趙環(huán) 嚴(yán)駿夫 梁昆

[摘要]本文探討了香港退休保障制度的發(fā)展歷程及其背后的意識形態(tài)和制度安排，以全民退休保障的制度建構(gòu)為線索，梳理香港老年社會政策的演進(jìn)過程，揭示香港退休保障系統(tǒng)內(nèi)在的制度理念與困境。文章指出，從強(qiáng)積金計劃誕生到全民退休保障計劃的再次勃興，彰顯的變革邏輯是在轉(zhuǎn)化高齡津貼、長者生活津貼等“存量”的基礎(chǔ)上，建立全民老年金的“增量”，這不僅是香港老年社會福利體系從單一的個人責(zé)任本位向社會共同責(zé)任本位轉(zhuǎn)變的一個縮影，同時也可能是殘輔式福利體制走向瓦解的臨界點。面對政策紛爭，現(xiàn)時比較合理的做法，是讓公眾體悟政策制定的復(fù)雜性與現(xiàn)實考量，在理性的氛圍中彌合裂痕，邁出堅實步伐。

[關(guān) 鍵 詞]香港 老年社會政策 強(qiáng)積金 全民退休保障

[作者簡介]趙環(huán)（1976-），男，上海金山人，華東理工大學(xué)社會工作系副教授、副系主任，香港大學(xué)社會福利哲學(xué)博士，上海高校智庫社會工作與社會政策研究院研究員；嚴(yán)駿夫（1990-），湖北襄陽人，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院社會工作學(xué)博士研究生； 梁昆（1984-），男，河南淮陽人，華東理工大學(xué)社會工作系講師，香港大學(xué)社會福利哲學(xué)博士。

[中圖分類號]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-7672（2016）01-0117-08

2014年8月，香港社福界著名學(xué)者周永新教授向特區(qū)政府提交了名為《香港退休保障的未來發(fā)展》的研究報告，激起了香港社會的大討論。香港大學(xué)社會工作及社會行政學(xué)系早前接受了政府扶貧委員會的委托，旨在研究和評估不同退休保障方案后提出政策建議。在這份研究報告及最終提交港府的行政報告中，課題組建議推出金額統(tǒng)一的“全民老年金”：在不設(shè)經(jīng)濟(jì)收入審查的前提下，向65歲及以上香港永久性居民按月發(fā)放 3000元港幣，并開征“薪俸老年稅”，雇主和雇員按雇員薪金數(shù)額分四個等級繳納稅款。①政府負(fù)責(zé)老年金經(jīng)費的一半，金額相當(dāng)于政府現(xiàn)在長者津貼、長者生活津貼、長者綜援計劃上的開支。而且政府亦要在計劃開始的時候，一筆過注資500億元港幣的種子基金。然而，該計劃被媒體披露后，隨即進(jìn)入復(fù)雜的爭論之中。

本次全民退休保障計劃的提出不是空穴來風(fēng)，也不是全新的頂層設(shè)計，而是重新觸碰香港老年社會政策在退休保障金議題上周而復(fù)始的制度怪圈。在有關(guān)全民退休保障計劃爭論的背后，既有思想意識的對立，亦有實踐上的操作困境。本文將以歷次全民退休保障的建構(gòu)與消解為線索，梳理香港老年社會福利的演進(jìn)過程，揭示香港退休保障系統(tǒng)內(nèi)在的制度理念與困境。

一、 不干預(yù)政策：香港早期社會福利的低度發(fā)展

20世紀(jì)50年代之前，整個香港自上而下并無清晰、固定的社會福利思想可言，總體上延續(xù)著剩余型的社會福利模式：①首先，在理念上，政府視社會福利為臨時性措施，而不是政府責(zé)無旁貸的責(zé)任，在個人需求與福利提供的責(zé)任序列上，政府排在個人、家庭和社會人士之后，因此在大多情形中，民間自救及互濟(jì)仍是最主要的福利形式；其次，在籌資渠道方面，政府也極少提供經(jīng)費支持，福利開支主要由民間慈善團(tuán)體通過社會籌募實現(xiàn)；再次，在福利水平上，大多數(shù)僅停留在救濟(jì)層面，僅能緩解貧弱者的困境，暫時滿足他們的生存條件；最后，在內(nèi)容架構(gòu)上，當(dāng)時的社會福利僅僅停留在社會救濟(jì)層面，系統(tǒng)的社會福利服務(wù)尚未搭建，更無現(xiàn)代社會福利體系中普遍建立的社會保險項目。

