摘 要：當(dāng)前，國(guó)企腐敗呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，犯罪數(shù)額巨大、窩案串案現(xiàn)象突出、作案手段隱蔽，尤其是企業(yè)“一把手”更是成為腐敗的高危崗位。國(guó)企腐敗的原因復(fù)雜，除與個(gè)人政治覺(jué)悟和素質(zhì)相關(guān)外，還與國(guó)企的壟斷地位，“一把手”權(quán)力過(guò)于集中，監(jiān)督機(jī)制不健全以及內(nèi)部管理體制不完善等多種因素密不可分。內(nèi)控機(jī)制契合國(guó)企管理的特點(diǎn)，在實(shí)踐中，要抓住內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)，改變國(guó)有企業(yè)固有的粗放經(jīng)營(yíng)作風(fēng)，按照COSO原則，對(duì)“一把手”分權(quán)限權(quán)，加強(qiáng)利益沖突隔離，及時(shí)清理崗位權(quán)限，塑造全員參與控制的理念，建立全員廉政風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任制。

關(guān)鍵詞：國(guó)企腐??；內(nèi)控機(jī)制；利益沖突

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2016）01-0026-08

國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，國(guó)有企業(yè)是發(fā)展的中堅(jiān)力量，國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展和反腐敗工作始終牽動(dòng)人心，受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注。國(guó)有企業(yè)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集，多年來(lái)，已經(jīng)成為腐敗問(wèn)題易發(fā)高發(fā)的領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)已有110多位國(guó)企高管被查處，案件中暴露出的問(wèn)題令人觸目驚心，腐敗問(wèn)題如同毒瘤一樣影響國(guó)企發(fā)展。在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革，加強(qiáng)國(guó)企黨風(fēng)廉政建設(shè)顯得十分緊迫。

一、國(guó)企腐敗的現(xiàn)狀和主要特點(diǎn)

國(guó)有企業(yè)系統(tǒng)利益鏈長(zhǎng)，廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，國(guó)有企業(yè)黨員干部身處市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一線，面對(duì)的各種誘惑多，違紀(jì)違法問(wèn)題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，從總體上看，國(guó)企腐敗主要呈現(xiàn)出涉案人員犯罪數(shù)額巨大、窩案串案現(xiàn)象突出、作案手段隱蔽性強(qiáng)等行業(yè)特征：

一是從發(fā)案趨勢(shì)看，呈現(xiàn)出多發(fā)態(tài)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)腐敗具有普遍性，一些國(guó)企人員法制觀念淡薄，過(guò)于強(qiáng)調(diào)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了思想道德教育和黨風(fēng)廉政教育，完全把自己當(dāng)作“生意人”，等同于私企“老板”，忘了自己是“黨的人”，把國(guó)企當(dāng)作私企來(lái)看待，有的在不良風(fēng)氣的影響下，把一些不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)潛規(guī)則當(dāng)作普遍的社會(huì)現(xiàn)象，黨紀(jì)國(guó)法更是束之高閣，最終必然以身試法。例如，南通糧油集團(tuán)原董事長(zhǎng)唐某等人將私有股份集中起來(lái)形成具有控制權(quán)的大股，自認(rèn)為糧油集團(tuán)國(guó)有出資占小股，不是國(guó)有控股，就是民營(yíng)企業(yè)，可以為所欲為，想怎么做就怎么做，單筆受賄幾十萬(wàn)元的就有多次。即便在中央高壓反腐態(tài)勢(shì)之下，依然沒(méi)有收手收斂，在黨的十八大以后仍大肆收受賄賂。從案件中暴露出的問(wèn)題和明查暗訪的情況看，有的國(guó)企無(wú)視中央八項(xiàng)規(guī)定，頂風(fēng)違紀(jì)，“四風(fēng)”問(wèn)題禁而不絕。把企業(yè)賬戶當(dāng)成自家錢包，違規(guī)發(fā)放福利，公務(wù)消費(fèi)追求“高大上”，公款等于“簽了字就可以隨便花”的錢。

