徐頑強 張紅方

摘 要：通過實地走訪調(diào)研、文獻研究等方法，按照按戶歸并集中、按戶劃片耕種、按戶連片耕種、湖北土地確權(quán)“沙洋模式”等四個階段，對連片耕種寫進2016年中央一號文件的全過程進行系統(tǒng)梳理，全面科學(xué)展現(xiàn)了“連片耕種”這一三農(nóng)工作的重大創(chuàng)舉。

關(guān)鍵詞：一號文件；連片耕種；沙洋模式；研究綜述

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）12-0031-03

《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（中發(fā)[2016]1號）指出：“繼續(xù)擴大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進試點。依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。”這是“連片耕種”首次寫進中共中央一號文件（以下簡稱“一號文件”）?！斑B片耕種”是沙洋縣的首創(chuàng)，寫進“一號文件”經(jīng)歷了幾年的摸索，實踐有序深入，認(rèn)識不斷提升，理論逐步完善。

一、按戶歸并集中階段

按戶歸并集中，這一概念最先出現(xiàn)在2014年。其創(chuàng)始人湖北省沙洋縣副縣長楊宏銀博士指出，按戶歸并集中是指在二輪延包基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民意愿，以灌溉水源為基本參考依據(jù)，開展互換并地，以戶為單位按戶承包，實現(xiàn)土地連片“不插花”，有效解決了農(nóng)村土地“分散化、碎片化”問題。

（一）確權(quán)試點早期：尚未安排按戶歸并集中

2014年3月13日，沙洋縣人民政府辦公室擬定《關(guān)于在馬新村、鄂村、童沙村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點的報告》，報省確權(quán)辦審批，開始著手確權(quán)試點的籌備工作。2014年6月11日，縣政府副縣長楊宏銀組織召開3個試點村確權(quán)專題工作會議，了解試點村開展土地確權(quán)頒證存在的主要問題和困難。這個時期，沙洋縣還沒有結(jié)合土地確權(quán)登記頒證工作試點推行按戶歸并集中的意識。

（二）確權(quán)試點中期：臨時加入按戶歸并集中

2014年6月下旬，楊宏銀在毛李鎮(zhèn)三坪村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)三坪村農(nóng)民已經(jīng)完成了按戶歸并集中，于是對三坪村做進一步調(diào)研，并撰寫《中國農(nóng)谷重大制度創(chuàng)新：承包經(jīng)營土地按戶歸并集中——湖北省沙洋縣毛李鎮(zhèn)三坪村調(diào)查報告》。2014年8月7日，《政府調(diào)研》刊發(fā)《沙洋縣毛李鎮(zhèn)三坪村承包經(jīng)營土地按戶歸并集中的積極探索》，向全省推介三坪村承包經(jīng)營土地按戶歸并集中經(jīng)驗。2014年8月，《三農(nóng)研究》刊發(fā)《承包經(jīng)營土地按戶歸并集中——沙洋縣毛李鎮(zhèn)三坪村土地制度創(chuàng)新探索》，推廣三坪村承包經(jīng)營土地按戶歸并集中經(jīng)驗。進一步征求群眾的意見，在對確權(quán)試點方案進行調(diào)整的基礎(chǔ)上，2014年8月20日，中共沙洋縣委辦公室、沙洋縣人民政府辦公室印發(fā)《沙洋縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作實施方案》，方案明確推廣三坪村按戶歸并集中的做法。

（三）確權(quán)試點后期：全面推行按戶歸并集中

2014年8月27日，縣委副書記任清鋒、副縣長楊宏銀在毛李鎮(zhèn)三坪村召開按戶歸并集中現(xiàn)場會。會后，縣政府組建3個工作專班進駐拾橋鎮(zhèn)、馬良鎮(zhèn)、官鎮(zhèn)三個試點村，宣傳縣委、縣政府關(guān)于按戶歸并集中的試點精神，指導(dǎo)鎮(zhèn)、村確權(quán)專班全面推廣按戶歸并集中。

2014年9月，楊宏銀會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志堅持2天一督辦的工作方式，實時掌握按戶歸并集中工作進度，及時總結(jié)工作推進中的好經(jīng)驗，研究解決存在的問題。至2014年9月30日，三個試點村按戶歸并集中工作均取得了成功，完成率均在90%以上。