這一社會福利狀態(tài)在當(dāng)時之所以能夠維持，則有著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會與政治基礎(chǔ)。移民為主體的人口構(gòu)成與遷移心態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升趨勢與相對穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境這兩方面因素消解了當(dāng)時香港市民對社會福利的普遍性訴求。并且，作為華人社會，環(huán)繞著家庭和親族關(guān)系建立起傳統(tǒng)的福利系統(tǒng)在當(dāng)時的香港依舊良好運轉(zhuǎn)。因此在二戰(zhàn)之前，香港政府在社會服務(wù)方面承擔(dān)的責(zé)任是微乎其微的，有的只是應(yīng)付難民急迫需求的救濟(jì)措施。實際上，直到六十年代末，華人遭遇困境也極少主動向政府尋求協(xié)助，也沒有人認(rèn)為養(yǎng)老是政府的責(zé)任。此外，西方宗教思想與實踐亦對香港早期社會福利影響深遠(yuǎn)。由外地前來香港服務(wù)市民的教會和國際志愿組織，最看重的是耶穌基督宣揚的“愛人如己”道理，強(qiáng)調(diào)的是關(guān)愛的普世價值。雖然這種價值信念與華人社會傳統(tǒng)的推己及人的觀念并不一定十分契合，但教育也培植了不少社會服務(wù)人才，也通過民間福利機(jī)構(gòu)開展服務(wù)和參與政府社會政策的制定來表達(dá)信念，從而在一定程度上緩解了政府缺位而導(dǎo)致的福利供給不足。最重要的一點，當(dāng)時自由放任的經(jīng)濟(jì)政策決定了香港政府的主要職能在于營造一個充分自由的競爭環(huán)境，最大限度地提高市場經(jīng)濟(jì)的運行效率，它“無力”（低稅制導(dǎo)致無豐厚財力）也“無心”（推崇工業(yè)成就至上）介入社會福利領(lǐng)域。殖民地政府的統(tǒng)治性質(zhì)決定了港英政府的首要職責(zé)是有效管治社會，亦即以最少數(shù)量的資源達(dá)到最顯著的管理效果；至于政策是否可以提高市民福利、解決現(xiàn)實問題，并不在其考慮之列。

以1953年的“石硤尾大火”事件為分界點，政府承擔(dān)部分社會福利責(zé)任的必要性開始浮現(xiàn)。港府逐漸意識到，在市場失靈的地方，社會有責(zé)任設(shè)置安全網(wǎng)，保護(hù)那些亟待幫助和處境不幸的人。1958年成立的社會福利署，作為專門負(fù)責(zé)社會福利事務(wù)的官方機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著香港的社會福利事業(yè)終于步入制度化軌道。1965年，香港第一份社會福利白皮書——《社會福利工作之目標(biāo)與政策》面世，港府第一次有意識地制定福利工作的目標(biāo)、重點及政策。②

然而，即便是在這份具有里程碑意義的福利白皮書中，也彌漫著保守的福利態(tài)度。港英政府毫不掩飾的態(tài)度，解釋無法全面推展福利服務(wù)的原因，直截了當(dāng)?shù)卦忈屃似湟回灥摹安桓深A(yù)”政策，同時還一再強(qiáng)調(diào)華人社會的傳統(tǒng)家庭功能與角色，政府“一定要鞏固家庭責(zé)任、自力更生精神、繼續(xù)倡導(dǎo)慈善工作和志愿機(jī)構(gòu)的參與”。③在傳統(tǒng)觀念中應(yīng)由家庭擔(dān)負(fù)的養(yǎng)老職能，自然未被提上政策議程。