二是從涉案主體看，集中于關(guān)鍵崗位。從這幾年查處的國(guó)有企業(yè)違紀(jì)違法案件來(lái)看，群體性窩案串案比較突出，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、鏈條狀、塌方式腐敗等團(tuán)體腐敗的特點(diǎn)。財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)承攬、物資采購(gòu)等國(guó)企關(guān)鍵崗位呈現(xiàn)易發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)，尤其是企業(yè)“一把手”更是成為腐敗的高危崗位，據(jù)統(tǒng)計(jì)，南通市近年來(lái)查辦的案件中，公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等“一把手”違法犯罪占比一半以上。由于一把手“失守”，上行下效，影響和連帶企業(yè)多名領(lǐng)導(dǎo)人員倒下，例如，南通糧油集團(tuán)原董事長(zhǎng)唐某、總經(jīng)理石某、副總經(jīng)理田某、會(huì)計(jì)王某等4名公司高管沆瀣一氣，共同參與“小金庫(kù)”資金的運(yùn)作、分配。耀榮玻璃公司原董事長(zhǎng)孫某、總經(jīng)理嚴(yán)某、常務(wù)總經(jīng)理凌某、副總經(jīng)理鎮(zhèn)余某、物料部采購(gòu)員蔡某、搬遷辦副主任顧某等人各懷鬼胎，不擇手段蠶食鯨吞國(guó)有資產(chǎn)資源，在貪腐之路上“各顯神通”。銷售人員內(nèi)外勾結(jié)，伙同買方虛報(bào)不合格瓶子數(shù)量，通過(guò)增加賠償率來(lái)?yè)迫『锰帯Ｔ谄髽I(yè)破產(chǎn)前，部分銷售人員甚至私自截留貨款擅自償還給公司債權(quán)人。搬遷人員在廠房、設(shè)備拆除及廢物處置中，將業(yè)務(wù)低價(jià)承包出去，收取承包人好處，公司經(jīng)營(yíng)管理人員不擇手段地攫取利益，從中撈一把，影響極壞。

三是從作案方式看，發(fā)生在重點(diǎn)環(huán)節(jié)。國(guó)企人員作案往往靠山吃山，利用監(jiān)督不到位、制度不完善，“鉆空子”、打“擦邊球”，想盡辦法把手中權(quán)力變現(xiàn)，謀取私利，這些活動(dòng)主要發(fā)生在采購(gòu)、銷售、財(cái)務(wù)管理等環(huán)節(jié)。例如，耀榮玻璃公司的孫某等高管及公司采購(gòu)人員利用澄凈劑、純堿等原料采購(gòu)機(jī)會(huì)，長(zhǎng)期收受回扣。制訂所謂的“高價(jià)提成”銷售政策，設(shè)立“廠中廠”，各種利益攸關(guān)人實(shí)現(xiàn)“利益均沾”。甚至將公司廠房低價(jià)租賃給一家私營(yíng)企業(yè)，并以個(gè)人名義入股投資該企業(yè)。有的國(guó)有企業(yè)看起來(lái)是盈利的，定期完成國(guó)資委下達(dá)的利潤(rùn)指標(biāo)，但私底下假公濟(jì)私。例如，南通糧油集團(tuán)的高管將地腳糧、溢余糧、速遣費(fèi)，以及投資房地產(chǎn)收益等公司大額盈利資金放入“小金庫(kù)”，甚至將賬外資金進(jìn)行投資理財(cái)。南通市江口鹽業(yè)有限公司原經(jīng)理彭某、原黨組書(shū)記陳某、原財(cái)務(wù)科長(zhǎng)顧某向上級(jí)公司虛報(bào)月度資金使用計(jì)劃創(chuàng)造套取資金的空間，并指使工作人員虛開(kāi)運(yùn)輸費(fèi)、貨架費(fèi)、服裝費(fèi)等發(fā)票和虛列職工餐費(fèi)補(bǔ)貼。

四是從案件后果看，造成了巨大破壞。作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)企往往擁有大量資金資產(chǎn)，這為一些腐敗分子提供巨大了犯罪空間。涉案金額大成為近年來(lái)國(guó)企腐敗的典型特征。例如，南通糧油集團(tuán)案件的涉案金額極其巨大，接近1個(gè)億。耀榮玻璃公司案件中，盡管有體制機(jī)制的原因，但孫某等人也難辭其咎，短短幾月，把一個(gè)投資2個(gè)多億資金的全新企業(yè)逼上絕境。對(duì)腐敗分子個(gè)人來(lái)說(shuō)，為了貪小名、貪小利，走上腐敗道路，要付出身敗名裂的巨大代價(jià)，承受得不償失的經(jīng)濟(jì)成本、忐忑不安的心理成本、度日如年的法紀(jì)成本，不僅斷送個(gè)人政治生命，而且往往妻離子散，斷送家庭幸福。對(duì)組織來(lái)說(shuō)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受組織多年培養(yǎng)，肩負(fù)著組織的重托，因?yàn)楦瘮?wèn)題，群眾對(duì)黨的信心、信任、信賴就少了一分，力量就會(huì)弱一分，干部和黨的形象就矮了一分。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，“合規(guī)經(jīng)營(yíng)、廉潔從業(yè)、健康發(fā)展”是國(guó)有企業(yè)的生命線，腐敗造成了巨大的經(jīng)濟(jì)成本和發(fā)展成本，影響到企業(yè)的正常發(fā)展，破壞了正常的市場(chǎng)秩序，帶壞了社會(huì)風(fēng)氣，損害了職工切身利益，嚴(yán)重影響了投資環(huán)境、對(duì)外形象等無(wú)形資產(chǎn)。

