【摘要】 政府職能是指政府具有的功能與職責(zé)，在全面建設(shè)法治政府的時代環(huán)境下，我們國家也在努力完成政府職能的轉(zhuǎn)變，既努力構(gòu)建服務(wù)型政府，而這必然會對信訪發(fā)生重要的影響。

【關(guān)鍵詞】政府職能；服務(wù)型政府；信訪制度的完善

The transformation of government functions and the reform of the petition system

Lu Qian

School of administrative law， Northwest University of Politics and Law， Shaanxi 710063， China，

Abstract：Government function refers to the functions and responsibilities of the government. In the era of building an all-round government under the rule of law， our country is also striving to complete the transformation of government functions， and strive to build a service-oriented government. And this will inevitably have an important impact on the petition.

Keywords： government functions； service-oriented government； Petition system

一、政府職能的定義

政府職能主要指政府應(yīng)該具有的功能和職責(zé)，即政府在實施階級統(tǒng)治和社會管理活動過程中所擔(dān)負(fù)的功能和職責(zé)。政府職能是一個現(xiàn)實的、歷史的概念，學(xué)術(shù)界對“政府職能”這一概念的研究主要從職責(zé)、功能、作用等方面來展開。歸納起來，大多數(shù)學(xué)者主要從三個角度，即功能說、職責(zé)說、職責(zé)和功能說來界定名詞。這不僅涉及政府職能的程度、界限，也是對政府職能的初步價值判斷和總結(jié)。

二、政府職能經(jīng)歷的階段

從歷史發(fā)展的趨向來看，政府職能在不同歷史的時期有著不一樣的發(fā)展階段。

（一）我國政府職能發(fā)展歷程

追溯到中國的封建王朝，那時政府職能明顯的表現(xiàn)為“重政治統(tǒng)治，輕社會管理”，形成了“以統(tǒng)治代管理”的局面。1949年新中國成立之后，我國形成計劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能型政府職能體系，通過高度集權(quán)和條塊管理來實現(xiàn)政府職能。十一屆三中全會以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，我國政府職能開始由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變。進(jìn)入 21 世紀(jì)，我國政府提出構(gòu)建“服務(wù)型政府”的構(gòu)想，將“全能型”政府轉(zhuǎn)為 “服務(wù)型政府”、“有限型”政府。2004年以來，國務(wù)院在推進(jìn)依法行政的過程中提出了轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)，并對政府的主要職能做了具體的要求，提出要“在繼續(xù)加強(qiáng)市場監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的同時，完善政府的公共服務(wù)職能和社會管理”。 在政策的指引下，促進(jìn)政府職能向社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（二）西方國家的政府職能發(fā)展歷程

在西方國家的發(fā)展史上，政府職能的發(fā)展歷程大約可以經(jīng)歷五個階段。第一階段，從重商主義時期到 1776 年亞當(dāng)·斯密的《國富論》發(fā)表。第二階段，從 1776 年亞當(dāng)·斯密發(fā)表《國富論》開始到 十九世紀(jì)七八十年代為止。第三階段是從十九世紀(jì)七八十年代起到二十世紀(jì)七十年代，這一階段是國家干預(yù)理論的再次興起并處于社會主流的時期。第四階段，從二十世紀(jì)七十年代開始到二十世紀(jì) 八十年代末，這一階段是經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說再次占了上風(fēng)的時候。第五階段，二十世紀(jì)九十年代以來，新凱恩斯主義的誕生與完善的時期。

三、我國的政府職能轉(zhuǎn)變

我國改革開放后，政府借助一系列的政策調(diào)整，積極應(yīng)對實踐中“如何做”的問題，主要是從我國行政機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制改革開始，進(jìn)而提出“轉(zhuǎn)變政府職能”的目標(biāo)，并且要求打破原來的“一收就死，一放就亂” 的職能管理模式，進(jìn)行一場全方位的政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而打造全新的政府模式———服務(wù)型政府的目標(biāo)。