二、 積極不干預(yù)：老年福利觀念的轉(zhuǎn)型與退休保障制度的缺場

1971年，時任港府財政司長的夏鼎基提出“積極不干預(yù)主義”（positive non-interventionism），推崇自由市場，最小化政府干預(yù)，以最低的政府資源投入，換取市場經(jīng)濟(jì)的最高效率，同時建議在“有限政府”的前提下，對某些市場可能失靈的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。①該主張被當(dāng)時及以后的歷屆港英政府所采納，成為一項長期的經(jīng)濟(jì)、社會政策，從而為政府介入老年這一日益衰落的傳統(tǒng)福利領(lǐng)域掃清了理念上的障礙。同年，港府推行以收入調(diào)查為基礎(chǔ)的公共援助計劃，香港政府在老年福利方面的支出才真正實現(xiàn)零的突破。在1972年的港英政府第二部社會福利白皮書里，正式將社會福利視為現(xiàn)代社會發(fā)展所必需的平衡機(jī)制，并將通過社會政策解決香港社會因現(xiàn)代化過程而衍生的社會問題。

20世紀(jì)70年代，香港的老年人口比重持續(xù)上升，核心家庭數(shù)量的增加以及婦女就業(yè)率的提高使得家庭照顧老人的功能受到重大沖擊，港府開始認(rèn)真審視老人需求與人口老化帶來的問題。在1977年，港府決定改進(jìn)原有的公共援助計劃，引進(jìn)長期補(bǔ)助金和老人補(bǔ)助金，將老人津貼的領(lǐng)取資格降至70歲，從而使老年社會福利支出開始步入制度軌道。在1973年與1979年接連出版的兩份社會福利白皮書中都肯定了家居照顧及社區(qū)照顧的概念，并指出政府應(yīng)承擔(dān)擴(kuò)展社區(qū)照顧服務(wù)的責(zé)任。政府作為老年社會福利責(zé)任主體的意識逐漸覺醒，但也正是在這一時期，香港老年社會福利模式的三大子系統(tǒng)——老年社會救助、老年福利服務(wù)和退休保障開始逐漸分野，走向不同的制度化道路。

20世紀(jì)80年代初至回歸前夕，香港進(jìn)入社會福利建設(shè)的高歌猛進(jìn)時期。在此期間，香港老年福利服務(wù)逐漸在民眾呼聲和政策實踐中走向完善，形成了社區(qū)支援服務(wù)、安老院舍服務(wù)和長者醫(yī)療與健康服務(wù)三個板塊相互銜接的體系；老年社會救助的構(gòu)成要件也逐漸成熟，最終細(xì)化為現(xiàn)金與實物援助、醫(yī)療救助、法律援助、住房救助和心理救助五個大類。②

然而，作為現(xiàn)代老年福利體系不可或缺一環(huán)的退休保障制度，卻始終未能搭建起“適度普惠型”的福利框架。直到20世紀(jì)末，香港仍只有三分之一的工作人口有退休保障，這些退休保障安排包括公務(wù)員和學(xué)校教師的法定退休金和公積金，以及雇主自愿為雇員設(shè)立的退休計劃。普通老人只有兩種現(xiàn)金形式的退休保障可以享受，一是綜合社會保障援助，二是“生果金（長者生活津貼）”，但二者均需滿足一定條件，并且嚴(yán)格的審查制度排斥了許多有需要的長者。

三、 全民退休保障與強(qiáng)積金的歷史糾葛

實際上，早在1966年，政府就已經(jīng)對惠及全民的退休金政策開展可行性研究。在1987年5月13日舉行的立法局會議室上，中央公積金計劃被廣泛討論，但鑒于作為投資用途的巨額公積金所可能造成的政策、金融與外匯市場紊動，以及對中央公積金計劃能否發(fā)揮養(yǎng)老保障功能的疑慮，該項計劃一再擱淺。但關(guān)于全民退休保障計劃的提議并未偃旗息鼓。1991年7月10日，立法局再次討論退休保障問題，督促政府“立即采取措施，重新研究設(shè)立中央公積金或其他強(qiáng)制實行的退休計劃，使本港工人獲得全面的退休保障”。在1993年，政府向立法局建議采用強(qiáng)制性供款的老年退休金計劃，該計劃旨向所有符合條件的長者每月發(fā)放統(tǒng)一金額的退休金，涵蓋的群體范圍再次擴(kuò)大，囊括了低收入人士、退休人士、家庭主婦及其他工作人口之外的人士。在退休金金額方面，約為當(dāng)時工資中位數(shù)的30%。③政府?dāng)M注資100億港元作為該老年退休金計劃成立的資金，即時發(fā)放給符合資格人士，其余資金則由雇員及雇主的強(qiáng)制性均攤，供款率為雇員收入的3%。

