收是指公權(quán)力剝奪財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，所有權(quán)轉(zhuǎn)移是其基本特征。對(duì)于城市土地所有權(quán)的歸屬，我國(guó)《物權(quán)法》第47條規(guī)定：城市土地屬于國(guó)家所有，即國(guó)家享有對(duì)城市土地的所有權(quán)。根據(jù)該法第73條的規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。因此，小區(qū)業(yè)主對(duì)小區(qū)道路不享有土地所有權(quán)，但對(duì)小區(qū)道路享有區(qū)分所有的共有使用權(quán)。國(guó)家基于城市整體規(guī)劃的需要對(duì)小區(qū)道路予以限制的行為與一般征收的特征不符，因而不屬于土地征收。其次，國(guó)家為了公共利益的需要，將小區(qū)內(nèi)的道路公共化，是對(duì)特定業(yè)主的土地使用權(quán)的限制，該限制行為雖未轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)，卻侵害了權(quán)利人對(duì)土地使用權(quán)的排他性利用，造成了重大損害，理應(yīng)獲得補(bǔ)償，因此不屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予承擔(dān)的普遍性的社會(huì)義務(wù)。綜上分析，“街區(qū)制”住宅模式下道路的公共化，違反了公平原則，給特定權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)造成了特別的犧牲，應(yīng)屬于準(zhǔn)征收的范疇，需要由國(guó)家予以合理補(bǔ)償。

三、“街區(qū)制”模式下小區(qū)土地權(quán)利限制的合法性辨析

土地征收是國(guó)家強(qiáng)制取得公益用地的一種行政行為，是國(guó)家為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力配置土地資源的一種方式，這其中包含了國(guó)家公權(quán)和被征收人的私權(quán)、公共利益與私人利益的沖突與平衡。[8]當(dāng)然，為了平衡沖突，彌補(bǔ)損失，一般征收都伴隨著補(bǔ)償，從而消弭利益失衡狀態(tài)，恢復(fù)原來(lái)的正常秩序。依據(jù)法律的規(guī)定，征收是出于公共利益的需求，經(jīng)由國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施而給權(quán)利人造成損害并給與相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男姓袨椋虼苏魇站哂衅浜戏ㄐ浴?/p>

“街區(qū)制”住宅模式下的小區(qū)內(nèi)道路公共化，是對(duì)業(yè)主私有土地使用權(quán)利的侵害，是基于城市整體規(guī)劃布局的公共利益，國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)制對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行的過(guò)度限制，是私權(quán)與公權(quán)的沖突。根據(jù)上述對(duì)該限制行為的分析，可知其屬于準(zhǔn)征收的范疇。盡管我國(guó)現(xiàn)行法律并未確立準(zhǔn)征收制度，但是在法律實(shí)踐中公權(quán)力基于公共利益的需要，對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行限制的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，因此準(zhǔn)征收有其存在的正當(dāng)性。

（一） 土地準(zhǔn)征收制度的正當(dāng)性

土地征收制度已普遍存在于世界各國(guó)的法律之中，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，不論其實(shí)行土地私有制還是公有制，關(guān)于土地征收制度的法律內(nèi)容基本上是一致的，即國(guó)家為了公益可強(qiáng)制將私有土地收為國(guó)有并給與補(bǔ)償。[9]縱觀征收制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)最初僅承認(rèn)對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的征收，但隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，目前一些國(guó)家已經(jīng)突破了僅針對(duì)所有權(quán)征收的局限，規(guī)定了對(duì)財(cái)產(chǎn)使用的過(guò)度限制也可成立征收，即準(zhǔn)征收。諸多國(guó)家承認(rèn)準(zhǔn)征收制度，說(shuō)明該制度具有其自身的合理性，同時(shí)實(shí)踐中準(zhǔn)征收的現(xiàn)象大量存在，說(shuō)明該制度有其存在的必要性。雖然我國(guó)目前還未引入準(zhǔn)征收制度，但可以借鑒國(guó)外關(guān)于準(zhǔn)征收制度的相關(guān)規(guī)定。美國(guó)與德國(guó)的準(zhǔn)征收制度相對(duì)完善，在這方面有參鑒作用。

