尹曠達(dá)

摘要：當(dāng)前中國地方政府的債務(wù)規(guī)模相對較大，也隱藏一定的危機(jī)，其主要體現(xiàn)在多頭融資和多頭管理等方面。因此，只有深入分析當(dāng)前中國地方政府債務(wù)危機(jī)形成的原因，從本質(zhì)原因入手，推動中國地方政府的債務(wù)發(fā)行進(jìn)入到科學(xué)管理的軌道當(dāng)中，才能夠真正將地方債務(wù)的危機(jī)防控形成制度，維護(hù)整個(gè)中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)危機(jī)；形成原因；措施

伴隨著當(dāng)前中國整個(gè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再是獨(dú)立的一個(gè)體系，而是一個(gè)與整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密聯(lián)系在一起的經(jīng)濟(jì)市場。中國的經(jīng)濟(jì)在美國的次級貸款危機(jī)的影響之下，很多地方政府由于資金周轉(zhuǎn)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的原因，所以其逐漸開始采用發(fā)行地方性債券等方式對資金進(jìn)行募集。雖然地方性的債務(wù)幫助了中國地方政府實(shí)現(xiàn)了發(fā)展，不過也帶有其客觀的隱患。

一、當(dāng)前中國地方政府債務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀分析

所謂地方政府的債務(wù)，實(shí)際上是具備財(cái)政收入的地方政府，包括地方的一些公共管理機(jī)構(gòu)所發(fā)行的債券，這些債券主要是以地方政府的支付能力作為保證的，所以地方政府就是地方債券還本付息的主體。地方債務(wù)，也是地方政府在募集各項(xiàng)公共建設(shè)資金方面的重要渠道，在地方政府的預(yù)算序列當(dāng)中，地方債務(wù)實(shí)際上是占據(jù)非常重要的主體地位。

美國爆發(fā)次級貸款的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，整個(gè)美國的經(jīng)濟(jì)都迅速受到其連鎖式的影響，尤其是美國的住房市場上嚴(yán)重的貸款問題，已經(jīng)讓整個(gè)美國的房地產(chǎn)業(yè)陷入到累卵之危之中，購房者的壓力也大為增大。美國作為世界金融中心，其經(jīng)濟(jì)上的問題也嚴(yán)重影響到中國的地方性政府債務(wù)問題，所以在這樣的一種條件下，應(yīng)該對中國的地方性政府債務(wù)問題現(xiàn)狀進(jìn)行更深入的審視。當(dāng)前中國地方性政府債務(wù)的現(xiàn)狀主要包括以下方面。

（一）地方性政府債務(wù)規(guī)模較大

首先，中國地方性政府的債務(wù)問題，出現(xiàn)了規(guī)模相對比較大的狀況。因?yàn)殡S著當(dāng)前各級地方政府所面對的基礎(chǔ)建設(shè)需求增大的現(xiàn)狀，更多的地方政府開始大規(guī)模地發(fā)行地方性的政府債券。中國正處在于全面建設(shè)小康社會的重要階段，在這個(gè)階段當(dāng)中，各個(gè)地方都迎來了發(fā)展方面的重要契機(jī)。不過對于很多二線以及三線等地方城市而言，類似基礎(chǔ)交通、公路以及各項(xiàng)配套的城市基礎(chǔ)建設(shè)仍然有待繼續(xù)完善，這種發(fā)展也都讓地方政府都開始發(fā)行地方性的政府債券，以此來緩解自身的財(cái)政壓力。而且很多地方政府也在不同的投資和融資平臺上發(fā)行地方性的政府債券，這樣的發(fā)行方式讓地方政府投入更多的精力對債務(wù)進(jìn)行運(yùn)營，整體的地方性政府債務(wù)規(guī)模逐漸擴(kuò)大。