（一）目標(biāo)：實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變

自從十一屆三中全會以降，隨著我國改革開放的實行、經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革的加速，以及受到西方國家一些政治發(fā)展變化的推動，如美國“重塑政府”運動、日本“小政府、大社會”，我國政府借鑒西方各國的改革經(jīng)驗和教訓(xùn)，對我國政府職能做出了一些列調(diào)整，從行政機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)到新時期提出我國政府職能的目標(biāo)選擇———政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）“歷史壓力下的選擇”：服務(wù)型政府的建設(shè)

政府職能作為一個歷史范疇，有不同的社會矛盾，就有不同的政府職。 當(dāng)前我們國家政府在轉(zhuǎn)變其職能的過程中明確提出了構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)選擇。

服務(wù)型政府是一個多目標(biāo)綜合作用下全新的政府模式，它既有“有限政府”，又有“透明政府”和“法治政府”。新時期我國政府職能新轉(zhuǎn)變的目標(biāo)選擇是構(gòu)建服務(wù)型政府，其構(gòu)建過程也必然是一個逐漸深入、循序漸進(jìn)的過程。

四、信訪制度存在的問題對完善政府職能的影響

目前，我國政改已進(jìn)入較為深化的階段，而構(gòu)建服務(wù)型政府則是這一階段的重點工作。政府希望通過這一新型國家管理模式的建設(shè)，能夠形成“大社會、小政府”的社會整體環(huán)境，實現(xiàn)政府服務(wù)于民的最終目標(biāo)。

（一）信訪工作中存在的問題

1. 信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

目前，我國信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置存在冗長問題?？v觀中央到地方，人大、政府、公檢法、軍隊、大型企事業(yè)單位等，均設(shè)有隸屬于國家機(jī)關(guān)的信訪部門，其中有專職處理機(jī)構(gòu)，還有兼職處理機(jī)構(gòu)。上世紀(jì)末，各地政府對信訪機(jī)構(gòu)的工作形式進(jìn)行擴(kuò)容，于是多地又出現(xiàn)了具有同樣信訪功能的市長電話、郵箱、網(wǎng)上信訪以及臨時性的領(lǐng)導(dǎo)接待日等等。

2. 考評機(jī)制的簡單化導(dǎo)致負(fù)性后果

目前，很多學(xué)者和媒體都指出我國各級信訪機(jī)構(gòu)普遍存在著懈怠、推諉、滯后、暴力打擊上訪者的不良工作狀態(tài)，甚至有學(xué)者指出，正是這種工作態(tài)度造成社會矛盾的積累，誘發(fā)了大量非理智性上訪。實際上，我國信訪部門至今也未能構(gòu)建統(tǒng)一的制度化考評機(jī)制，各地、各級信訪部門的上級主管單位迫于更高層的壓力，將信訪部門當(dāng)成阻擋老百姓越級上訪、集體上訪的工具，紛紛把對信訪工作的考評模式簡單到以提高上訪緩解率，減少越級上訪、集體上訪為最終目標(biāo)。

3. 職能權(quán)利的配置不合理導(dǎo)致效率低下

我國信訪實際工作目前總體來說處于一種非常尷尬的局面。中國的信訪工作實際上是一種問題和矛盾解決前期的咨詢工作，工作人員對受理的案件僅僅進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或者相關(guān)責(zé)任部門的轉(zhuǎn)交，形如多部門共同秘書一職。而多數(shù)職能部門輕視信訪工作，對信訪部門提出的協(xié)調(diào)解決意見置若罔聞，很多上訪者這樣形容信訪部門：“什么全管，什么也管不了?！?/p>