1.美國(guó)的準(zhǔn)征收制度。美國(guó)征收制度經(jīng)歷了從公共征收向公益征收再到準(zhǔn)征收的演變。美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！痹摋l款指出只有為了公共使用的目的，如學(xué)校、道路、醫(yī)院的建設(shè)，才能征收私有財(cái)產(chǎn)，以限制公權(quán)力的行使。隨著社會(huì)的發(fā)展，美國(guó)政府職能的加強(qiáng)，出于城市規(guī)劃、舊城改造等公共利益的目的，政府對(duì)土地等私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收的行為得到了美國(guó)法院的支持和認(rèn)可，并通過(guò)一系列的司法判例，逐漸擴(kuò)大公共使用的范圍，綜合考慮公共安全、和平、安寧等因素，由此公共使用被逐步擴(kuò)大解釋為公共利益，政府行使征收權(quán)也不再受限于公共利益的目的。此后的實(shí)踐表明，以維護(hù)社會(huì)公共利益為名，政府的征收權(quán)出現(xiàn)了擴(kuò)張和濫用的情形，最突出的表現(xiàn)是政府不實(shí)際征收私有土地財(cái)產(chǎn)，但以公共利益之名，通過(guò)頒布法律法規(guī)或具體的管理行為限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利行使。隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，政府對(duì)權(quán)利人財(cái)產(chǎn)使用之過(guò)度限制而造成的損害也應(yīng)給予合理補(bǔ)償?shù)暮袈暼諠u高漲，由此美國(guó)準(zhǔn)征收制度因運(yùn)而生。

美國(guó)準(zhǔn)征收的種類(lèi)存在占有與管制兩種類(lèi)型，其中管制性征收是準(zhǔn)征收的主要形式。占有性征收指政府基于公益目的對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的永久物理上的侵入或占有，而應(yīng)給與權(quán)利人補(bǔ)償?shù)男袨椋还苤菩哉魇罩腹竦乃接胸?cái)產(chǎn)權(quán)因政府制定的法規(guī)或其他管理方式而受到過(guò)度限制，使財(cái)產(chǎn)價(jià)值在一定程度上造成損失，財(cái)產(chǎn)權(quán)人不能按照預(yù)期對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行利用，而可請(qǐng)求政府予以合理補(bǔ)償?shù)恼魇招袨?。[10]依據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦土地政策管理法》以及管制征收的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)政府對(duì)私人土地上的權(quán)利進(jìn)行過(guò)度限制造成的損失，權(quán)利人可請(qǐng)求合理補(bǔ)償有法律上的正當(dāng)性。

2.德國(guó)的準(zhǔn)征收制度。根據(jù)《普魯士普通邦法》第74條、75條的規(guī)定，國(guó)家因公共福祉而剝奪或限制個(gè)人之權(quán)利時(shí)，個(gè)人應(yīng)該容忍，但可基于犧牲請(qǐng)求權(quán)而獲得補(bǔ)償，這成為德國(guó)“古典征收” [11]的主導(dǎo)理論?！镀蒸斒繎椃ǖ洹返?條對(duì)征收的要件和程序做了規(guī)定：私有財(cái)產(chǎn)唯有在為公共福利，并事先給予補(bǔ)償；在緊急情況下，至少須暫時(shí)定額給予補(bǔ)償后，且需按照法律之規(guī)定，方能剝奪或限制之。古典征收深受私權(quán)神圣不可侵犯觀念的影響，旨在控制國(guó)家公權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)之侵害，其特征為：客體主要限于土地所有權(quán)及其他物權(quán)；征收之目的以公共福祉為限；必須給與被征收人全額補(bǔ)償。[12]167