其后，社會各界就該項老年退休金計劃展開了激烈討論，但結(jié)果毀譽(yù)參半。當(dāng)時反對在香港推行老年退休金計劃的論點主要集中在三方面：第一，該項舉措會將保障老年生活的責(zé)任由個人及家庭轉(zhuǎn)嫁到社會之上；第二，退休金金額與供款額無關(guān)，以統(tǒng)一金額的形式發(fā)放并不公平，對于貧困人口來講遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但對于富者而言又顯多余；第三，這是在重蹈眾多福利國家推行老年退休金計劃失敗的覆轍。1994年底，78名學(xué)者簽名反對“老人金”計劃，并共同出資在香港的四家報紙和雜志上就此刊登廣告表達(dá)異見，之后輿論急轉(zhuǎn)直下，反對聲日益高漲。港府于1995年1月宣布放棄推行老年退休金計劃，設(shè)立全民退休保障制度的努力再次付之東流，其直接后果是香港的養(yǎng)老歷史因此改寫——隨后，港府作出了一個不同于世界大多數(shù)地方的選擇，在沒有建立普遍性退休保障制度的前提下，先引入強(qiáng)制性私營職業(yè)退休保障制度，即之后被稱為“強(qiáng)積金”的制度。

從1995年立法局通過了《強(qiáng)制性公積金計劃條例》，到1998年和1999年兩次修訂和訂立附屬法例和詳細(xì)規(guī)則，再到2000年底正式實施強(qiáng)積金制度，這一過程逐步確立了強(qiáng)積金在香港退休保障系統(tǒng)中的主導(dǎo)位置，標(biāo)志著香港地區(qū)已經(jīng)形成了相對完善的老年社會福利體系，補(bǔ)上了退休保障這最后一塊老年福利的制度缺漏。從理論上來講，強(qiáng)積金計劃的推行為香港就業(yè)人士年老后的基本生活需求提供了制度保障，可以被視為香港老年人的第一張“安全網(wǎng)”。

從實施內(nèi)容要點來看，強(qiáng)積金主要有三個特點：第一，由勞雇雙方依雇員薪資所得，按月提存一定百分比充當(dāng)資金，將雇員之所得強(qiáng)迫儲蓄、延后消費，以備未來的老年退休生活經(jīng)濟(jì)所需。每位雇員均設(shè)有個人賬戶，于雇員年滿65周歲退休時方可提取，①以兼顧勞工在短期事故需求與老年生活品質(zhì)長期維持的雙重保障目標(biāo)，在給付類型上屬于確定提撥制度；第二，強(qiáng)積金收集來的儲蓄基金，由政府集中管理投資，亦有將部分或全部基金管理權(quán)交給私營機(jī)構(gòu)管理的；第三，繳款者擁有自己的基金賬戶，賬戶所累積的款項為個人所有，雇員從公積金賬戶中所獲得的年金所得，便是過去公積金賬戶存款儲蓄的本利和與其投資的盈余綜合，但個人不一定能自由選擇投資方式。

從制度設(shè)計的初衷來看，強(qiáng)積金在某種程度上是作為全民退休保障計劃的替代品而誕生的。然而，在強(qiáng)積金遠(yuǎn)未來得及發(fā)揮政策效力之前，這一制度替代的有效性就已大打折扣。在香港立法會于2005年進(jìn)行的照顧長者議案辯論會上，政策界對強(qiáng)積金進(jìn)行了諸多反思和批判：第一，強(qiáng)積金計劃的涵蓋范圍有限，尤其未能保障非受雇人士；第二，保障力度有限，雇員無法單靠強(qiáng)積金計劃所提供的退休收入養(yǎng)老；第三，雇員需承擔(dān)投資回報不穩(wěn)定的風(fēng)險；第四，為所有在職人員提供的退休保障要在20至30年后才能見效，現(xiàn)時即將退休的人士依舊無法獲得退休保障。②

