[摘要]民間資本參股電力混合所有制股份公司是電力體制改革的重要路徑，是推進(jìn)電力領(lǐng)域政企分開(kāi)、治理改進(jìn)、投資優(yōu)化的保障。但是，國(guó)有資產(chǎn)的流失風(fēng)險(xiǎn)、相關(guān)者的固有利益及國(guó)有資本的強(qiáng)勢(shì)地位使得民間資本參股電力混合所有制股份公司面臨較多阻力和風(fēng)險(xiǎn)，影響了民間投資者的積極性。若能在現(xiàn)有旨在保護(hù)中小股東權(quán)益的公司法制度基礎(chǔ)上強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)民間資本的制度性保護(hù)，特別是，改進(jìn)股東大會(huì)治理機(jī)制，確立董事會(huì)的公司治理中心地位，創(chuàng)新監(jiān)事會(huì)制度，將有助于提升電力混合所有制股份公司中民間資本的話語(yǔ)權(quán)、決策力，消除民間投資者的擔(dān)憂，進(jìn)而激勵(lì)民間資本參股電力混合所有制股份公司。

[關(guān) 鍵 詞]民間資本 參股 電力混合所有制股份公司 激勵(lì)

[作者簡(jiǎn)介]董溯戰(zhàn)（1972-），男，河南蘭考人，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、能源法和社會(huì)保障法。

[中圖分類號(hào)]DF4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-7672（2016）01-0099-09

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》把“混合所有制經(jīng)濟(jì)”確定為中國(guó)“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，習(xí)近平則在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出推進(jìn)能源的消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命和體制革命，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年3月通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》提出“向社會(huì)資本開(kāi)放配售電業(yè)務(wù)”，并“鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)”。因此，在電力領(lǐng)域推進(jìn)混合所有制改革不僅是電力體制革命的重要路徑，也是中國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度在電力領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的重要形式。根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精神，民間資本參與大中型電力企業(yè)混合所有制改革將主要依托股份公司的組織模式，并采用參股或控股方式。鑒于國(guó)有資本規(guī)模巨大，參股將是民間資本參與電力領(lǐng)域混合所有制改革的一種比較常見(jiàn)的形式。但參股電力混合所有制股份公司對(duì)民間資本而言卻蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，導(dǎo)致民間投資者積極性不高?；诖耍疚臄M研究如何通過(guò)完善法律制度來(lái)激勵(lì)民間資本參股電力混合所有制股份公司。①

一、 民間資本參股電力混合公司是中國(guó)電力企業(yè)改革的關(guān)鍵

（一） 民間資本參股電力混合公司是中國(guó)電力領(lǐng)域政企分開(kāi)的動(dòng)力

政企不分是中國(guó)電力領(lǐng)域企業(yè)的普遍特征。政企不分緣于國(guó)有資本主導(dǎo)中國(guó)電力企業(yè)的現(xiàn)實(shí)。國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有資本控股（下文簡(jiǎn)稱“國(guó)有”）企業(yè)的發(fā)電裝機(jī)容量約占全國(guó)發(fā)電企業(yè)裝機(jī)總?cè)萘康?0%；①除個(gè)別地區(qū)存在少量民營(yíng)供電企業(yè)外，輸配售電力企業(yè)基本為國(guó)有獨(dú)資。②由于基本是國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股，中國(guó)電力企業(yè)的董事、經(jīng)理和監(jiān)事大都由政府任命或決定。政府任命或決定的企業(yè)人員更傾向于關(guān)注上級(jí)認(rèn)同和個(gè)人職務(wù)收益，有時(shí)甚至不惜犧牲企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。而默認(rèn)或配合對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)則可能是為了迎合上級(jí)偏好和博取不當(dāng)?shù)膫€(gè)人職務(wù)收益。因此，國(guó)有資本占比過(guò)高是政府難以與國(guó)有電力企業(yè)依照市場(chǎng)規(guī)則有效隔離的核心因素。企業(yè)及管理者的行政級(jí)別、政府的電價(jià)（上網(wǎng)、輸配及銷售電價(jià)）制定權(quán)、電網(wǎng)企業(yè)的電力調(diào)度權(quán)及電力獨(dú)買獨(dú)賣權(quán)等皆表明中國(guó)國(guó)有電力企業(yè)并不是真正的市場(chǎng)主體。盡管政企結(jié)合使企業(yè)喪失市場(chǎng)自主權(quán)的同時(shí)讓企業(yè)能夠獲得壟斷收益，但權(quán)力與資本過(guò)度結(jié)合不可避免地催生低效市場(chǎng)、環(huán)境損害、分配不公和腐敗。中國(guó)居民電費(fèi)占收入之比遠(yuǎn)高于經(jīng)合組織國(guó)家、③可再生能源領(lǐng)域的“棄風(fēng)棄光棄水”現(xiàn)象、④2014年暴露的多起電力企業(yè)腐敗案⑤等均與電力領(lǐng)域政企不分體制密切相關(guān)。依靠政府資源和壟斷權(quán)力，一些國(guó)有電力企業(yè)提高的是盈利能力而非運(yùn)營(yíng)效率。⑥與權(quán)力相糅合的經(jīng)濟(jì)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，被權(quán)力過(guò)度裹挾的電力企業(yè)也難以有效承擔(dān)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任。