二、按戶劃片耕種階段

按戶劃片耕種的概念最早是由楊宏銀提出的。他認(rèn)為，按戶劃片耕種是在落實土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，放活經(jīng)營權(quán)，以灌溉水源為基本參考依據(jù)，使農(nóng)戶耕種土地連片且“不插花”。在這個時期，沙洋縣形成了以下五項工作成果。

2014年11月14日，《湖北今日重要信息》（第2063期）以《穩(wěn)定承包權(quán) 放活經(jīng)營權(quán)——湖北沙洋縣鄂村探索按戶劃片新模式》為題，向中共中央辦公廳專報沙洋縣的積極探索。

省委書記李鴻忠于2014年11月20日和12月13日分別兩次在《穩(wěn)定承包權(quán)保農(nóng)村政策連續(xù) 放活經(jīng)營權(quán)促按戶劃片耕種》調(diào)研報告中做出重要批示，隨后，省委副書記張昌爾2014年11月24日和12月11日分別兩次做出重要批示。2015年1月，《調(diào)查與研究》刊發(fā)《按戶劃片耕種：解決土地“碎片化”經(jīng)營的有效實踐》，向全省推介沙洋縣按戶劃片耕種經(jīng)驗。2015年5月5日，光明日報總編室編發(fā)的第78期《情況反映》以《破解耕地碎片化 優(yōu)化家庭經(jīng)營——湖北沙洋縣依托土地確權(quán)頒證試點探索農(nóng)地按戶劃片耕種》為題，刊發(fā)沙洋縣土地按戶劃片耕種經(jīng)驗，專報分送至中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，中共中央宣傳部、中央檔案館。

三、按戶連片耕種階段

（一）按戶連片耕種概念的形成

概念緣起：楊宏銀首先提煉出了“按戶連片集中耕種”。他指出，按戶連片集中耕種是在落實土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，以灌溉水源為基本參考依據(jù)，使農(nóng)戶耕種的土地連片且“不插花”，是土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新。

概念提出：2015年3月，《政策》刊文首次提出按戶連片耕種概念。按戶連片耕種是在落實土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，以灌溉水源為基本參考依據(jù)，由村委會領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重農(nóng)戶的意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地重分和承包權(quán)互換三種辦法，使農(nóng)戶耕種的土地連成一片，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現(xiàn)農(nóng)戶對土地最大規(guī)模的經(jīng)營。

概念修正：2015年10月10日，《南方農(nóng)村》刊文對按戶連片耕種概念進行了修正。文章指出，按戶連片耕種是在落實土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據(jù)，由村委會領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重農(nóng)戶的意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換和承包地重分三種辦法，使農(nóng)戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現(xiàn)農(nóng)戶對土地最大規(guī)模的經(jīng)營。

概念完善：2015年12月，《三農(nóng)中國》刊文，對按戶連片耕種概念進行了完善。按戶連片耕種是在落實土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包權(quán)的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據(jù)，由村委會領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重農(nóng)戶的意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換和承包地重分三種辦法，使農(nóng)戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現(xiàn)農(nóng)戶對土地最低成本、最大利潤、最高效益的經(jīng)營。

（二）按戶連片耕種推進的過程

第一，工作謀劃突出“早”。2015年，結(jié)合2014年試點村經(jīng)驗，沙洋縣率先在全國整縣推進“按戶連片耕種”。2015年4月10日，市委書記別必雄針對《村組內(nèi)部流動：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新探索》做出重要批示：將此文印發(fā)全市，請各縣（市、區(qū)）認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒沙洋縣的經(jīng)驗。整縣推進“按戶連片耕種”，在全國沒有經(jīng)驗可資借鑒和參考，在楊宏銀的主持下，經(jīng)多輪修改，終于在2015年5月25日，縣長謝繼先主持召開縣四屆人民政府第55次常務(wù)會議，審議通過了《沙洋縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作實施方案》。

2015年5月27日，中共沙洋縣委辦公室、沙洋縣人民政府辦公室印發(fā)《沙洋縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施方案》，并成立沙洋縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組。至此，該項工作比市委、市政府2015年7月7日召開全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作視頻會議整整提前40天。