（二）地方性政府債務(wù)多頭融資狀況

其次，中國地方性政府債務(wù)問題，也出現(xiàn)了地方政府多頭融資，也有很多銀行開始出現(xiàn)多頭授信的現(xiàn)象。隨著當(dāng)前的中國地方政府向外國的政府或者銀行等的借款逐漸下降，為了解決地方政府對于借款的需求，國內(nèi)的政策性借款在規(guī)模上也逐漸擴(kuò)大。特別是國內(nèi)的各類金融機(jī)構(gòu)在地方性政府債務(wù)的擴(kuò)大上提供了非常重要的平臺。因?yàn)閲鴥?nèi)的銀行等金融機(jī)構(gòu)為了解決地方政府的融資問題，特別是地方政府也為各類銀行等金融機(jī)構(gòu)提供了重要的投資途徑，所以銀行也相對愿意提供更多的地方政府借款。地方政府為了更好地實(shí)現(xiàn)自身的借款，還形成了多個(gè)融資平臺，以此向銀行多頭借款，而且銀行也多頭授信，這樣就導(dǎo)致了對地方政府的真正借款狀況缺乏全面的掌握，從而影響了對地方性政府債務(wù)本身隱藏的危機(jī)的正確認(rèn)知。

（三）地方性政府債務(wù)的多頭管理

再者，中國地方性政府債務(wù)問題，還出現(xiàn)多頭管理的混亂局面。雖然中央政府的財(cái)政部幫助地方政府代為發(fā)行了一部分的地方性的政府債券，但是實(shí)際的運(yùn)行過程當(dāng)中，也出現(xiàn)了多個(gè)政府管理上的混亂。比如發(fā)改委規(guī)劃的債務(wù)向相關(guān)的投融資項(xiàng)目注入的資金，省級地方政府的財(cái)政廳、發(fā)改委以及人民銀行也可以審核批出地方性的政府借款項(xiàng)目，甚至國資委也可以參與其中。這樣就形成了中國地方性政府債券出現(xiàn)了多頭管理的狀況，導(dǎo)致整個(gè)地方性的政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不穩(wěn)定的現(xiàn)象，最終在地方債務(wù)的償還以及危機(jī)防控上出現(xiàn)缺位的局面。

（四）地方性政府債務(wù)的發(fā)行結(jié)構(gòu)問題

最后，中國地方性政府債務(wù)問題，還出現(xiàn)了中間層級政府發(fā)行規(guī)模相對比較大的狀況。在地方性政府債務(wù)的形成結(jié)構(gòu)上看，省級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級四個(gè)級別的地方性政府債務(wù)發(fā)行格局是不平衡的，呈現(xiàn)出省級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府的債務(wù)規(guī)模相對比較小，地市級地方政府和縣區(qū)級的地方政府，在發(fā)行地方性的政府債券上規(guī)模比較大。這種格局上的失衡不僅僅是存在于沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，更是在一些中西部地區(qū)中普遍存在。不過相對而言，中西部地區(qū)的地方政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的不均衡，所以明顯存在比較大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國地方政府債務(wù)危機(jī)形成原因剖析

當(dāng)前的政府債務(wù)危機(jī)主要還是集中在地方政府這一層級，只有從當(dāng)前中國地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r分析，根據(jù)實(shí)際狀況對中國的地方政府債務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)整，才能夠真正為解決中國地方性政府債務(wù)危機(jī)提供一條可行的途徑。當(dāng)前中國地方性政府債務(wù)危機(jī)形成的原因，主要是包括了以下方面。