二、國(guó)企產(chǎn)生腐敗的原因分析

國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生腐敗有多種多樣的原因，不僅與個(gè)人的政治覺(jué)悟和思想素質(zhì)相關(guān)，還與國(guó)企的壟斷地位，“一把手“權(quán)力過(guò)于集中，監(jiān)督機(jī)制不健全以及內(nèi)部管理體制不完善等因素密不可分[1]：

（一）權(quán)力高度集中導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)高企

國(guó)有企業(yè)的高管權(quán)力高度集中，民主監(jiān)督作用弱化。雖然有的國(guó)有企業(yè)形式上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但有效的法人治理結(jié)構(gòu)還未形成，一把手權(quán)力處于絕對(duì)支配地位，形成了國(guó)企“金字塔式”權(quán)力結(jié)構(gòu)，企業(yè)權(quán)力集中在“關(guān)鍵少數(shù)”手中，形成“內(nèi)部人控制”的局面，尤其是“一把手”權(quán)力高度集中，人財(cái)物一人說(shuō)了算。例如，南通糧油集團(tuán)原董事長(zhǎng)唐某長(zhǎng)達(dá)30年一直在糧油集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上，僅憑一句話、一個(gè)批示，就能隨意調(diào)動(dòng)資金。有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部顛倒了個(gè)人和組織的關(guān)系，認(rèn)為成績(jī)都是自己干出來(lái)的。南通糧油集團(tuán)原總經(jīng)理石某總認(rèn)為自己是商人，是個(gè)人努力的結(jié)果，是個(gè)人對(duì)企業(yè)做出貢獻(xiàn)的結(jié)果，沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到個(gè)人的進(jìn)步是組織培養(yǎng)的結(jié)果，是企業(yè)給他一個(gè)發(fā)展平臺(tái)的結(jié)果。有的認(rèn)為企業(yè)是國(guó)有參股，而非國(guó)有控股，因此就把企業(yè)等同于私企。

（二）雙重身份體制加劇尋租便利

和黨政機(jī)關(guān)不同，國(guó)企具有特殊性，由于產(chǎn)權(quán)制度改革不到位，許多國(guó)企在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面并不徹底，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種畸形的關(guān)系讓很多國(guó)企獲得民營(yíng)企業(yè)無(wú)法擁有的壟斷利益，也增加了國(guó)企黨員干部貪腐的機(jī)會(huì)和空間，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)營(yíng)方式為企業(yè)職工謀取私利提供了便利途徑。對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)往往身兼數(shù)職，“亦官亦商”的雙重身份，兼具有政治與經(jīng)濟(jì)兩種身份，形成雙重體制。有的國(guó)企高管長(zhǎng)期不學(xué)法、不懂法，進(jìn)而不守法，有的過(guò)度強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)能力學(xué)習(xí)而忽視法律知識(shí)學(xué)習(xí)，對(duì)違法犯罪的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，有的甚至對(duì)國(guó)有企業(yè)人員的廉潔自律要求不了解。

（三）外部監(jiān)督乏力存在管理盲區(qū)

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)力來(lái)源于多層的權(quán)力體制，形成了委托-代理鏈條[2]，容易導(dǎo)致監(jiān)督成本過(guò)高和監(jiān)督失靈，監(jiān)督的缺位助長(zhǎng)了國(guó)企人員濫用職權(quán)、亂伸手的僥幸。董事不懂事，監(jiān)事不管事，企業(yè)管理層出于“利益均占”的心態(tài)，主動(dòng)迎合“一把手”，在利益驅(qū)動(dòng)下，他們形成了息息相關(guān)的利益聯(lián)盟。從外部監(jiān)督來(lái)看，主管部門在突出自主經(jīng)營(yíng)、資本管理的原則下，放權(quán)有余，監(jiān)管不足。例行性的多，交辦指派的多，機(jī)動(dòng)檢查的少，監(jiān)督的深度不夠。例如，南通糧油集團(tuán)的唐德熙等人在案發(fā)后反思，國(guó)資只參股，不參與管理，從未感覺(jué)有國(guó)資監(jiān)管的壓力，假如外部只要來(lái)一個(gè)管理人員或者是一個(gè)會(huì)計(jì)，一些問(wèn)題也就可以避免。外派來(lái)的董事實(shí)際上也就是掛名，只是走走形式，對(duì)公司具體業(yè)務(wù)一般不過(guò)問(wèn)。公司高管田某在案發(fā)后表示，2008年的一次主管部門組織的例行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)了帳上的收入未列入相應(yīng)的成本，但事后只輕描淡寫(xiě)地讓公司出了一份保證沒(méi)有帳外資產(chǎn)的保證，對(duì)問(wèn)題放任自流。南通耀榮玻璃有限公司整體搬遷時(shí)，主管部門在對(duì)該公司財(cái)政撥款后的款項(xiàng)使用情況缺少及時(shí)有效的監(jiān)督。