第二，工作推動突出“實”。2015年5月28日，沙洋縣組織召開2015年全縣農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作動員會，傳達并解讀省市確權(quán)工作政策精神，拉開了該縣確權(quán)暨按戶連片耕種工作序幕。縣四大家全體領(lǐng)導(dǎo)、全縣14個鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人、財政所干部職工、279個行政村（居委會）書記及縣確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組成員等400余人參加會議。沙洋縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組由縣委書記揭建平擔(dān)任組長，縣長謝繼先擔(dān)任第一副組長，楊宏銀擔(dān)任副組長兼辦公室主任。動員大會之后，楊宏銀先后主持召開了27次調(diào)度會議，按周推進確權(quán)帶連片工作。截至2015年9月30日，全縣連片面積84.14萬畝，總體連片率達89.53%。

（三）按戶連片耕種工作的成果

2015年4月7日，《湖北日報》刊發(fā)《沙洋鼓勵農(nóng)民流轉(zhuǎn)并地連成片》，推介該縣按戶連片耕種經(jīng)驗。2015年4月9日，《湖北日報·農(nóng)村新報》刊發(fā)《先流轉(zhuǎn)劃片，再確權(quán)頒證——沙洋農(nóng)民就近種地好處多》，推介該縣按戶連片耕種經(jīng)驗。2015年9月6日，《人民日報》刊發(fā)《湖北沙洋推廣連片耕種 解決土地“分散化”“碎片化”——農(nóng)民告別“插花田”》，推介該縣按戶連片耕種經(jīng)驗。

四、湖北土地確權(quán)“沙洋模式”階段

（一）湖北土地確權(quán)“沙洋模式”的提出

2015年10月16日，《經(jīng)濟要參》在2015年第42期“本期特稿”欄目刊發(fā)楊宏銀撰寫的《土地確權(quán)“沙洋模式”解析——湖北沙洋首開全國先河整縣推進按戶連片耕種的實踐思考》，并專門為此文在其“卷首語”欄目中以《為改革實驗的“偵察兵”和“先遣隊”叫好》予以推介。該文指出，“沙洋模式”可歸納為“確權(quán)帶連片：三穩(wěn)定，一調(diào)整，兩集中”。“確權(quán)帶連片”是指順應(yīng)民意、主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)，與土地確權(quán)同步部署“按戶連片耕種”?！叭€(wěn)定”指家庭承包方式、面積、期限穩(wěn)定；“一調(diào)整”指農(nóng)戶經(jīng)營的地塊調(diào)整；“兩集中”指經(jīng)營權(quán)連片且不插花向單個農(nóng)戶集中，向新型經(jīng)營主體集中。

2015年10月26日，華中科技大學(xué)官網(wǎng)以《經(jīng)濟要參刊發(fā)公管校友楊宏銀博士的研究成果》為題，推介土地確權(quán)“沙洋模式”，并強調(diào)《經(jīng)濟要參》同時在“卷首語”和“本期特稿”兩個欄目發(fā)聲，這在湖北的歷史上尚屬首次，在《經(jīng)濟要參》的辦刊史上也十分罕見。

2015年10月28日，湖北省農(nóng)業(yè)廳廳長戴貴洲對《經(jīng)濟要參》刊發(fā)沙洋縣土地確權(quán)“沙洋模式”做出重要批示。

2015年10月28日，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院《簡報》（第245期）以《〈經(jīng)濟要參〉刊發(fā)公管校友楊宏銀博士的研究成果》為題，推介土地確權(quán)“沙洋模式”，簡報主送校長丁烈云院士等校領(lǐng)導(dǎo)和華中大各院系。

（二）湖北土地確權(quán)“沙洋模式”的推介

1.通訊報道情況。2015年10月19—20日，《農(nóng)民日報》連續(xù)兩天頭版頭條刊發(fā)《逼出來的“按戶連片耕種”——湖北土地確權(quán)“沙洋模式”調(diào)查》（上）、《以連片耕種釋放經(jīng)營活力——湖北土地確權(quán)“沙洋模式”調(diào)查》（下）刊發(fā)沙洋縣土地按戶連片耕種經(jīng)驗。2015年11月9日，《農(nóng)民日報》最高級別內(nèi)參——《上送件》第262期專報沙洋縣按戶連片耕種經(jīng)驗，主送7位中共中央政治局常委等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，增送國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史、湖北省委書記李鴻忠和省長王國生。