民間資本參股電力混合公司則有助于政府權(quán)力與電力企業(yè)的適度隔離。由于沒(méi)有直接附著公眾委托，政府無(wú)權(quán)直接駕馭，民間資本可以在法律框架內(nèi)自由追逐市場(chǎng)價(jià)值。況且，保護(hù)合法私有財(cái)產(chǎn)及發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)也已被確定為憲法規(guī)范。所以，民間資本有權(quán)抵制來(lái)自政府的非法限制和侵害。電力混合公司中的國(guó)有資本可因民間資本的抵制而擺脫政府權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。其實(shí)，資本混合屬性既可弱化或阻卻政府對(duì)電力企業(yè)的尋租型侵?jǐn)_，也可讓政府失去過(guò)度關(guān)照的動(dòng)力。一旦不再是政府賦權(quán)和不當(dāng)攫取的對(duì)象，電力混合公司就可成為真正的市場(chǎng)主體。因此，民間資本的足量進(jìn)入可以塑造政府行為和相應(yīng)的法律制度，讓電力企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制變得更加有效和穩(wěn)定。適度政府和自主市場(chǎng)不僅能夠保護(hù)民間資本，國(guó)有資本的逐利空間也會(huì)更廣闊。正如斯蒂格利茨所言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成功不在于速度，而在于民間資本的成長(zhǎng)與壯大。⑦民間資本與國(guó)有資本的企業(yè)內(nèi)混合必將給中國(guó)電力行業(yè)帶來(lái)重大利好。

（二） 民間資本參股電力混合公司是中國(guó)電力企業(yè)治理改進(jìn)的保障

國(guó)有資本主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)影響了中國(guó)電力企業(yè)績(jī)效。一方面，如前所述，中國(guó)電力企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較單一，基本為國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有資本通過(guò)法人間接控股的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。實(shí)證研究表明，即使在治理結(jié)構(gòu)比較規(guī)范的電力上市企業(yè)中，股權(quán)結(jié)構(gòu)過(guò)于集中電力企業(yè)的效益明顯低于股權(quán)結(jié)構(gòu)適度分散的電力企業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)比例高低與電力企業(yè)效益之間在某些區(qū)間內(nèi)表現(xiàn)為負(fù)相關(guān)性。①就國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有資本高度控制的非上市電力企業(yè)而言，無(wú)論是股權(quán)集中度，還是國(guó)有資本比重，都大大高于電力上市企業(yè)，因而，其股權(quán)治理績(jī)效應(yīng)當(dāng)不會(huì)高于后者。另一方面，國(guó)有資本主導(dǎo)電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督機(jī)制不完備。包括兩大電網(wǎng)公司、占據(jù)中國(guó)發(fā)電市場(chǎng)半壁江山的五大發(fā)電集團(tuán)②在內(nèi)的七大國(guó)有獨(dú)資電力企業(yè)中，依照公司法改制為國(guó)有獨(dú)資公司并建立董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)機(jī)構(gòu)的僅五家；③其中一家企業(yè)的三名副總經(jīng)理仍然擔(dān)任公司董事。④而且，國(guó)有資本主導(dǎo)電力企業(yè)的董事和監(jiān)事都是國(guó)資委委派，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的選用方式基本與同等級(jí)別的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員相同。不合理的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置使得國(guó)有資本主導(dǎo)電力企業(yè)缺少足夠的制約和激勵(lì)機(jī)制；依照行政機(jī)構(gòu)模式確定企業(yè)各級(jí)管理人員的機(jī)制則意味著國(guó)有產(chǎn)權(quán)虛位導(dǎo)致的委托代理問(wèn)題比較突出。不合理的治理結(jié)構(gòu)和突出的委托代理問(wèn)題必然抑制電力企業(yè)的績(jī)效。