因此，2000年之后的香港社會仍然繼續(xù)著對全民退休保障計劃的爭論。截止2004年，已超過50個非政府組織提出不同版本的“全民退休金方案”，全民退休保障開始重返香港社會政策的核心議程。

四、 從強(qiáng)積金到全民退休保障：功能替代抑或功能耦合？

實際上，強(qiáng)積金制度從一開始就非長久之計，至少不能作為唯一的依靠。從經(jīng)濟(jì)層面看，雷鼎鳴在一份報告中曾指出，強(qiáng)積金的制度設(shè)計本身對人性的基本假設(shè)是：人是短視的，不善于為退休后的生活作打算，因此必須由政府進(jìn)行干預(yù)，強(qiáng)制人民進(jìn)行儲蓄；③但以政府取代市場運作操作基金，效率一向較低，因此如政府是基金的唯一管理者，缺乏競爭機(jī)制，加上掌管基金的政府官僚一般傾向于低風(fēng)險的投資，公營公積金的投資報酬率一般不會太高。而龐大的基金在投資決策上也往往會受到政治影響，成為政府或議會（立法會）在經(jīng)濟(jì)政策上獲取政治利益的籌碼。從風(fēng)險分擔(dān)的角度分析，強(qiáng)積金實際上也不能發(fā)揮社會保險的意義及功能，只是透過制度法規(guī)的建構(gòu)強(qiáng)制勞工儲蓄既定比例的薪資所得以延后使用，純屬強(qiáng)制儲蓄的性質(zhì)，也不具有社會資源重新分配的意義。換言之，強(qiáng)積金是取之于受雇傭者再用之于受雇者，并不涉及階層之間或個人之間的所得轉(zhuǎn)移，并非真正屬于踐行社會正義原則的社會安全制度范疇。

由于不具有風(fēng)險分擔(dān)之功能，加上確定提撥制所可能面臨的自繳款到給付之段期間的貨幣貶值、通貨膨脹、基金投資報酬率等問題，以及始終存在政府對廣大公積金管理是否得當(dāng)、管理提存率是否合適的不確定性，都有可能造成雇員退休后經(jīng)濟(jì)生活無法得到保障的后果。并且，由于強(qiáng)迫儲蓄制度所累積的大量準(zhǔn)備金交付在政府與承辦單位之手中管理，往往成為政府的另一條財源用以支持施政方案或經(jīng)濟(jì)投資，容易遭受政治影響，運用政府權(quán)力減低個人儲蓄自由，反而發(fā)揮經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治之功能。再者，在理財風(fēng)險承擔(dān)問題上，不論是確定給付制還是確定提撥制，企業(yè)都必須累計準(zhǔn)備金，但兩者之差別就在于準(zhǔn)備金的投資風(fēng)險究竟是由雇主或雇員來承擔(dān)，強(qiáng)積金賬戶中的資金，雇員是否有投資理財能力與權(quán)力問題都是分析時必須考慮的問題，因為這也決定了誰來承擔(dān)準(zhǔn)備金貶值的風(fēng)險。劉立倫等曾指出，強(qiáng)積金制度對于市場績效的依存性較高，必須建立在健全的市場基礎(chǔ)之上，如果面臨不景氣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境或承辦機(jī)構(gòu)投資能力不佳，個人賬戶制的退休金預(yù)期也就只有不斷貶值一途。①因此，在強(qiáng)積金的制度設(shè)計中，政府并不扮演提供者角色，也不涉及社會資源的再分配。甚至可以說，強(qiáng)積金事實上減少了政府在退休保障方面的投入與負(fù)擔(dān)，亦可認(rèn)為，強(qiáng)積金制度依然維持著香港政府一貫秉持的放任自由主義立場。