（四）制度落實(shí)不嚴(yán)助長(zhǎng)僥幸心理

客觀上，誘發(fā)腐敗問(wèn)題的多種因素中制度上的漏洞是一個(gè)重要方面。一些單位制度建設(shè)滯后，對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律的自主意識(shí)依賴性過(guò)強(qiáng)，往往是事后堵漏建制的多，事前預(yù)防的少，一般性要求多，各種制度原則性的規(guī)范多，操作性強(qiáng)的細(xì)則少，難以使制度得到剛性落實(shí)，而且制度執(zhí)行不力，導(dǎo)致企業(yè)失控失管。南通耀榮玻璃有限公司經(jīng)營(yíng)者濫用“回扣”、“獎(jiǎng)金”等手段，使得一些參與交易的負(fù)責(zé)人或經(jīng)營(yíng)管理人員見(jiàn)利忘義，中飽私囊。有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到，主管部門下發(fā)的制度通用版本，不針對(duì)每個(gè)企業(yè)實(shí)際需求，制度用處不大。“無(wú)制度可用”、“制度不管用”、“有制度不用”等問(wèn)題，成為違紀(jì)違法問(wèn)題發(fā)生率高的一個(gè)重要原因。

三、運(yùn)用內(nèi)控機(jī)制加強(qiáng)國(guó)企反腐的內(nèi)在邏輯

內(nèi)部控制是以包括控制環(huán)境為基礎(chǔ)、控制活動(dòng)為核心、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為手段、信息與溝通為載體、監(jiān)督保障措施為一體的內(nèi)部控制框架體系[3]。當(dāng)前，黨風(fēng)廉政建設(shè)以堅(jiān)決反對(duì)和防止腐敗為重點(diǎn)，進(jìn)入一個(gè)新的階段。筆者認(rèn)為，反腐必須首先防腐，切合國(guó)有企業(yè)管理特點(diǎn)，加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)不失為富有實(shí)效的方法。

（一）內(nèi)控機(jī)制契合國(guó)企管理的特點(diǎn)

國(guó)企采用的往往是委任制，國(guó)有資產(chǎn)是由國(guó)資委管理，代為行使所有人的職責(zé)，這樣先天造成了對(duì)國(guó)企監(jiān)督管理的缺位。腐敗行為發(fā)生的根本原因在于權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督制約，針對(duì)這一原因，以往的一些反腐制度的設(shè)計(jì)往往是通過(guò)對(duì)權(quán)力的外部干預(yù)，監(jiān)督管理大多數(shù)處在權(quán)力內(nèi)在運(yùn)行核心之外。然而，外部監(jiān)督無(wú)法替代內(nèi)控機(jī)制的特殊“監(jiān)督”作用，一些國(guó)企腐敗案件暴露出了國(guó)有企業(yè)治理制度漏洞及普遍性。內(nèi)部控制機(jī)制的建構(gòu)與運(yùn)行實(shí)際上是內(nèi)外各方利益博弈并趨于均衡的一種動(dòng)態(tài)過(guò)程，由于事前及事后不對(duì)稱信息的存在，在多層委托的機(jī)制下，國(guó)企的委托者、受委托者和代理者均有可能發(fā)生舞弊，而委托者對(duì)其舞弊在事前可能難以預(yù)防，在事后也可能難以完全察覺(jué)，反之，如果企業(yè)具有有效的內(nèi)控，企業(yè)產(chǎn)生舞弊的機(jī)率就會(huì)大大減小。

（二）內(nèi)部控制能有效發(fā)揮制度的作用

內(nèi)控機(jī)制建設(shè)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控預(yù)防，而腐敗也是一種風(fēng)險(xiǎn)，作為規(guī)范人們行為的規(guī)則，內(nèi)部控制強(qiáng)化制度的規(guī)則作用，強(qiáng)調(diào)用科學(xué)嚴(yán)格的程序和規(guī)則來(lái)保證人們行為的規(guī)范性，明確告訴人們?cè)撟鍪裁础澳茏鍪裁?、不能做什么”、“該做什么、不該做什么”，?nèi)部控制機(jī)制建設(shè)需要制定一系列的制度程序，并且始終處于不斷修改完善的管理狀態(tài)，這既便于人們?cè)趯?shí)踐中操作參照實(shí)施，又減少了制度的漏洞，能夠防止制度失靈。內(nèi)控機(jī)制的本質(zhì)是制度，具有制度的規(guī)范和導(dǎo)向作用，具有懲治和預(yù)防腐敗的雙重功能，是懲治和預(yù)防的有機(jī)統(tǒng)一，加強(qiáng)國(guó)企反腐倡廉工作，就要加強(qiáng)制度建設(shè)，建立和完善對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的制度，尤其是要充分發(fā)揮內(nèi)部制度在預(yù)防腐敗中的保證作用，推進(jìn)反腐工作的制度化，發(fā)揮制度的規(guī)范和保證作用。