2.領(lǐng)導(dǎo)批示情況。2015年10月21日，農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華對《農(nóng)民日報》刊發(fā)的《湖北土地確權(quán)“沙洋模式”調(diào)查（上、下）》做出重要批示。2015年10月22日，湖北省副省長任振鶴對《農(nóng)民日報》刊發(fā)的《湖北土地確權(quán)“沙洋模式”調(diào)查（上、下）》做出重要批示。2015年10月23日，湖北省人大常委會黨組書記、副主任李春明對《農(nóng)民日報》刊發(fā)的《湖北土地確權(quán)“沙洋模式”調(diào)查（上、下）》做出重要批示。2015年10月25—26日，荊門市市長肖菊華、副市長鄭中華分別對第97期《荊門政務(wù)信息》刊發(fā)的《農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華對土地確權(quán)“沙洋模式”做出重要批示》做出批示。

3.其他刊物宣傳情況。2015年11月13日，省委農(nóng)辦簡報第56期刊發(fā)《土地確權(quán)“沙洋模式”解析——沙洋整縣推進按戶連片耕種的實踐思考》。2015年11月20日，湖北省農(nóng)業(yè)廳簡報第32期以《農(nóng)村土地確權(quán)的“沙洋模式”》為題，推介土地確權(quán)“沙洋模式”。2015年11月21日，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心課題組上報《破除土地細(xì)碎化 優(yōu)化家庭承包經(jīng)營——湖北沙洋縣土地“按戶連片”確權(quán)辦法與啟示》，省委書記李鴻忠做出重要批示。2015年11月23日，副省長任振鶴做出重要批示。2015年11月24—25日，湖北省農(nóng)業(yè)廳廳長戴貴洲、副廳長涂勝華相繼做出重要批示。

（三）農(nóng)業(yè)部實地調(diào)研“沙洋模式”的情況

2015年11月6—8日，農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司孫邦群處長一行到沙洋縣督導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作及調(diào)研土地確權(quán)“沙洋模式”。

2015年11月13日，農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華、經(jīng)管司司長張紅宇對農(nóng)業(yè)部專題調(diào)研組形成的《關(guān)于湖北沙洋在確權(quán)登記工作中推行“按戶連片”耕種的調(diào)研報告》做出批示。

2015年11月28日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦對農(nóng)業(yè)部專題調(diào)研組形成的《關(guān)于湖北沙洋在確權(quán)登記工作中推行“按戶連片”耕種的調(diào)研報告》做出批示：“探索有益，可發(fā)簡報，注意總結(jié)?！?/p>

2015年12月7日，農(nóng)業(yè)部在第44期《信息專報》上刊發(fā)《關(guān)于湖北沙洋在確權(quán)登記工作中推行“按戶連片”耕種情況的報告》，專報中共中央政治局委員、國務(wù)院汪洋副總理，同時抄報給國務(wù)院江澤林副秘書長。報告中提出：“借鑒沙洋縣經(jīng)驗，如果抓住承包確權(quán)登記的機遇，在各地普遍引導(dǎo)鼓勵實施按戶連片耕作，對于解決承包地細(xì)碎化的問題、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、無疑具有重大的現(xiàn)實意義。建議在明年中央一號文件中提出相應(yīng)的政策：鼓勵有條件的地方，在充分尊重農(nóng)民意愿和做好確權(quán)登記工作的前提下，探索開展互換并地、連片耕種的方法，引導(dǎo)農(nóng)民通過自愿互換承包地解決地塊細(xì)碎化問題?！?015年12月15日，農(nóng)業(yè)部反饋消息，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理汪洋對土地確權(quán)“沙洋模式”作出重要批示，批辦至陳錫文等中農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)同志。2015年12月31日，湖北省沙洋縣首創(chuàng)的“連片耕種”寫進了中共中央一號文件（中發(fā)[2016]1號）。

五、結(jié)束語

湖北省沙洋縣首創(chuàng)的“連片耕種”被寫進2016年中央一號文件，這在理論和實踐上為推進我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新提供了堅實基礎(chǔ)。近幾年來，在沙洋縣委、縣政府的不懈摸索中，“連片耕種”歷經(jīng)按戶歸并集中、按戶劃片耕種、按戶連片耕種、湖北土地確權(quán)“沙洋模式”四個階段，通過“實踐有序深入，認(rèn)識不斷提升，理論逐步完善”等方式方法，最終實現(xiàn)理論與實踐兼具、創(chuàng)新與特色明顯的制度突破，這無疑是我國三農(nóng)工作的又一重大創(chuàng)舉。