民間資本參股電力混合公司有助于提升電力企業(yè)的治理績(jī)效。其一，民間資本參股電力混合公司可以改善電力企業(yè)的股權(quán)治理?；诟?jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的屬性，中國(guó)電力生產(chǎn)企業(yè)和電力銷售企業(yè)不僅可以引入民間資本，甚至民間資本規(guī)模可接近國(guó)有資本；特別是，可形成多個(gè)民營(yíng)股本與國(guó)有資本共治的適度集中股權(quán)結(jié)構(gòu)。占比適度的民營(yíng)資本會(huì)對(duì)同一電力混合公司內(nèi)部的國(guó)有資本形成良好的激勵(lì)和制約，股權(quán)結(jié)構(gòu)的“雜交”優(yōu)勢(shì)因而形成。即使是具有自然壟斷屬性的電力輸配企業(yè)，也可在國(guó)有資本控股的前提下引入民間投資者。民間資本“用腳投票”的本性必將對(duì)國(guó)有資本形成反向激勵(lì)，國(guó)有股代理者的惰性、投機(jī)性和尋租心理也會(huì)因而得到遏制。優(yōu)先股、黃金股和累積投票制的制度安排更會(huì)讓那些民間資本不占優(yōu)電力企業(yè)的股權(quán)治理展示出良好績(jī)效。其二，民間資本參股電力混合公司可優(yōu)化電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督機(jī)制。在民間資本參股的電力混合公司，基于董事會(huì)中心主義制度，會(huì)形成政府決定董事與民間資本董事、獨(dú)立董事共治的董事會(huì)，且獨(dú)立董事能夠獨(dú)立、負(fù)責(zé)、專業(yè)地履行職責(zé)；基于創(chuàng)新性監(jiān)事會(huì)制度，可形成由民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事和外部監(jiān)事共同組成，并附設(shè)審計(jì)委員會(huì)，和職能得以完備和強(qiáng)化的監(jiān)事會(huì)。趨于優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)和逐漸弱化的委托代理問(wèn)題也將意味著電力企業(yè)績(jī)效的提升。

（三） 民間資本參股電力混合公司是中國(guó)電力企業(yè)投資優(yōu)化的源泉

國(guó)資主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)制約了電力企業(yè)投資。其一，國(guó)資主導(dǎo)電力企業(yè)制約了可再生能源電力發(fā)展。電力輸送通道不足與政府對(duì)煤電的特別照顧使得可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)的法律制度無(wú)法有效落實(shí)，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)的“棄風(fēng)棄光棄水”問(wèn)題。⑤而上述情形與國(guó)有資本控制電力生產(chǎn)和電力輸送的狀況密切相關(guān)。其二，國(guó)資主導(dǎo)電力企業(yè)的投資效率不高。國(guó)家電網(wǎng)安全裕度過(guò)高導(dǎo)致的資源浪費(fèi)就是典型的低投資效率，而這與單一的國(guó)有資本結(jié)構(gòu)，政府又無(wú)力監(jiān)管密不可分。①

民間資本參股電力混合公司可改善電力企業(yè)投資。首先，民資參與有助于可再生能源電力的發(fā)展。民間資本參股不僅可增強(qiáng)電力輸送企業(yè)的實(shí)力，也將使電力輸送企業(yè)喪失傳統(tǒng)國(guó)有電網(wǎng)企業(yè)享有的政府特別關(guān)照，從而強(qiáng)化企業(yè)的市場(chǎng)投資主動(dòng)性。這兩種因素都有助于推動(dòng)電力輸送企業(yè)積極擴(kuò)大電網(wǎng)投資，以便獲取更多的電力輸送服務(wù)收益。而電網(wǎng)輸送能力的提升則便于可再生能源電力上網(wǎng)，“棄風(fēng)棄光棄水”問(wèn)題將會(huì)逐漸得以解決。同時(shí)，可再生能源電力生產(chǎn)領(lǐng)域的民間資本與國(guó)有資本混合不僅可使國(guó)有資本的規(guī)模優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮，民間資本的靈活和高效也可使混合所有制可再生能源電力生產(chǎn)企業(yè)中的國(guó)有資本放大功能，提高競(jìng)爭(zhēng)力。其次，民間資本參股電力混合公司有利于提升電力企業(yè)效率。民間資本的逐利本性必將限制電力混合公司中國(guó)有資本代理人的行為，強(qiáng)化企業(yè)管理層的經(jīng)濟(jì)理性，約束企業(yè)管理者，減少非經(jīng)濟(jì)性投資，提升電力企業(yè)的投資效率。

二、 民間資本參股電力混合公司的障礙

國(guó)有資本法定管護(hù)者可能會(huì)基于國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)而限制電力混合公司中的參股民間資本。一方面，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值是國(guó)有資產(chǎn)管護(hù)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本法定責(zé)任。電力企業(yè)不僅是電力服務(wù)的承擔(dān)者，也是政府財(cái)政的提供者，更是國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。電力企業(yè)中國(guó)有資本的壯大不僅關(guān)系到電力行業(yè)發(fā)展，更與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)密切相關(guān)?；诖?，無(wú)論是政府國(guó)有資產(chǎn)主管部門，還是電力企業(yè)中履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)委派的代表，都負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)保值增值的法律義務(wù)，有責(zé)任采取措施防止國(guó)有資產(chǎn)流失。即履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保障出資人權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)損失，并定期向本級(jí)人民政府報(bào)告有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)、收益等匯總分析的情況；履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)委派的代表應(yīng)當(dāng)按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見(jiàn)、行使決策權(quán)。②另一方面，電力混合公司中的國(guó)有資產(chǎn)的確面臨民間資本侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。民間資本的直接服務(wù)對(duì)象是具體的私人，民間資本產(chǎn)權(quán)主體比較明確；而國(guó)有資本的服務(wù)對(duì)象具有大眾性、普遍性，作為國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)主體的國(guó)家具有虛擬性。因此，電力混合公司中國(guó)有資本代表比民間資本代表的惰性更明顯，國(guó)有資本代表對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管比民間資本代表對(duì)企業(yè)民間資本的監(jiān)管更容易產(chǎn)生漏洞；同時(shí)，企業(yè)中民間資本代表比企業(yè)中國(guó)有資本代表的利潤(rùn)和投資收益最大化的目標(biāo)更為強(qiáng)烈。處于同一混合所有制企業(yè)中的民間資本代表“近水樓臺(tái)先得月”，更容易因企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)代表的懈怠而侵害國(guó)有資產(chǎn)。履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法定出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其依法委托的代表當(dāng)然可以根據(jù)上述判斷反對(duì)建立電力混合公司，甚至在電力混合所制企業(yè)中限制民間資本的合法權(quán)利和正當(dāng)利益。