（三）內(nèi)部控制凸顯了監(jiān)督制約的威力

內(nèi)部控制的中心思想是控制，而控制強(qiáng)調(diào)的就是制約，制約則體現(xiàn)了監(jiān)督。按照內(nèi)部控制的基本要求，一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)具有互相制約關(guān)系的兩個(gè)或兩個(gè)以上的控制環(huán)節(jié)方能完成；在橫向關(guān)系上，至少由彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門或人員辦理，以使該部門或人員的工作受另一個(gè)部門或人員的監(jiān)督；在縱向的關(guān)系上，至少要經(jīng)過(guò)互相隸屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上的崗位或環(huán)節(jié)，使下級(jí)受上級(jí)監(jiān)督，上級(jí)受下級(jí)牽制[4]。當(dāng)完善的內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)逐步形成的時(shí)候，網(wǎng)絡(luò)中的任何控制環(huán)節(jié)及這個(gè)環(huán)節(jié)中的個(gè)人，都不能游離于這個(gè)網(wǎng)絡(luò)而單獨(dú)完成一項(xiàng)可能導(dǎo)致腐敗或舞弊的工作，內(nèi)部控制所生成的制衡和監(jiān)督效應(yīng)將會(huì)顯現(xiàn)它的威力。

四、構(gòu)建國(guó)企反腐內(nèi)控機(jī)制遵循的原則

國(guó)企內(nèi)控機(jī)制建設(shè)要立足于內(nèi)部控制工作機(jī)理，對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制的規(guī)律性和普遍性進(jìn)行梳理，在構(gòu)建國(guó)企內(nèi)部控制體系時(shí)，著重需要考慮以下幾條原則：

（一）機(jī)制的科學(xué)性

內(nèi)控機(jī)制的核心思想是制衡牽制，按照國(guó)企內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使每一項(xiàng)工作關(guān)系從縱向上分為兩個(gè)不同崗位，不同的人做不同的事，一個(gè)部門或一個(gè)人不能完成業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程，在具體環(huán)節(jié)上形成上下級(jí)；從橫向上經(jīng)辦與檢查分離，運(yùn)用合作牽制模式，有效解決促動(dòng)力不足的問(wèn)題。國(guó)企的內(nèi)部控制體系建設(shè)必須全面，不留漏洞，應(yīng)該涵蓋國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的各個(gè)部門、環(huán)節(jié)以及發(fā)展階段，覆蓋到企業(yè)各個(gè)工作崗位。要解決企業(yè)員工參與內(nèi)控建設(shè)浮于表面，意愿不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)查找不力，制度運(yùn)行可操作性不強(qiáng)等諸多問(wèn)題，需抓住關(guān)鍵點(diǎn)，堅(jiān)持內(nèi)控設(shè)計(jì)和管理制度修訂完善同步實(shí)施，在完善管理制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)前饋控制的內(nèi)控設(shè)計(jì)，將內(nèi)控機(jī)制貫穿于企業(yè)作業(yè)控制、管理控制和戰(zhàn)略控制，實(shí)現(xiàn)全面的預(yù)控預(yù)防。

（二）授權(quán)的權(quán)威性

當(dāng)前，隨著國(guó)企改革的不斷深入，國(guó)企所有權(quán)往往通過(guò)再委托的形式，以國(guó)資委的名義分配給國(guó)有企業(yè)的各級(jí)管理機(jī)構(gòu)，從而形成了多級(jí)多層的委托代理鏈條，這樣容易出現(xiàn)所有權(quán)缺位的情況，也是影響內(nèi)控機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵性因素之一。良好的內(nèi)控責(zé)任授權(quán)體系是有效實(shí)施企業(yè)內(nèi)控的根本保證，明確不同授權(quán)主體的責(zé)任，授權(quán)按照企業(yè)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)進(jìn)行，堅(jiān)持分類分層分崗位授權(quán)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，根據(jù)業(yè)務(wù)和崗位的特點(diǎn)，明確各部門和人員的職責(zé)，在確保自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，根據(jù)企業(yè)的管控模式、組織架構(gòu)，授予不同層級(jí)相對(duì)應(yīng)的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)的有限負(fù)責(zé)，量化授權(quán)、分級(jí)授權(quán)，做到法定責(zé)任必須為，法無(wú)授權(quán)不可為，加強(qiáng)權(quán)限指引，尤其加強(qiáng)內(nèi)部稽核部門的獨(dú)立性，解決缺位問(wèn)題。