周永新在分析了與香港情況類似的10多個國家和地區(qū)的退休保障制度，提出現(xiàn)代退休保障制度著重的不再是公平的分配，而是令不同收入的退休人士可以按自己的需要得到足夠的生活保障。世界銀行關(guān)于社會養(yǎng)老保險的“五支柱”模式為以上議題提供了整合視角。2005年，世界銀行在《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》的報告中，建議世界各國和地區(qū)建立多層次的退休保障制度，即：第零層或基本保障為非供款性的基本年金，由政府財政支付，旨在為貧窮老人提供最低生活保障；第一層為強(qiáng)制性社會保障年金，按照隨收隨支式的確定給付制進(jìn)行操作，通過發(fā)揮社會連帶責(zé)任的再分配功能，以代內(nèi)或代際間所得轉(zhuǎn)移為老年退休者的收入起到托底作用；第二層為任意性的員工養(yǎng)老保險制度，如職業(yè)年金，按照確定提撥制進(jìn)行操作；第三層為自愿性的個人商業(yè)保險儲蓄，其養(yǎng)老金給付通過私營部門的保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行，以提高退休者的生活質(zhì)量；第四層則為倫理性的家庭供養(yǎng)制度，對無工作的家庭成員提供其晚年生活照顧，經(jīng)費來源主要來自子女供養(yǎng)、自有住宅租賃、家庭內(nèi)財富轉(zhuǎn)移等方面。若借用這一模型歸納香港老年市民享有的退休保障，則可用表1概括。

就現(xiàn)行政策來看，作為托底的第零根支柱，綜援制度申請資格過于嚴(yán)格，以個人申請的老人為例，其總資產(chǎn)不可超過39500元，令擁有少量“棺材本”的老人不符合領(lǐng)取資格；且審查制度要求老人子女提出不供養(yǎng)父母的“衰仔紙”（申請），對老人及子女而言均極為羞辱，導(dǎo)致部分老人礙于面子而不申請。雖然現(xiàn)時65歲以上老人可無須資產(chǎn)審查領(lǐng)取每月1090元生果金（長者生活津貼），但是金額不足以支持生活；每月2200元長者特惠生活津貼則引入了資產(chǎn)審查，令個人資產(chǎn)超過186000元的老人家未能受惠。②

作為第二支柱的強(qiáng)積金計劃，其主要功能在于將雇主與企業(yè)作為養(yǎng)老責(zé)任主體帶入退休保障制度中；而缺場的第一根支柱，即一種全民享有的退休生活保障，則應(yīng)按照階層間、職業(yè)間和代際間共同分擔(dān)風(fēng)險（pooling of risks）的原則來設(shè)計，是一種由公共資源（包括來自政府和市民的資金）支付、全部年老公民皆可享有的老年金。

實際上，當(dāng)前香港地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢呼喚更加全面和完善的退休保障制度：一方面，當(dāng)前香港老年人口貧困問題十分嚴(yán)重，43.5%的老年人（65歲及以上）生活在貧困線之下，即便計入各項社會保障措施提供的現(xiàn)金援助，每三個老人中仍有一個生活貧困；①另一方面，隨著人口的持續(xù)老化，香港地區(qū)將在未來十年面臨戰(zhàn)后嬰兒的退休高峰，而根據(jù)有關(guān)調(diào)查，該年齡組人士多從事制造業(yè)及低技術(shù)服務(wù)業(yè)，收入偏低且儲蓄有限，他們退休時所能夠領(lǐng)取的強(qiáng)積金則更是杯水車薪。

因此，發(fā)揮再分配功能、體現(xiàn)無差別化原則的全面退休保障制度在當(dāng)下的香港有著不可替代的位置。強(qiáng)積金與全民退休保障計劃之爭，表面上是前者對后者的暫時性取代，但從長遠(yuǎn)來看，二者在平衡香港老年退休保障制度之屬性方面的功能耦合性不可忽視。前者強(qiáng)調(diào)了個人、家庭與企業(yè)的責(zé)任，體現(xiàn)了對受雇者工作成就和社會貢獻(xiàn)的認(rèn)可，后者則表明在公平競爭的前提下，每個人都應(yīng)過上有尊嚴(yán)的老年生活。正是偏“右”的強(qiáng)積金制度和偏“左”的全民退休保障計劃之間可能形成的互補(bǔ)與張力，才有可能平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公平的雙重需求，從而維持香港社會的基本均衡與活力。