國(guó)有資本相關(guān)方可能會(huì)基于其固有利益而限制電力混合公司中的參股民間資本。由于處于“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”，③中國(guó)電力企業(yè)多為國(guó)家單獨(dú)出資或國(guó)有資本居于絕對(duì)主導(dǎo)地位的企業(yè)。作為市場(chǎng)的獨(dú)占者或準(zhǔn)獨(dú)占者，中國(guó)電力企業(yè)不僅享有政府政策關(guān)照、財(cái)政支持，還容易獲得土地等自然資源的專有使用權(quán)、電力服務(wù)的獨(dú)占銷售權(quán)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)極小，利潤(rùn)和收益比較高而穩(wěn)定，企業(yè)管理層和普通員工也因而擁有相對(duì)普通企業(yè)為好的工作收入。而一旦建成民間資本參股的混合所有制企業(yè)，企業(yè)將變成真正市場(chǎng)主體，企業(yè)的壟斷地位及行政資源獲取力將逐漸弱化或喪失，企業(yè)不得不與同類市場(chǎng)主體公平獲取各類資源和機(jī)會(huì)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)將如影隨形，企業(yè)管理者和員工的收益也將因市場(chǎng)化而變得不穩(wěn)定?；诖耍瑖?guó)有資本相關(guān)方可能會(huì)抵制電力混合所有制改革，也會(huì)通過(guò)限制電力混合公司中民間資本的權(quán)利來(lái)彌補(bǔ)自己的損失，維護(hù)自己的利益。

國(guó)有資本的強(qiáng)勢(shì)地位將限制電力混合公司中參股民間資本的博弈空間。首先，由于現(xiàn)有電力領(lǐng)域國(guó)有資本體量巨大，多數(shù)民間資本參股電力混合公司中的民間資本規(guī)模將明顯弱于國(guó)有資本。國(guó)有資本的份額優(yōu)勢(shì)將使得民間資本不僅在股東大會(huì)難以享有話語(yǔ)權(quán)，而且在董事會(huì)、經(jīng)理層也難以獲得決策權(quán)優(yōu)勢(shì)。從累積投票、表決權(quán)代理、股東大會(huì)召集請(qǐng)求權(quán)、提案權(quán)，到股東訴訟、知情權(quán)訴訟、表決權(quán)回避，再至公司法人人格否認(rèn)、退股權(quán)、公司解散權(quán)等，中國(guó)公司法的這些制度雖然都力圖矯正源于股東大會(huì)議事機(jī)制的不合理，以使偏離了“一股一權(quán)”精神的制度回歸其本意，但仍難以全面保障居于小股東地位的民間資本所有者能夠獲得與其持股數(shù)量相匹配的機(jī)會(huì)和收益。如同累積投票制度不僅有適用范圍限制且缺乏強(qiáng)制性一樣，很多制度都存在局限性。其次，行政權(quán)力是國(guó)有資本在電力混合公司博弈中占優(yōu)的另一原因。國(guó)有資本與行政權(quán)力具有天然關(guān)聯(lián)性，無(wú)論基于鞏固國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的考量，還是從服務(wù)公共利益的視角，政府都有理由給予電力領(lǐng)域國(guó)有資本以特別關(guān)照。國(guó)家完全可以借助表面上合法而實(shí)質(zhì)上不合理的方式為國(guó)有資本提供優(yōu)待。產(chǎn)權(quán)主體的私人性決定了民間資本只是國(guó)家權(quán)力的法定保護(hù)對(duì)象和公平服務(wù)對(duì)象，而無(wú)法成為行政權(quán)力的照顧對(duì)象。而附著行政權(quán)力的國(guó)有資本往往比僅僅附著私權(quán)的民間資本具有更多的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。綜上，規(guī)模優(yōu)勢(shì)及其附著的行政資源使電力混合公司中的參股民間資本難以抵制來(lái)自國(guó)有資本的或明或暗的權(quán)力“擠壓”。

三、民間資本參股電力混合股份公司的激勵(lì)制度

國(guó)有資產(chǎn)的流失風(fēng)險(xiǎn)、相關(guān)者的固有利益及國(guó)有資本的強(qiáng)勢(shì)地位使得民間資本參股電力混合公司面臨較多風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，民間投資者因而普遍顧慮重重。若能在現(xiàn)有旨在保護(hù)中小股東權(quán)益的公司法制度基礎(chǔ)上強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)民間資本的制度性保護(hù)，將有助于消除民間投資者的擔(dān)憂，推進(jìn)民間資本參股電力混合公司。