（一）地方性政府債務(wù)的權(quán)責(zé)不平衡

中國的中央政府與地方政府之間是實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)分立的結(jié)構(gòu)，也因此，在地方政府發(fā)行地方性的債券過程當(dāng)中，權(quán)利和責(zé)任其實(shí)是不對等的。中國的中央政府能夠獲得地方性債務(wù)當(dāng)中收入較大的部分，而地方政府實(shí)際上獲得的比例并不大。可是，中國的各級地方政府承擔(dān)著非常繁重的公共管理與服務(wù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目包括了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、教育以及社會醫(yī)療等方面，這些方面都是需要地方政府支付大量的資金進(jìn)行補(bǔ)助，比如公共交通很大程度上都是虧損運(yùn)營的，只有地方政府貼補(bǔ)才能夠繼續(xù)維持運(yùn)營。因此，收入情況明顯跟不上支出狀況的條件下，大部分的地方政府采取了借款的途徑，也是必然之路。

（二）錯(cuò)誤政績觀的引導(dǎo)

中國的地方性政府債務(wù)，也和地方政府的政績觀念有關(guān)系。因?yàn)楹芏嘀袊牡胤秸疅嶂杂诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)，這和當(dāng)前中國對于地方政府的政績評價(jià)體系面相對比較窄有關(guān)系。大部分的政府政績考核都和國民經(jīng)濟(jì)指數(shù)結(jié)合在一起，地方政府要實(shí)現(xiàn)政績，就需要大量的基礎(chǔ)項(xiàng)目投資建設(shè)、固定資產(chǎn)投資以及規(guī)模上企業(yè)的發(fā)展等。所以，一些地方政府陷入了錯(cuò)誤政績觀念的圈子當(dāng)中，大量地投入各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)投資，而且有些項(xiàng)目和板塊都是盲目投資。近來很多媒體曝光的地方政府形象工程、政績工程，就是在這種政績語境之下，地方政府大量地舉債實(shí)現(xiàn)的。

（三）國際市場的低迷

中國地方性債務(wù)的危機(jī)形成，也和整個(gè)國際市場的經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)系，特別是美國次級貸款危機(jī)刺激下的金融危機(jī)。因?yàn)閲H市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r持續(xù)低迷，所以中國很多地區(qū)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程當(dāng)中都遇到了相對比較大的阻力，很多基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)上都遇到了一定的財(cái)政阻力，加上中央對于地方的轉(zhuǎn)移支付也逐漸減少。地方政府為了實(shí)現(xiàn)保增長的經(jīng)濟(jì)刺激目標(biāo)，所以只能夠大量地支出。長期影響下，很多地方政府就陷入到入不敷支的狀況，整個(gè)地方政府的舉債規(guī)模也就隨之不斷擴(kuò)大。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不科學(xué)

中國地方性債務(wù)的危機(jī)，主要也和當(dāng)前整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在的危機(jī)因素有關(guān)系。雖然中央政府也非常重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是強(qiáng)調(diào)消費(fèi)對于整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是對于中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而言，投資仍然是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。地方政府所面對的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，往往也是需要大量的投資進(jìn)行拉動。加上當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性失衡，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相對還是比較緩慢，經(jīng)濟(jì)相對比較薄弱的中西部地區(qū)為了擴(kuò)大投資，只能夠通過地方政府發(fā)行債券，以此來進(jìn)行投資拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、解決當(dāng)前中國地方性政府債務(wù)危機(jī)的措施

在中國，中央政府都非常重視地方政府在發(fā)行債券方面的情況，將地方性政府債務(wù)作為各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重要考核項(xiàng)目，即便是離任的領(lǐng)導(dǎo)干部，也需要對在任期間所發(fā)行的地方性政府債務(wù)負(fù)責(zé)任，是政績的主要指標(biāo)之一。中國的地方性政府債務(wù)危機(jī)的形成，實(shí)際上也是有非常強(qiáng)烈的中國特色，相對于其他國家的地方政府債務(wù)問題，有其自身的特點(diǎn)。