（三）操作的適應(yīng)性

反腐的內(nèi)控功能定位和作用發(fā)揮與一個(gè)組織的發(fā)展戰(zhàn)略是密不可分的，在一個(gè)組織行之有效的控制模式未必就有普遍的適應(yīng)性，必須從各個(gè)組織的實(shí)際出發(fā)，要貼近企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)際，以保證組織反腐內(nèi)控制度適應(yīng)管理者的現(xiàn)實(shí)需求、企業(yè)的實(shí)際生態(tài)和社會(huì)文化環(huán)境。從企業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的完善過(guò)程，內(nèi)部控制體系的最終目的是為實(shí)際的管理服務(wù)，也不能固定不變，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，需要通過(guò)實(shí)踐的積累不斷調(diào)整完善，在深化中提升管控水平。因此，要堅(jiān)持人本原則，以人為本，定期對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行評(píng)估和分析，根據(jù)管理活動(dòng)、管理環(huán)境的不斷變化，進(jìn)行修訂、改進(jìn)和完善，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系相對(duì)穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性的辯證統(tǒng)一。

（四）信息的透明性

現(xiàn)代企業(yè)管理方式的一個(gè)重要特征是物流、資金流和信息流的“三流合一”，信息溝通是內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵要素。內(nèi)控機(jī)制建設(shè)有賴企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中生成的信息支持，在通過(guò)規(guī)范的記錄，使工作軌跡得以完整保留的同時(shí)，為追溯責(zé)任提供可辨認(rèn)的依據(jù)。這些信息包括企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特征、管理模式、業(yè)務(wù)流程、考核機(jī)制、責(zé)任系統(tǒng)，是一種“內(nèi)嵌式”的控制，而非另起爐灶式的流程再造。因此，要注重對(duì)企業(yè)各類管理信息的收集，尤其要注重信息化生態(tài)下企業(yè)數(shù)據(jù)存取保存，依托現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)，建立明確而且具有可操作性的控制標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理過(guò)程的信息記錄和保存，以信息系統(tǒng)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控[5]。

（五）制度的規(guī)范性

內(nèi)控設(shè)計(jì)就是內(nèi)控制度標(biāo)準(zhǔn)的建立過(guò)程，既要對(duì)關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務(wù)、關(guān)鍵控制點(diǎn)，強(qiáng)化控制措施，又要按照合規(guī)性和全面性要求規(guī)范組織反腐內(nèi)部控制系統(tǒng)的各項(xiàng)工作，保證內(nèi)部控制機(jī)制的有序運(yùn)行，堅(jiān)持控制范圍的全面性要求，從管理層級(jí)、幅度、時(shí)間、內(nèi)容等多個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，涵蓋事前、事中和事后，不留“空白”地帶。不僅要對(duì)具體企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理等業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行控制，關(guān)注信息溝通與監(jiān)督措施，還要把權(quán)力設(shè)定、權(quán)力運(yùn)行程序納入內(nèi)控機(jī)制的范疇，以制度形式明確各項(xiàng)工作的控制目標(biāo)、業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵崗位的控制點(diǎn)、業(yè)務(wù)人員崗位責(zé)任、信息記錄和監(jiān)控措施，以此增強(qiáng)控制標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性[3]。

五、國(guó)企反腐內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的路徑構(gòu)想

內(nèi)控體系建設(shè)是企業(yè)發(fā)展和反腐倡廉的必然要求，對(duì)于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，建立有效的制衡監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范企業(yè)管理行為具有十分重要的作用，與反腐源頭治理的總體要求是不謀而合的，抓住內(nèi)部控制并切實(shí)發(fā)揮其作用，國(guó)企反腐工作將會(huì)取得事半功倍的效果。在實(shí)踐中，要抓住內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)。

（一）建立責(zé)任體系是內(nèi)控反腐的關(guān)鍵一環(huán)

加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，首先要改變國(guó)有企業(yè)固有的粗放經(jīng)營(yíng)作風(fēng)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)仍然停留于工作要求的層面，自我推動(dòng)的主體意識(shí)不強(qiáng)。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐斗爭(zhēng)與固有企業(yè)發(fā)展和企業(yè)員工息息相關(guān)，因此，必須塑造全員參與控制的理念，建立全員廉政風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任制。