隨著社會(huì)的發(fā)展，公共設(shè)施、交通設(shè)施等大量涌現(xiàn)，古典征收已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求。同時(shí)伴隨著財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)性向財(cái)產(chǎn)權(quán)附義務(wù)的轉(zhuǎn)變，國(guó)家管理職能的不斷加強(qiáng)，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)干預(yù)的增多，德國(guó)的征收制度經(jīng)歷了從古典征收向擴(kuò)張征收的變化。在擴(kuò)張征收理論指導(dǎo)下，德國(guó)的征收制度具有以下特點(diǎn)：（1）征收客體不限于有體物，還包括具有征收價(jià)值的權(quán)利。（2）征收目的不限于特定的公共事業(yè)，擴(kuò)大到公共利益。（3）征收補(bǔ)償由完全補(bǔ)償向適當(dāng)補(bǔ)償改變。（4）征收不以轉(zhuǎn)移所有權(quán)為必要條件，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，如土地使用權(quán)的限制，也屬公益征收之范圍。 [12]168征收理論的這一擴(kuò)張性變化，最突出的體現(xiàn)就是征收不再以所有權(quán)之轉(zhuǎn)移為前提，聯(lián)邦普通法院將具有征收效果的侵害界定為“準(zhǔn)征收”理論，由此給權(quán)利人尋求更廣泛的補(bǔ)償提供了理論依據(jù)。

隨著社會(huì)的進(jìn)步，美國(guó)與德國(guó)的征收制度都從對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的完全剝奪發(fā)展到對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，因現(xiàn)實(shí)中存在大量的具有征收效果之侵害案例，為了保障財(cái)產(chǎn)權(quán)人的利益，適應(yīng)社會(huì)的需求，它們都確立了準(zhǔn)征收制度，這說(shuō)明該制度有其存在的合理性和構(gòu)建的必要性。

（二）我國(guó)土地征收制度缺乏對(duì)土地權(quán)利限制的合法性規(guī)定

目前我國(guó)也已經(jīng)初步形成以《憲法》為指導(dǎo)、《土地管理法》為中心、《物權(quán)法》等法律為配套的土地征收法律規(guī)范體系。《憲法修正案》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。”第13條規(guī)定，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。這些規(guī)定從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收制度的憲法保障基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā返? 條第4 款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。這一系列的法律法規(guī)為土地征收制度提供了現(xiàn)實(shí)的法律保障，為實(shí)務(wù)中的土地征收糾紛解決提供了合法性依據(jù)。但是根據(jù)前述分析，對(duì)建筑區(qū)劃內(nèi)的道路共有權(quán)的限制屬于準(zhǔn)征收的范疇，而該制度在我國(guó)法律中并未得到正式確立，因此對(duì)被征收人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)沒(méi)有法律上的依據(jù)。

我國(guó)法律中也存在實(shí)質(zhì)意義上的準(zhǔn)征收情形，但是缺乏對(duì)被限制主體權(quán)利予以保護(hù)的相關(guān)規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第 28 條至第 45 條是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的一些具體規(guī)則的規(guī)定，如要嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源；舊城區(qū)的改造要保護(hù)歷史文化古跡；禁止改變城鄉(xiāng)規(guī)劃土地確定的用途等。這些規(guī)定勢(shì)必影響權(quán)利人對(duì)土地的利用，造成過(guò)度的限制，符合準(zhǔn)征收的特征，但是我國(guó)法律僅對(duì)財(cái)產(chǎn)被直接剝奪或征用時(shí)給權(quán)利人提供救濟(jì)與補(bǔ)償有新規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制的情形沒(méi)有提及，限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)與尋求救濟(jì)的途徑仍屬于法律空白。

無(wú)論美國(guó)還是德國(guó)均建立了以公共利益為目的、以事先公正補(bǔ)償為要件、以正當(dāng)法律程序?yàn)楸Ｕ系木哂衅者m性的征收制度。經(jīng)過(guò)擴(kuò)張性征收的發(fā)展，不再將財(cái)產(chǎn)征收限定為對(duì)財(cái)產(chǎn)的剝奪，而將特定情形下對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制也納入征收的范圍，對(duì)當(dāng)事人予以救濟(jì)，使征收制度呈現(xiàn)出新的特征，以符合社會(huì)現(xiàn)代化的需求。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中由于準(zhǔn)征收制度的缺位，致使大量的土地過(guò)度限制糾紛得不到有效處理，相應(yīng)的補(bǔ)償問(wèn)題也沒(méi)有明確的規(guī)定，若政府不對(duì)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償，將嚴(yán)重影響政府在人民心中的威望，激化雙方的矛盾；如若給予補(bǔ)償，卻缺乏依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。因此有必要借鑒國(guó)外關(guān)于準(zhǔn)征收制度的立法經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)我國(guó)國(guó)情，逐步在我國(guó)確立此項(xiàng)制度，保障權(quán)利人利益與公權(quán)力之間的平衡。