五、 未竟的事業(yè)：香港全民退休保障的走向

就歷史來看，不管是港英政府還是回歸后的特區(qū)政府，其奉行的社會政策基本上一直基于兩大原則，即低度介入主義（minimalism）和經(jīng)濟(jì)主義（econonism）。②首先，作為一個全球港，為了營造足夠的自由與彈性，政府主要采取不干預(yù)政策，使得投資者擁有較高自主權(quán)，有利于降低勞動力成本。員工的福利相對低卻增加了企業(yè)的競爭力，同時長期將稅賦維持低水平，從而增大企業(yè)利潤空間，社會福利的成長也自然受到抑制。其次，香港政府習(xí)慣從經(jīng)濟(jì)主義的角度看待社會福利問題，將社會政策置于市場機(jī)制中加以審視，并且通過經(jīng)濟(jì)運作的原則來評估社會政策的可行性，以免使自由市場偏離理想的不干預(yù)狀態(tài)。即使存在社會政策介入的必要，也要優(yōu)先在經(jīng)濟(jì)原則的考量下，將社會福利資源集中在危害性和風(fēng)險程度較高的群體上，從而保證這一“殘輔式”福利體制。①這也是作為發(fā)達(dá)地區(qū)的香港，其老年福利政策并未處于世界先進(jìn)水平的原因。

從強(qiáng)積金計劃誕生到全民退休保障計劃的再次勃興，就表面來看，彰顯的變革邏輯是在轉(zhuǎn)化高齡津貼、長者生活津貼等“存量”的基礎(chǔ)上，建立全民老年金的“增量”。但我們必須敏銳地覺察到這一政策轉(zhuǎn)向的背后，隱藏著香港老年社會福利體系從單一的個人責(zé)任本位向社會共同責(zé)任本位轉(zhuǎn)變的縮影，同時也可能是香港殘輔式福利體制走向瓦解的臨界點。

在分析各地的退休保障制度的同時，周永新曾廣泛收集市民對退休保障未來發(fā)展的意見，并接觸了不同的關(guān)注團(tuán)體和政治組織。現(xiàn)時雖有較多人認(rèn)同政府應(yīng)改革退休保障制度，但如何改革卻很難達(dá)致共識。就關(guān)于是否設(shè)立全民退休保障制度的核心問題，亦不乏反對的聲音。有意見提出全民退休保障將不可避免地增加企業(yè)支出，政府更可能加稅以紓緩財政壓力，長遠(yuǎn)將削弱香港的投資吸引力與企業(yè)競爭力；有人認(rèn)為全民退休保障會攤薄社會資源，應(yīng)只集中幫助有需要人士便可以了；有人引希臘為前車之鑒，認(rèn)為推行全民退休保障，將會令福利主義抬頭，將會要求政府給予更多社會福利，長遠(yuǎn)拖垮財政，若全民退保計劃一旦爆倉，其后果將由未來幾代人去承擔(dān)。

誠然，任何社會政策都不會盡善盡美，只有在反思全民退休保障計劃在理論和實踐上存在的困境過程中，才能找到制度設(shè)計的平衡點。2015年1月26日，香港特區(qū)立法會福利事務(wù)委員會在討論《2015施政報告》內(nèi)的社福措施時，勞工及福利局局長張建宗表示，政府撥500億港元處理退休保障問題是政治承諾，顯示政府有心去處理這個議題，但是是否推行全民退休保障還值得商榷。他強(qiáng)調(diào)未來香港扶貧委員會將就咨詢框架進(jìn)行研究，希望讓公眾就未來退休保障的方向，進(jìn)行清晰和深入的討論。