1.將內(nèi)控固化為法定要求。當(dāng)前，雖然政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)也出臺(tái)了《內(nèi)部控制審核指導(dǎo)意見(jiàn)》及《內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》，《防止國(guó)有資產(chǎn)流失和內(nèi)部人控制意見(jiàn)》。但在建設(shè)、實(shí)施和評(píng)價(jià)企業(yè)內(nèi)部控制方面仍然缺乏統(tǒng)一的具有可操作性的具體準(zhǔn)則和指南。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，讓企業(yè)內(nèi)部人建立對(duì)自己進(jìn)行監(jiān)控的內(nèi)部控制體系，實(shí)際操作的可行性也不夠。因此，有必要建立健全國(guó)企內(nèi)控機(jī)制的規(guī)范性文件，促使企業(yè)必須按照法定要求進(jìn)行內(nèi)控管理。要逐級(jí)強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制的法定授權(quán)，建立良好的授權(quán)體系，確保內(nèi)控部門按照獨(dú)立的法定程序進(jìn)行運(yùn)行，使目前內(nèi)控機(jī)制建設(shè)由功能化轉(zhuǎn)換為程序化，變“必要實(shí)施”為“必須實(shí)施”，使內(nèi)控機(jī)制得到實(shí)質(zhì)性執(zhí)行。

2.確保全員參與內(nèi)控管理。企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)需要全體員工的積極配合[6]。內(nèi)部控制是在內(nèi)部協(xié)作的基礎(chǔ)上進(jìn)行管理監(jiān)督，并不是純粹的管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，除了建設(shè)一支高效優(yōu)秀的內(nèi)控管理團(tuán)隊(duì)外，還要營(yíng)造良好的內(nèi)部控制氛圍，在企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)各部門對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和理解，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行廣泛的宣傳和推介，使每個(gè)員工普遍認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是包含企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的控制過(guò)程和活動(dòng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要把所有的權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)都納入受控范圍，需要企業(yè)每個(gè)員工的良好配合[3]。在實(shí)踐中，可以推行“一崗一單”責(zé)任制，既確保普通員工參與，也包括領(lǐng)導(dǎo)管理層面的參與。

3.加強(qiáng)制度的整合匹配。一些企業(yè)建立了管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的規(guī)章制度，但這些制度基本上是由各個(gè)業(yè)務(wù)部門從自身利益和角度出發(fā)制定的，這就是使得各項(xiàng)制度之間缺乏有效銜接，有些時(shí)候互相之間還會(huì)發(fā)生矛盾沖突，制度與業(yè)務(wù)流程的結(jié)合度不夠，有的企業(yè)將一些制度簡(jiǎn)單加總作為內(nèi)控制度，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性。內(nèi)部控制是一種綜合控制系統(tǒng)，需要稽核、檢查、評(píng)價(jià)、審計(jì)、糾正等多種制度相配套才能發(fā)揮自我約束、自我糾正、自我發(fā)展的作用。根據(jù)國(guó)有企業(yè)特殊的所有權(quán)管理權(quán)相分離的特征，從公司治理、業(yè)務(wù)運(yùn)作兩個(gè)層面分別設(shè)計(jì)內(nèi)控制度，依托成本——效益原則，按照COSO報(bào)告提出的控制環(huán)境、控制活動(dòng)、信息和溝通及監(jiān)督五個(gè)要素原則[3]，規(guī)范的法人治理機(jī)構(gòu)，確保監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層都按其職責(zé)進(jìn)行管理，另一方面，以經(jīng)營(yíng)權(quán)和部門及崗位的職責(zé)為基礎(chǔ)，使業(yè)務(wù)運(yùn)作控制設(shè)計(jì)涵蓋經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的方方面面。

（二）利益沖突隔離是內(nèi)控反腐的必經(jīng)步驟

1.對(duì)“一把手”分權(quán)限權(quán)。當(dāng)前，一些國(guó)有企業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)還沒(méi)有真正建立，缺乏經(jīng)理人市場(chǎng)的遴選和淘汰機(jī)制，國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人往往以上級(jí)任命方式來(lái)替代市場(chǎng)的選擇，有的雖然在形式上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，國(guó)有企業(yè)的一把手權(quán)力過(guò)大，往往形成“內(nèi)部人控制”的局面，這是國(guó)有企業(yè)的通病，也是最為突出的問(wèn)題。因此，要弱化“一把手”的權(quán)限，強(qiáng)化董事會(huì)的議事決策制度，實(shí)行一人一票方案，強(qiáng)化黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)作用，使得法人治理結(jié)構(gòu)與黨的建設(shè)有機(jī)結(jié)合，在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及管理層之間明確權(quán)責(zé)利，建立有效的互相制約、互相制衡的機(jī)制，形成“三駕馬車”的治理結(jié)構(gòu)。