四、“街區(qū)制”住宅模式下土地權(quán)利限制的法律規(guī)制

由于準(zhǔn)征收制度在我國(guó)并未得到確立，且準(zhǔn)征收是對(duì)現(xiàn)有征收理論的擴(kuò)大解釋?zhuān)虼藢?duì)土地權(quán)利限制的法律規(guī)制可以參照征收制度進(jìn)行?？v觀世界各國(guó)的征收法律制度，它們的共性多于個(gè)性。其共同特征是：征收目的的公益性，征收程序的正當(dāng)性，征收補(bǔ)償?shù)墓叫?，征收救?jì)的多樣性。當(dāng)然，我國(guó)土地征收也不外乎這幾個(gè)法定條件：征收必須嚴(yán)格依照法定程序；征收只能是基于公共利益的目的；對(duì)被征收人的損失給予公平補(bǔ)償。因此，對(duì)街區(qū)制住宅小區(qū)土地權(quán)利限制的法律規(guī)制也應(yīng)從這些方面著手進(jìn)行。

（一）公共利益的界定

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。[13]由于我國(guó)土地征收制度相關(guān)法律規(guī)范不完善，無(wú)論是我國(guó)《憲法》還是《物權(quán)法》《土地管理法》均只對(duì)公共利益進(jìn)行了原則性的規(guī)定，沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化其范圍，導(dǎo)致公共利益內(nèi)涵和外延邊界不清。同時(shí)，隨著分稅制度的改革，土地出讓金70%被劃歸地方政府，地方政府在土地財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)下，往往會(huì)任意擴(kuò)大對(duì)公共利益的解釋?zhuān)瑢?dǎo)致了土地征收權(quán)的濫用和異化。公共利益界定不清是征收權(quán)濫用的本質(zhì)原因。因此，“街區(qū)制”住宅模式下對(duì)土地權(quán)利限制是否是出于公共利益的目的，需要進(jìn)行進(jìn)一步判斷，即加快城市化建設(shè)是否屬于公共利益的范圍？

我國(guó)公益概念內(nèi)容具有不確定性，就公共利益限制權(quán)利問(wèn)題而言，根據(jù)法律確定原則，立法機(jī)關(guān)應(yīng)在制定該法律過(guò)程中，完成公益與私益的立法衡量后，對(duì)何種情形下公益優(yōu)先于私益做出明確規(guī)定，這些限制性規(guī)定可以為公民的行為提供正確性指引，而不能對(duì)公權(quán)力進(jìn)行模糊的授權(quán)，也不能給公權(quán)力機(jī)關(guān)提供太大的自由裁量空間。[14]因此，在立法上，立法機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)完善立法確定公共利益的內(nèi)容和范圍；在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)征地項(xiàng)目的合目的性必須嚴(yán)格依法執(zhí)行同時(shí)擁有相應(yīng)的自由裁量權(quán)；在司法上，由司法機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公共利益進(jìn)行審查認(rèn)定并做出最后的裁決。從我國(guó)土地征收的實(shí)踐情況看，“落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化城市布局等，實(shí)際上都被納入了公共利益范疇。” [15]出于城市整體規(guī)劃，交通路網(wǎng)建設(shè)的目的，而對(duì)小區(qū)業(yè)主共有的道路予以限制，毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)屬于公共利益的范疇。因此將住宅小區(qū)業(yè)主共有道路公共化，對(duì)其土地權(quán)利進(jìn)行限制的行為符合公共利益的正當(dāng)性要求。

（二）土地征收程序的正當(dāng)性

土地征收是國(guó)家強(qiáng)制性剝奪或限制被征收人土地權(quán)利的行為，由此造成公益與私益的對(duì)立，因此在處理這組對(duì)立關(guān)系時(shí)，尤其應(yīng)該保證程序的正當(dāng)性。沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦颍珯?quán)力肆意任行沒(méi)有限制的邊界，極易誘發(fā)權(quán)力濫用，使民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保障。由前所述，在公共利益的范圍沒(méi)有清晰界限的前提下，倘若土地征收制度的正當(dāng)程序也無(wú)法保證，那么人們財(cái)產(chǎn)權(quán)利將處在極不安全的狀態(tài)，受到侵害或剝奪也是必然結(jié)果。因此，為了推動(dòng)土地征收的規(guī)范化，正當(dāng)?shù)恼魇粘绦蚴瞧渲饕獌?nèi)容。