4. 群眾信訪渠道不暢通

信訪渠道不夠暢通是當(dāng)前信訪工作的一個突出問題，主要表現(xiàn)在：有些政府及其工作部門公布的相關(guān)信息不到位，信訪人“一信多投”的現(xiàn)象比較普遍；一些信訪人提出的信訪事項辦理情況得不到及時的信息反饋，導(dǎo)致信訪變?yōu)樽咴L、上訪，甚至越級進(jìn)京上訪；有的地方和部門解決問題不認(rèn)真，小事拖大，易事拖難等等。

（二）完善信訪工作，構(gòu)建服務(wù)型政府

服務(wù)型政府建設(shè)是我國目前政治體制建設(shè)中的重要內(nèi)容。而信訪機(jī)構(gòu)作為政府與人民群眾溝通最為緊密的職能部門，更要克服以往傳統(tǒng)管理模式的不足，構(gòu)建服務(wù)型信訪機(jī)構(gòu)，以最佳的服務(wù)面對群眾，為群眾排憂解難，依法保障其合法權(quán)益不受損害。

1. 強(qiáng)化信訪部門的功能作用

當(dāng)今，我國政治體制改革未完全到位，法律不健全是不爭的事實，而在這種大環(huán)境下，人民群眾通過信訪提出的問題就會具有多樣性、復(fù)雜性，因此，也就更加關(guān)注信訪的功能發(fā)揮。

2. 加強(qiáng)信訪的政治參與功能

人民群眾參與政治決策是實行民主專政制度國家的政治核心，是體現(xiàn)國家政治不斷趨于成熟的標(biāo)志，是保障國家統(tǒng)治系統(tǒng)和社會秩序良性運轉(zhuǎn)的前提。我國必須構(gòu)建一種社會多元利益表達(dá)、聚合機(jī)制，使弱勢群體也有同等力量參與政府決策，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

3. 發(fā)揮信訪的監(jiān)督功能

對權(quán)利進(jìn)行嚴(yán)格約束和控制就是保障中國發(fā)展的基石，就是維護(hù)老百姓合法權(quán)益的根本，這也是對服務(wù)型政府的最基本要求。服務(wù)型政府的核心宗旨即為人民服務(wù)，而其對服務(wù)客體以及服務(wù)本身都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。人民群眾通過信訪的監(jiān)督功能對政府服務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，使政府在監(jiān)督中不斷完善，不僅有利于政府建設(shè)，更可以改善干群關(guān)系，為構(gòu)建和諧社會打好堅實的基礎(chǔ)。

4. 改善信訪的權(quán)利救助功能

信訪在多數(shù)普通老百姓的眼中早已成為了申冤維權(quán)的特殊通道。目前我國的現(xiàn)實來看，來自弱勢群體和強(qiáng)勢群體之間的各種社會矛盾不斷積累，一旦沒有較好的疏通渠道，將會導(dǎo)致難以想象的嚴(yán)重后果。信訪就必須改善自身的權(quán)利救助功能，起到“安全閥”的作用，緩解社會矛盾激化，保障社會的穩(wěn)定。

5. 推動信訪的服務(wù)型功能

相關(guān)研究顯示，新時期的信訪工作是中國共產(chǎn)黨構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容之一。黨和政府要求當(dāng)前的信訪工作必須體現(xiàn)服務(wù)于人民的宗旨。民眾在合法權(quán)益受到侵害后，對通過信訪形式進(jìn)行維權(quán)是認(rèn)同的，但是由于信訪部門權(quán)力所限以及自身思想意識的缺陷，導(dǎo)致人民群眾在信訪部門得不到應(yīng)該得到的待遇，造成損害國家、政府、人民三方利益的嚴(yán)重后果。因此，應(yīng)大力推進(jìn)信訪的服務(wù)功能，保證其能以實現(xiàn)人民群眾合法利益為根本目標(biāo)，急人民之所急，想人民之所想，以高效率的工作模式進(jìn)行運轉(zhuǎn)，使民意順利上達(dá)。

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作者簡介：鹿前，1991年，山東泰安人，西北政法大學(xué)憲法與行政法研究生，研究方向：依法行政與政府治理。