（一） 改進(jìn)股東大會(huì)治理機(jī)制

民間資本在股權(quán)治理中的話語(yǔ)權(quán)決定著電力混合公司中民間資本的地位。而民間資本能否獲得股權(quán)治理話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵在于其能否獲得合理的決策權(quán)或股東間風(fēng)險(xiǎn)與利益分配的決定權(quán)，即是否能夠?qū)崿F(xiàn)電力混合公司中國(guó)有資本和民間資本地位的有效平衡。由于股東大會(huì)會(huì)議是股東大會(huì)的決策方式，因此要改變民間資本在電力混合公司中的弱勢(shì)地位，必須變革股東的表決權(quán)及其行使方式。

首先，完善累積投票制。累積投票制能夠使持股較少但達(dá)到一定比例的民間投資者在選舉董事或監(jiān)事時(shí)享有與其持股數(shù)量相匹配的權(quán)利，從而讓代表自己的候選人當(dāng)選，以保護(hù)在電力混合公司中居于劣勢(shì)地位的民間資本的權(quán)利。不過(guò)，中國(guó)的公司法并未把累積投票方式作為一項(xiàng)強(qiáng)制性制度，是否采用累積投票制度取決于公司章程是否規(guī)定或股東大會(huì)是否同意。而公司章程由公司發(fā)起人制定，股東大會(huì)也可修改。因此，依照公司法精神，如果電力混合公司要采用累積投票制，要么公司成立時(shí)直接規(guī)定于章程之中，要么公司成立后通過(guò)修改章程予以確立，要么直接由股東大會(huì)確定。但是在制定電力混合公司章程時(shí)，或修改章程時(shí)，或股東大會(huì)討論是否采用累積投票制的提案時(shí)，持股較多的國(guó)有股東怎能輕易讓限制自己權(quán)利的累積投票制度通過(guò)呢？累積投票制度旨在改變?cè)泄蓶|大會(huì)治理機(jī)制，而累積投票制能否運(yùn)行還要通過(guò)原有機(jī)制決定，這幾乎是一個(gè)悖論。由于混合所有制有助于國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有資本保值增值及提升電力行業(yè)效率，而參與混合所有制的國(guó)有資本與民間資本的屬性和運(yùn)行機(jī)制差異明顯，處于劣勢(shì)地位的民間資本的確面臨強(qiáng)勢(shì)國(guó)有資本侵害的巨大風(fēng)險(xiǎn)，因此，如果要在電力混和公司中避免類似悖論，最好的解決辦法是由法律強(qiáng)制規(guī)定實(shí)施累積投票制。只有如此，才可減少國(guó)有資本的阻力，并激勵(lì)民間資本參與電力混合公司。

其次，限制國(guó)有股東的投票權(quán)。限制國(guó)有股東投票權(quán)也可平衡電力混合公司中國(guó)有股和民間股的地位。其一，按照比例限制國(guó)有股投票權(quán)。法律可規(guī)定，電力混合公司中單一國(guó)有股①的份額中超過(guò)公司有表決權(quán)股份50%的部分的表決權(quán)可予以適當(dāng)限制；兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)有股共同超過(guò)公司有表決權(quán)股份50%的部分可根據(jù)持股比例分別予以適當(dāng)限制，其中，單一持股比例低于10%者的投票權(quán)不應(yīng)予以限制。在此基礎(chǔ)上，還要對(duì)是采取普通比例限制還是采取累退式比例限制做出規(guī)定。以投票權(quán)是公益權(quán)或固有權(quán)等為理由而反對(duì)限制投票權(quán)的主張的合理性比較有限。②而對(duì)電力混合公司中單獨(dú)或聯(lián)合居于控股地位的國(guó)有產(chǎn)權(quán)予以適當(dāng)限制，不僅不會(huì)改變國(guó)有產(chǎn)權(quán)的控制能力，反而因其能夠吸引民間投資者而有利于提升國(guó)有產(chǎn)權(quán)的效率。其二，限制代理投票權(quán)。公司法中的代理投票制度對(duì)保護(hù)電力混合公司中民間股東的合法權(quán)益提供了制度條件，但由于法律規(guī)定籠統(tǒng)而存在被國(guó)有股東濫用的風(fēng)險(xiǎn)。為此，可以在法律中明確規(guī)定，混合所有制公司中單獨(dú)或聯(lián)合持股超過(guò)30%的國(guó)有股東不得代理其他股東的投票權(quán)。類似規(guī)定可比較好地保障電力等領(lǐng)域混合所制股份公司中民間資本的股東大會(huì)治理權(quán)。