我國(guó)有關(guān)征地程序的規(guī)定散落在《土地管理法》《土地管理實(shí)施條例》等法律、法規(guī)中?！锻恋毓芾矸ā返?4條規(guī)定：征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第44條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。第64條規(guī)定：國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。第48條規(guī)定：征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。由此可知我國(guó)土地征收環(huán)節(jié)為：申請(qǐng)→審批→公告→協(xié)商補(bǔ)償方案→公告→征收。但審批之后予以公告的做法說(shuō)明了在批準(zhǔn)土地方案之前，土地權(quán)利人的意見(jiàn)基本不被考慮，無(wú)法有效保證權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)，而審批后的公告對(duì)土地權(quán)利人而言幾乎沒(méi)有實(shí)際意義。

在美國(guó)法律體系中，程序正當(dāng)原則具有相當(dāng)重要的地位，如果政府征收土地程序不合法，法院將判決其征地?zé)o效。美國(guó)土地征收程序大體包括：審查申請(qǐng)→實(shí)地調(diào)查→提交報(bào)告→研究補(bǔ)償金額，組織聽(tīng)證→報(bào)價(jià)→征收。美國(guó)征地獲得審批之前的實(shí)地調(diào)查環(huán)節(jié)是我國(guó)土地征收制度所忽視的，我國(guó)簡(jiǎn)化了對(duì)征收土地正當(dāng)性的考察，而這一簡(jiǎn)化是不應(yīng)該的，因?yàn)檫@一環(huán)節(jié)是征收權(quán)行使的前提。還有政府在征收之前會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，闡述土地征收的合理性和必要性，被征收人可以積極地行使參與權(quán)和抗辯權(quán)，就補(bǔ)償金額等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，如有異議，也可通過(guò)司法途徑，維護(hù)其權(quán)利。

因此為了進(jìn)一步完善我國(guó)土地征收制度，可以借鑒美國(guó)的土地征收正當(dāng)程序。在土地申請(qǐng)獲批之前進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，以保障土地權(quán)利人的知情權(quán)，同時(shí)也為征收權(quán)的行使提供正當(dāng)性依據(jù)。在土地征收的過(guò)程中還應(yīng)通過(guò)設(shè)立聽(tīng)證程序進(jìn)一步完善對(duì)公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障。在對(duì)土地進(jìn)行考量以及協(xié)商補(bǔ)償款等過(guò)程中，權(quán)利人應(yīng)有表達(dá)意愿、尋求說(shuō)法、協(xié)商條件的權(quán)利。正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦蚩梢栽诒Ｕ瞎姍?quán)利的同時(shí)對(duì)公權(quán)力予以限制與監(jiān)督，預(yù)防國(guó)家作為征收主體而濫用征收權(quán)。

（三）土地征收補(bǔ)償?shù)墓叫?/p>

1.我國(guó)準(zhǔn)征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀。盡管我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定準(zhǔn)征收制度，但實(shí)質(zhì)意義上的準(zhǔn)征收在我國(guó)法律法規(guī)中廣泛存在，如主體功能區(qū)規(guī)劃就是典型的限制權(quán)利人的土地使用權(quán)的準(zhǔn)征收。隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，政府出于公共利益的目的，對(duì)土地權(quán)人的權(quán)利進(jìn)行限制有其合理性的一面，但是，由于我國(guó)現(xiàn)有法律沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)土地權(quán)利人應(yīng)有的補(bǔ)償以及相應(yīng)的法律救濟(jì)機(jī)制，因此難以從根本上對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供法律的保障。假如土地權(quán)利人因公共利益而遭到了特別犧牲，卻沒(méi)辦法獲得公平補(bǔ)償或?qū)で蠓删葷?jì)，這將違反公平原則，造成私有權(quán)利與公權(quán)力的失衡，使公權(quán)力失去有效制約。由于沒(méi)有公平補(bǔ)償?shù)闹萍s，政府一般只考慮其行政行為的便利性，而不會(huì)考慮對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人利益造成的損失，這樣政府的行政權(quán)將可能被任意擴(kuò)大，最終導(dǎo)致憲法規(guī)定的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障成為一紙空文，不能起到真正保障財(cái)產(chǎn)人合法權(quán)益的作用。