從地方政府對于資金的綜合支配能力狀況上看，由于地方政府往往支配能力比較弱，所以地方政府面向社會各個(gè)階層的借款往往就變成了一種地方性的政府債務(wù)。這些地方性政府的債券，無形之中也給政府帶來了一定的危機(jī)，特別是一旦地方政府的償債能力出現(xiàn)了問題，就很可能導(dǎo)致地方財(cái)政無力支撐自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，正視地方性政府債務(wù)問題，有助于幫助中國地方性財(cái)政健康運(yùn)轉(zhuǎn)，而且實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對于中國全面深化改革有著非常重要的意義。因此，結(jié)合實(shí)際，解決當(dāng)前中國地方性政府債務(wù)危機(jī)的措施主要包括以下方面。

第一方面，解決中國地方性政府債務(wù)危機(jī)，需要真正將地方性政府債務(wù)納入到全口徑的預(yù)算管理之中。全口徑預(yù)算管理，實(shí)際上就是將整個(gè)地方政府的綜合財(cái)政能力都納入到政府的財(cái)政預(yù)算當(dāng)中，這樣才能夠全面并且科學(xué)地評價(jià)地方政府的債務(wù)償還能力，可以從源頭上避免地方政府盲目地大規(guī)模發(fā)行債券。一部分的地方政府或者公共管理部門，在進(jìn)行日常的發(fā)債過程中，往往沒有嚴(yán)格按照中央政府的預(yù)算程序進(jìn)行發(fā)行，沒有形成科學(xué)的審批以及報(bào)批機(jī)制。所以，將地方性的政府債務(wù)發(fā)行，納入到中央政府的全口徑預(yù)算管理之中，就對于地方政府的舉債行為有一個(gè)更為科學(xué)的把關(guān)行為。在地方政府決定進(jìn)行舉債的過程里，應(yīng)該將舉債的具體金額，還有這一次借債的用途、償還來源等進(jìn)行具體列明，交給地方的人民代表大會進(jìn)行審核，而且在借債的具體過程當(dāng)中，地方政府也需要向人大報(bào)告使用的具體情況。

第二方面，在解決中國地方性政府債務(wù)危機(jī)上，地方性的政府債務(wù)在舉債的過程當(dāng)中，也需要嚴(yán)格遵守相關(guān)的債務(wù)管理規(guī)定，這種地方性政府債務(wù)的管理規(guī)定，可以讓中央政府出臺，從而明確整個(gè)舉債過程的責(zé)任，特別是各級地方政府在整個(gè)舉債過程當(dāng)中的不同責(zé)任。從地方性政府債務(wù)的借債過程上看，需要嚴(yán)格地尊重中央政府的相關(guān)規(guī)定，特別是中央政府在依據(jù)相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行審核時(shí)候，應(yīng)該充分分析在具體的地方政府舉債行為里面，不同的地方政府所出現(xiàn)的舉債責(zé)任，這樣才能夠有的放矢地引導(dǎo)地方政府有秩序地進(jìn)行借債。而且也需要出臺問責(zé)的程序，尤其是對于債務(wù)資金的用途以及償還來源等，要嚴(yán)格監(jiān)控，防止地方政府在借款過程里面，出現(xiàn)挪用以及使用上的隨意等。而且要公開規(guī)則，要求地方政府在舉債的過程里面，應(yīng)該定期地披露投資的具體情況、償還的進(jìn)度等。

四、結(jié)語

中國的地方政府在發(fā)行債務(wù)方面出現(xiàn)的危機(jī)，實(shí)際上應(yīng)該充分進(jìn)行分析，有針對性地出臺相關(guān)的管理規(guī)定，以此推動地方政府在舉債的過程當(dāng)中更加有序化，幫助地方政府在發(fā)行債券的過程里能夠接受到更加科學(xué)的管理。地方政府只有遵守各項(xiàng)中央政府的規(guī)定，在科學(xué)的債務(wù)管理規(guī)范中舉債，才能夠讓地方性的政府債務(wù)控制在合理的范圍內(nèi)，讓地方政府債務(wù)真正服務(wù)于社會建設(shè)發(fā)展的大局當(dāng)中。

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（作者單位：齊齊哈爾大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）