第三，發(fā)行由民間投資者持有的有表決權(quán)的優(yōu)先股。③有表決權(quán)的優(yōu)先股不僅可擁有類似普通股的表決權(quán)，還可享有股利和剩余財(cái)產(chǎn)分配方面的優(yōu)先權(quán)。股利和剩余財(cái)產(chǎn)分配優(yōu)先使優(yōu)先股股東在降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也喪失了高收益機(jī)會(huì)，即“優(yōu)先性”本身就意味著有失有得的利益平衡，而限制或剝奪投票權(quán)并非優(yōu)先股制度實(shí)現(xiàn)公平所必需。因此，為電力混合公司中參股民間投資者設(shè)計(jì)有表決權(quán)的優(yōu)先股，并非為民間投資者提供不公平的照顧性利益輸送，而只是為作為非控股股東的民間股東提供一種規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的制度選擇。為此，法律可規(guī)定：混合所有制公司可發(fā)行有表決權(quán)的優(yōu)先股，單獨(dú)或聯(lián)合持有公司有表決權(quán)股份50%以上的國(guó)有股東不得持有該類優(yōu)先股。該規(guī)定明確排除單獨(dú)或聯(lián)合居于控股地位的國(guó)有股東持有有表決權(quán)的優(yōu)先股的機(jī)會(huì)，以防止國(guó)有大股東利用有表決權(quán)的優(yōu)先股提升自己的股東大會(huì)治理權(quán)，也可相應(yīng)地增強(qiáng)民間投資者的股東大會(huì)治理權(quán)。

（二） 確立董事會(huì)的公司治理中心地位

董事會(huì)中心主義反對(duì)大股東至上和內(nèi)部人控制，注重大股東和小股東的協(xié)調(diào)。電力混合公司中體現(xiàn)董事會(huì)中心主義的制度安排可以抵制單獨(dú)或聯(lián)合居于控股地位的國(guó)有股東對(duì)民間股東的擠壓和侵害，有利于激勵(lì)民間資本參股電力混合公司。而要在電力混合公司中貫徹董事會(huì)中心主義，必須推動(dòng)相應(yīng)的法律制度變革。

首先，建立確保獨(dú)立董事“獨(dú)立性”的制度。“不獨(dú)”、“不懂”的尷尬現(xiàn)狀使得中國(guó)的獨(dú)立董事制度無(wú)法承擔(dān)得起防止大股東侵害中小股東利益的功能，無(wú)法對(duì)民間資本參股電力混合公司提供相應(yīng)激勵(lì)。因此，構(gòu)建保障獨(dú)立董事愿意、敢于和善于履行監(jiān)督職能的制度是推進(jìn)電力領(lǐng)域混合所有制改革的前提。而保障獨(dú)立董事“獨(dú)立性”的制度的核心是建立獨(dú)立董事“管聘分離制度”。④其一，由非營(yíng)利組織設(shè)立獨(dú)立董事庫(kù)。法律可規(guī)定，行業(yè)組織等社會(huì)團(tuán)體可建立獨(dú)立董事庫(kù)，但必須符合法律設(shè)定的基本條件，并經(jīng)證監(jiān)會(huì)審查批準(zhǔn)。設(shè)庫(kù)單位依照法定標(biāo)準(zhǔn)和自定標(biāo)準(zhǔn)把申請(qǐng)人納入獨(dú)立董事庫(kù)。其二，建立分類統(tǒng)一的薪酬等待遇制度。需要聘用獨(dú)立董事的電力混合公司可以從本地或外地的任何一家設(shè)庫(kù)單位選聘獨(dú)立董事，但必須向設(shè)庫(kù)單位繳納獨(dú)立董事聘用費(fèi)和管理費(fèi)。獨(dú)立董事聘用費(fèi)的檔次與電力混合公司最近三年的資本規(guī)模掛鉤，管理費(fèi)依照聘用費(fèi)的一定比例收取。聘用費(fèi)由設(shè)庫(kù)單位轉(zhuǎn)交受聘獨(dú)立董事，管理費(fèi)作為設(shè)庫(kù)單位的獨(dú)立董事管理費(fèi)用。電力混合公司、設(shè)庫(kù)單位與獨(dú)立董事三方簽訂聘用合同，確定三方各自的權(quán)利義務(wù)。聘用單位不得超過(guò)合同約定額外給予獨(dú)立董事任何費(fèi)用或提升獨(dú)立董事工作待遇和條件。第三，由獨(dú)立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)獨(dú)立董事的獨(dú)立性進(jìn)行評(píng)定。獨(dú)立董事候選人確定后，設(shè)庫(kù)單位應(yīng)請(qǐng)獨(dú)立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)獨(dú)立董事與公司大股東、公司管理層的關(guān)系進(jìn)行評(píng)定，以確保讓那些最具獨(dú)立性的候選人作為公司的獨(dú)立董事。第四，建立獨(dú)立董事評(píng)價(jià)制度。設(shè)庫(kù)單位每年應(yīng)聘用獨(dú)立第三方對(duì)每位獨(dú)立董事在受聘單位的表現(xiàn)打分，打分結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。第五，實(shí)行獨(dú)立董事聘用限期制。每位獨(dú)立董事在一家電力混合公司受聘累計(jì)不得超過(guò)一定時(shí)間（如不超過(guò)6年）。“管聘分離制度” 可比較有效地阻隔獨(dú)立董事與受聘單位的利益交換，讓獨(dú)立董事獨(dú)立于受聘公司，保障獨(dú)立董事能夠積極、公平、公正地履行職責(zé)。