目前，我國(guó)很多部門(mén)法律零星規(guī)定了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的管制性規(guī)定，如《文物保護(hù)法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等。從這些立法所涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的實(shí)體配置來(lái)看，只有少數(shù)條款就財(cái)產(chǎn)權(quán)因過(guò)度限制而產(chǎn)生的特別損失給予補(bǔ)償進(jìn)行了明文規(guī)定。其他大多為無(wú)補(bǔ)償?shù)膯渭兿拗菩砸?guī)范。我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制補(bǔ)償規(guī)范的缺位，極易導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用，為了規(guī)制公權(quán)力的濫用，有必要設(shè)置準(zhǔn)征收下的公平補(bǔ)償內(nèi)容。準(zhǔn)征收雖是征收的特別情形，補(bǔ)償規(guī)則可參照征收的具體規(guī)定，但也應(yīng)有所不同。常規(guī)的征收是對(duì)所有權(quán)的剝奪，應(yīng)對(duì)權(quán)利人實(shí)行足額補(bǔ)償；而準(zhǔn)征收是對(duì)權(quán)利人使用權(quán)的過(guò)度限制，并沒(méi)有達(dá)到失去所有權(quán)的程度，因此應(yīng)實(shí)行適當(dāng)補(bǔ)償。

2.土地征收補(bǔ)償原則。“無(wú)補(bǔ)償、無(wú)征收”， [16]補(bǔ)償是土地征收制度的核心內(nèi)容。為了平衡公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系，土地補(bǔ)償應(yīng)成為其中的制約關(guān)鍵。目前，理論界關(guān)于土地補(bǔ)償原則主要存在三種觀點(diǎn)：（1）完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征收是對(duì)平等原則的破壞，而損失補(bǔ)償目的就是為了實(shí)現(xiàn)法律平等精神，矯正財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害所造成的權(quán)利失衡狀態(tài)，因此只有在給予完全補(bǔ)償?shù)那疤嵯虏欧瞎秸x的要求。（2）不完全補(bǔ)償原則。該原則強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)性，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)不再是神圣不可侵犯，而可以基于公共利益的需要加以限制，打破其絕對(duì)性。（3）公平補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，視不同的情況而采用不同的補(bǔ)償原則，或完全補(bǔ)償，或不完全補(bǔ)償，或適當(dāng)補(bǔ)償。按照社會(huì)的一般觀念，算定合理的補(bǔ)償就夠了。[2]66

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》《城市房屋征收管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，我國(guó)城市房屋征收，只補(bǔ)償房屋損失的價(jià)值，沒(méi)有規(guī)定對(duì)土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償；而征收農(nóng)民集體土地，我國(guó)目前土地補(bǔ)償原則是按照土地的原用途補(bǔ)償，即只補(bǔ)償農(nóng)地使用權(quán)價(jià)值，而非其市場(chǎng)價(jià)值。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地市場(chǎng)價(jià)值不斷凸顯，僅按土地原用途補(bǔ)償必將激化土地征收的社會(huì)矛盾，造成我國(guó)公權(quán)力與私權(quán)的失衡。因此，我國(guó)的土地補(bǔ)償原則有待進(jìn)一步向公平補(bǔ)償原則完善。