可以預(yù)見的是，有關(guān)香港退休保障體系的制度設(shè)計與安排必將陷入更加深刻、更加復(fù)雜的探討之中，全民退休保障的話題在未來的香港地區(qū)會越來越具有現(xiàn)實性。東亞地區(qū)的政府或許也可從香港老年社會政策發(fā)展歷程中發(fā)現(xiàn)彼此之間相似的精神與共同趨勢。如果說，老年退休保障是社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)在全球化發(fā)展下必然的反應(yīng)與需求，那么現(xiàn)時比較合理的做法是讓社會公眾明白政策計劃的正反面，向公眾解釋政府的考量依據(jù)，以全面的角度，讓大眾明白政策背后的社會復(fù)雜性，才可以在較理性的情況下彌合裂痕，邁出堅實步伐。

六、 對內(nèi)地養(yǎng)老保障制度改革的啟示

黨的十八屆三中全會做出了關(guān)于社會保障制度改革的部署。盡管內(nèi)地的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境與香港有諸多不同，但卻同樣面臨人口日益老齡化、家庭支持功能不斷弱化等挑戰(zhàn)，因此，香港退休保障制度的發(fā)展歷程無疑對內(nèi)地社會養(yǎng)老保障制度的改革具有一定的借鑒意義。

一是要建立多支柱的養(yǎng)老保障體系。世界銀行曾建議世界各國和地區(qū)建立多層次的退休保障制度，并提出了“五支柱”模式。全民退休保障計劃在香港雖然面臨激烈的爭議，眾說紛紜、莫衷一是，但各方在爭議和分歧之中仍然達(dá)成的一點共識是：僅憑任一支柱都無法為老年人提供足夠的生活保障，有必要調(diào)整現(xiàn)有退休保障制度安排，建立新的、多支柱的退休保障體系。有鑒于此，內(nèi)地養(yǎng)老保障制度改革的方向也應(yīng)改變目前“基本養(yǎng)老金”獨木難支的局面，加強(qiáng)多支柱的養(yǎng)老保障體系建設(shè)。養(yǎng)老保障體系由盡可能多的支柱組成，才能更有效地為老年人提供生活保障。

二是在改革決策中要重視公眾參與。養(yǎng)老保障制度的改革涉及廣大公眾的切身利益，因此，改革決策的執(zhí)行有賴于公眾的接受和認(rèn)可，在具有廣泛民意基礎(chǔ)的同時，還必須照顧各方的利益訴求。周永新及其研究團(tuán)隊的全民退休保障計劃即是在廣泛收集市民、關(guān)注團(tuán)體和政治組織對退休保障未來發(fā)展意見的基礎(chǔ)上提出的，不僅提出了新的方案，而且列舉了由不同的關(guān)注團(tuán)體和政治組織提出的六個代表性方案，供政府和公眾參考和討論。鑒于公眾對養(yǎng)老保障制度改革決策的接受程度對決策的有效執(zhí)行至關(guān)重要，內(nèi)地養(yǎng)老保障制度改革決策的做出同樣需要公眾的參與。公眾參與決策過程不僅能夠增加公眾對決策接受的可能性，也可以通過培養(yǎng)公眾的決策“所有權(quán)”意識，增強(qiáng)決策執(zhí)行成功的可能性。①

三是政府要積極作為，切實保障老有所養(yǎng)。自20世紀(jì)60年代起，全民退休保障計劃被數(shù)度提出，但又一再擱淺，以至于香港老年貧困問題不僅未能得到顯著改善，反而持續(xù)惡化，貧困率不斷攀升。雖然香港特區(qū)政府在養(yǎng)老保障制度改革上采取審慎的策略有其可取之處，然而，并不存在一種盡善盡美的養(yǎng)老保障制度設(shè)計可以一勞永逸地解決問題，政府也不應(yīng)以存在意見分歧為理由，原地踏步，維持現(xiàn)狀，任由老年貧困問題趨于嚴(yán)重。這給我們帶來的啟示是，政府在審慎地開展養(yǎng)老保障體系設(shè)計的同時，還應(yīng)積極作為，明確自身在社會福利中的角色，在一定期限內(nèi)做出最優(yōu)的制度選擇，并在發(fā)展中逐步解決可能遇到的問題，從而保障公民老有所養(yǎng)。

（責(zé)任編輯：肖舟）