其次，強(qiáng)化董事會(huì)職權(quán)。強(qiáng)化董事會(huì)的公司治理決策權(quán)是董事會(huì)中心主義在電力混合公司得以貫徹的關(guān)鍵。董事會(huì)職權(quán)的變遷既要適應(yīng)現(xiàn)代公司股東多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)，還要因應(yīng)電力混合公司中民間資本與國(guó)有資本實(shí)力差距明顯的現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)代公司結(jié)構(gòu)的變化要求董事會(huì)提升市場(chǎng)應(yīng)變能力，電力混合公司的股東性質(zhì)差異則要求董事會(huì)能夠兼顧民間股東和國(guó)有股東的利益平衡?；诖?，董事會(huì)必須對(duì)公司具體事務(wù)擁有更多決策權(quán)和隨時(shí)處置權(quán)。所以，相較于傳統(tǒng)企業(yè)，電力混合公司的董事會(huì)職權(quán)應(yīng)有兩方面的不同。①一是股東大會(huì)的部分職權(quán)要轉(zhuǎn)移到董事會(huì)?，F(xiàn)有公司法賦予股東大會(huì)的職權(quán)中既有基礎(chǔ)性、宏觀性的權(quán)利，也有具體性、微觀性權(quán)利。其中，股東大會(huì)所享有的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃、增加或減少資本、發(fā)行債券等較為具體、微觀事項(xiàng)的決定權(quán)應(yīng)交由董事會(huì)承擔(dān)，而董事和監(jiān)事的選舉權(quán)、公司章程修改權(quán)、修改公司章程決定權(quán)及公司合并、分立、解散、清算或者形式變更的決議權(quán)等重大、宏觀性權(quán)力仍應(yīng)保留于股東大會(huì)。二是經(jīng)理層的職權(quán)由法定改為由董事會(huì)授權(quán)確定。經(jīng)理由董事會(huì)聘任和解聘，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，是董事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。把經(jīng)理職權(quán)由法定改為由董事會(huì)決定，更便于董事會(huì)根據(jù)混合所有制電力公司的運(yùn)營(yíng)狀況、股東需求及時(shí)處理公司業(yè)務(wù)。上述職權(quán)調(diào)整，不僅有助于強(qiáng)化董事會(huì)在公司治理中的中心地位，還可增強(qiáng)弱勢(shì)民間股東的決策權(quán)。

（三） 創(chuàng)新監(jiān)事會(huì)制度

創(chuàng)新電力混合公司監(jiān)事會(huì)制度，改變監(jiān)事會(huì)“不監(jiān)事”困境，使監(jiān)事會(huì)對(duì)國(guó)有股東及作為其代表的經(jīng)理層形成有效制約，民間資本權(quán)益才會(huì)更有保障。

首先，改革監(jiān)事會(huì)人員構(gòu)成。如依照“一股一權(quán)”原則選舉監(jiān)事，電力混合公司監(jiān)事會(huì)將為國(guó)有大股東單獨(dú)或聯(lián)合控制，導(dǎo)致國(guó)有股東通過(guò)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督自己主導(dǎo)的董事會(huì)的尷尬。即使實(shí)施累積投票制，如果份額過(guò)低，民間資本也無(wú)法選出足夠多或根本無(wú)法選出自己的監(jiān)事代表來(lái)制約國(guó)有股東。如果要求電力混合公司監(jiān)事會(huì)能夠切實(shí)維護(hù)民間投資者的利益，必須割斷其與國(guó)有股的關(guān)聯(lián)，讓監(jiān)事會(huì)始終能夠站在管理層的“對(duì)立面”審視問(wèn)題，從而成為“真正”的監(jiān)督機(jī)構(gòu)?；蛘哒f(shuō)，能夠有效行使監(jiān)督職能的監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)由國(guó)有股東之外的各利益相關(guān)方代表組成。電力混合公司是國(guó)有股東、民間股東、職工、交易對(duì)手（債權(quán)人、電力消費(fèi)者等）的利益連結(jié)點(diǎn)，能夠制約國(guó)有股東的監(jiān)事會(huì)應(yīng)由民間股東、職工、交易對(duì)手的代表構(gòu)成。因此，電力混合公司監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)包括民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事和外部監(jiān)事，且民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事的人數(shù)不低于監(jiān)事總數(shù)的三分之一。②其中，外部監(jiān)事以其獨(dú)立性、專業(yè)性來(lái)防止國(guó)有股東代理人操縱董事、經(jīng)理，職工監(jiān)事則可基于職工權(quán)益而制約董事、經(jīng)理，而民間股監(jiān)事則基于自身利益而節(jié)制公司國(guó)有股代理人?？傊?，盡管立足點(diǎn)不同，民間股監(jiān)事、職工監(jiān)事、外部監(jiān)事都有助于直接或間接維護(hù)民間資本權(quán)益。