3.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是被征收時(shí)土地的公平市場(chǎng)價(jià)值。其公平市場(chǎng)價(jià)值包括了土地的現(xiàn)有價(jià)值并兼顧該土地可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值，包括了土地被征收時(shí)的直接損失，也包括應(yīng)征收而導(dǎo)致的其他影響。以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)，通過(guò)協(xié)商談判來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這樣基本上可以保障大多數(shù)土地征收實(shí)踐實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償。美國(guó)的管制性征收制度規(guī)定如果政府對(duì)私人土地采取過(guò)多的管制，導(dǎo)致私人土地?zé)o法使用，所有權(quán)雖未轉(zhuǎn)移，但是也應(yīng)視為征收并給予公平補(bǔ)償。即政府對(duì)權(quán)利人的土地使用權(quán)進(jìn)行了過(guò)度的限制，給權(quán)利人造成特別損失的，由權(quán)利人主動(dòng)向國(guó)家或政府提起補(bǔ)償請(qǐng)求，并由土地評(píng)估機(jī)構(gòu)按照公平市場(chǎng)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地?fù)p失進(jìn)行評(píng)估，從而給予公平合理補(bǔ)償。

由于我國(guó)目前準(zhǔn)征收補(bǔ)償規(guī)范的缺失，對(duì)此可以借鑒美國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度的有益經(jīng)驗(yàn)?！敖謪^(qū)制”住宅模式下對(duì)業(yè)主土地使用權(quán)的限制屬于準(zhǔn)征收的范疇，其補(bǔ)償應(yīng)該按照公權(quán)力侵害當(dāng)事人土地使用權(quán)益時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，并綜合考慮不同的地域差別、房屋地段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，盡可能為被征收人提供公平合理的補(bǔ)償。對(duì)于城市小區(qū)內(nèi)的道路公共化，由于小區(qū)業(yè)主在買(mǎi)房時(shí)已經(jīng)支付過(guò)這部分公攤面積的對(duì)價(jià)，因此對(duì)這部分進(jìn)行補(bǔ)償理所應(yīng)當(dāng)。而對(duì)于因小區(qū)道路公共化所帶來(lái)的其他不利影響，如小區(qū)業(yè)主主張其人身以及財(cái)產(chǎn)安全等損失，因其不易計(jì)算，國(guó)家是否給與補(bǔ)償則難以判定。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)參照美國(guó)準(zhǔn)征收的經(jīng)驗(yàn)，先經(jīng)由權(quán)利人提出申請(qǐng)，政府對(duì)其補(bǔ)償范圍進(jìn)行審查，并經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情況進(jìn)行驗(yàn)定，最終確定相對(duì)公平合理的補(bǔ)償款。

五、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《若干意見(jiàn)》精神，“街區(qū)制”小區(qū)模式將是我國(guó)今后城市住宅規(guī)劃的主要方向，但由于我國(guó)傳統(tǒng)住宅觀念上的封閉性，以及目前開(kāi)放小區(qū)安全保障措施還未落實(shí)到位，住宅小區(qū)的封閉性不能輕易打破，應(yīng)該在聽(tīng)取住宅小區(qū)土地權(quán)利人意見(jiàn)的前提下，協(xié)商出合理補(bǔ)償方案后才能實(shí)施該限制行為。同時(shí)，由于國(guó)家公權(quán)力的自我擴(kuò)張性，以及公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力時(shí)本身的弱勢(shì)地位，須對(duì)國(guó)家準(zhǔn)征收行為予以必要規(guī)制，而規(guī)制這一權(quán)力的重要途徑就包括合理界定公共利益的范圍，制定正當(dāng)?shù)恼魇粘绦?，確立公平的補(bǔ)償原則等。當(dāng)前，我國(guó)土地征收制度對(duì)私人所有權(quán)的剝奪或轉(zhuǎn)移問(wèn)題已進(jìn)行了一定程度的規(guī)制，但對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)大量存在的土地權(quán)利過(guò)度限制問(wèn)題未予足夠重視，對(duì)過(guò)度限制行為的補(bǔ)償與救濟(jì)更是制度空白，因而不能有效回應(yīng)社會(huì)生活對(duì)法治建設(shè)的有效需求，凸顯法律制度的滯后性。為了逐步完善我國(guó)的土地征收制度，保障公民的合法權(quán)利，今后我國(guó)應(yīng)該在憲法以及其他法律中擴(kuò)大征收的范圍，確立準(zhǔn)征收的法律地位，并制定公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及救濟(jì)途徑，從而有效規(guī)制公權(quán)力肆意行使，實(shí)現(xiàn)私權(quán)與公權(quán)的利益平衡。

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