其次，在監(jiān)事會(huì)設(shè)置審計(jì)委員會(huì)。將審計(jì)委員會(huì)設(shè)置在電力混合公司的監(jiān)事會(huì)而非董事會(huì)能夠強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)的監(jiān)督效能。中國(guó)上市公司普遍設(shè)置于董事會(huì)的審計(jì)委員會(huì)的核心職能是審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露、內(nèi)控制度，審計(jì)委員會(huì)的其它職能也服務(wù)于這些職能。①而財(cái)務(wù)信息最能反映公司運(yùn)營(yíng)狀況，內(nèi)控制度是否完善也與公司管理情況密切相關(guān)。因此，相對(duì)于上市公司董事會(huì)下設(shè)的戰(zhàn)略、薪酬、提名等專門委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)的職能更為契合。借助審計(jì)委員會(huì)，監(jiān)事會(huì)更容易掌握公司運(yùn)營(yíng)的核心信息，更容易準(zhǔn)確地了解公司管理層的問(wèn)題，從而能夠?qū)﹄娏旌瞎镜膰?guó)有股東及其代理人形成有效制約。另一方面，公司董事會(huì)及高級(jí)管理人員是審計(jì)委員會(huì)的主要監(jiān)督對(duì)象，審計(jì)委員會(huì)從董事會(huì)移至監(jiān)事會(huì)使得監(jiān)督者與被監(jiān)督者能夠?qū)崿F(xiàn)有效隔離，有利于增強(qiáng)審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性和監(jiān)督效果。

第三，完善監(jiān)事會(huì)的職能。合理的人員結(jié)構(gòu)僅能為電力混合公司監(jiān)事會(huì)制約國(guó)有股東及其代理人奠定組織基礎(chǔ)，充分、恰當(dāng)?shù)穆氊?zé)配置是監(jiān)事會(huì)發(fā)揮作用的重要條件。為此，必須創(chuàng)新電力混合公司監(jiān)事會(huì)的職能配置。其一，細(xì)化電力混合公司監(jiān)事會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。應(yīng)該在現(xiàn)有公司法賦予監(jiān)事會(huì)財(cái)務(wù)檢查權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)修改公司法或制定《混合所有制股份公司治理準(zhǔn)則》來(lái)明確監(jiān)事會(huì)財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)路徑。財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是財(cái)務(wù)知情權(quán)，而財(cái)務(wù)知情權(quán)的核心則是對(duì)公司財(cái)務(wù)報(bào)告的請(qǐng)求權(quán)和審查權(quán)。②其二，改善監(jiān)事會(huì)業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)。對(duì)于一般業(yè)務(wù)監(jiān)督，應(yīng)賦予監(jiān)事列席經(jīng)理會(huì)議、要求管理層報(bào)告工作、對(duì)管理層決策提出異議并要求復(fù)議的權(quán)利等。同時(shí)，應(yīng)建立特殊業(yè)務(wù)監(jiān)督制度。對(duì)于由監(jiān)事會(huì)否決的特殊事項(xiàng)，只有獲得股東大會(huì)3/4多數(shù)票贊成，董事會(huì)才可實(shí)施。③其三，完善電力混合公司的公司知情權(quán)。知情權(quán)能夠保障監(jiān)事會(huì)獲得足夠的監(jiān)督信息。現(xiàn)行公司法賦予了監(jiān)事會(huì)的董事會(huì)會(huì)議列席權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、調(diào)查權(quán)、財(cái)會(huì)人員聘用權(quán)、經(jīng)費(fèi)獲取權(quán)等。為維護(hù)民間資本投資者的權(quán)利，電力混合公司監(jiān)事會(huì)還應(yīng)建立針對(duì)監(jiān)事會(huì)的經(jīng)理會(huì)議列席制度、企業(yè)文件和資料送達(dá)制度、企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)送制度、質(zhì)詢回應(yīng)制度等。④第四，建立電力混合公司監(jiān)事會(huì)的對(duì)外例外代表權(quán)。對(duì)外例外代表權(quán)是電力混合公司監(jiān)事會(huì)在特殊情況下代表公司處理對(duì)外事務(wù)的權(quán)利。對(duì)外例外代表權(quán)主要包括兩種情形：（1）監(jiān)事會(huì)代表電力混合公司與董事或其利害關(guān)系人進(jìn)行交易。董事通常不得與其所在公司進(jìn)行交易，因特殊情形不得不發(fā)生該交易時(shí)，為防止損害公司利益，宜由監(jiān)事會(huì)代表公司。（2）監(jiān)事會(huì)審核電力混合公司的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)狀況時(shí)可代表公司聘請(qǐng)律師、會(huì)計(jì)師等專業(yè)人士，公司承擔(dān)費(fèi)用。對(duì)外例外代表權(quán)制度有利于制約公司國(guó)有股代理人和管理層，應(yīng)當(dāng)在電力混合公司實(shí)施。⑤

（責(zé)任編輯：肖舟）