2.推行職務(wù)不兼容制。推行職務(wù)不兼容制度，是實(shí)現(xiàn)有效的制衡的重要機(jī)制。要實(shí)行不同權(quán)能的分離，決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分立，業(yè)務(wù)管理與經(jīng)辦兩權(quán)分離，制度的制定、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分離，預(yù)算的編制審批、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)分離。不同業(yè)務(wù)屬性分離，每一個(gè)平行層次的不同角色也實(shí)行兩兩之間的互相牽制。采取機(jī)構(gòu)分設(shè)和崗位分置兩種，實(shí)現(xiàn)“前臺(tái)職務(wù)”和“后臺(tái)職務(wù)”的有效分離。所謂前臺(tái)職務(wù)，主要指交易業(yè)務(wù)，所謂后臺(tái)職務(wù)，包括清算、稽核和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入。此外，除了分離式牽制外，將“內(nèi)部人控制”單列出來(lái)，可以采取合作式的牽制，例如，采取會(huì)議、會(huì)審、會(huì)簽、共同決策、共同行動(dòng)、共同實(shí)施等合作牽制行為，建立一個(gè)全過(guò)程、全方位、縱橫交錯(cuò)、全面覆蓋的內(nèi)部控制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控機(jī)制的“牽制”作用。

3.風(fēng)險(xiǎn)崗位定期交流。企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括治理風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，要按照治理控制和業(yè)務(wù)運(yùn)作控制兩條主線，針對(duì)廉政高風(fēng)險(xiǎn)崗位，崗位人員在風(fēng)險(xiǎn)崗位任職時(shí)間越久，引發(fā)不廉潔行為的可能性也長(zhǎng)期伴隨存在的現(xiàn)狀，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)崗位人員進(jìn)行交流輪換，既體現(xiàn)對(duì)崗位人員的愛(ài)護(hù)，也是化解廉潔風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。要按照正相關(guān)的原則，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)高低程度來(lái)確定交流年限，同時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)崗位人員交流、輪換記錄，制定并實(shí)施崗位后備人選的培養(yǎng)計(jì)劃，對(duì)符合交流條件的提前制定交流輪崗計(jì)劃，對(duì)一些因特殊崗位和因特殊原因不能按時(shí)交流的，制定特殊崗位的專項(xiàng)交流、輪崗計(jì)劃，以明確交流、輪換的時(shí)間[7]。

4.及時(shí)清理崗位權(quán)限。權(quán)限清理所獲取的信息是廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控工作的基本信息，也是國(guó)企開(kāi)展廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的重要支撐。要引入權(quán)力清單和責(zé)任清單的管理模式，強(qiáng)化授權(quán)管理，約束國(guó)企負(fù)責(zé)人行為，采用負(fù)面清單管理防范國(guó)有資產(chǎn)流失。加強(qiáng)對(duì)崗位權(quán)限的清理，要辨析企業(yè)內(nèi)涉及人財(cái)物管理的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要敏感崗位有哪些。對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要敏感崗位所具備的人財(cái)物配置權(quán)、裁量權(quán)進(jìn)行清理，弄清楚有哪幾項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的權(quán)力，對(duì)每項(xiàng)權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中可能存在哪些廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行排查；要對(duì)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可能導(dǎo)致哪些權(quán)力失控、行為失范進(jìn)行分析，清理重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)限，明確廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在。例如每一至二年清理一次，重點(diǎn)對(duì)權(quán)限和職責(zé)有異動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行排查，防止風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與防范措施之間存在不對(duì)稱。

（三）良性運(yùn)行機(jī)制是反腐內(nèi)控的重要保障

1.良好的內(nèi)控環(huán)境。現(xiàn)實(shí)中，東方文化講究合二為一的宗旨，習(xí)慣于高度集中的經(jīng)營(yíng)權(quán)力，而西方文化崇尚一分為二，習(xí)慣于權(quán)力之間互相制衡和權(quán)力分配。國(guó)有企業(yè)往往以誰(shuí)大誰(shuí)說(shuō)了算的原則安排權(quán)力的治理結(jié)構(gòu)，非常注重機(jī)構(gòu)大小和人員在公司的排名情況，西方文化中則以“誰(shuí)管什么、誰(shuí)牽制誰(shuí)”為主，強(qiáng)調(diào)按照職能進(jìn)行分權(quán)制衡。中庸思想缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和策略，強(qiáng)調(diào)人治思維，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾硭枷?。因此，要減少傳統(tǒng)文化的影響，改變企業(yè)員工的認(rèn)識(shí)習(xí)慣，塑造企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理文化，將風(fēng)險(xiǎn)管理納入到企業(yè)管理實(shí)踐中，制定嚴(yán)格的職業(yè)道德規(guī)范，灌輸風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任文化，增強(qiáng)企業(yè)員工的內(nèi)控意識(shí)和理念，形成健康的文化氛圍，培育內(nèi)控機(jī)制的良性運(yùn)行適宜的土壤和條件，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行廣泛的宣傳和推介，推動(dòng)企業(yè)員工支持參與反腐內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。

2.順暢的信息溝通。讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，這是制度反腐的一條不二選擇，也是企業(yè)內(nèi)控要素中一個(gè)重要方面，要大力推進(jìn)廠務(wù)公開(kāi)、企務(wù)公開(kāi)和黨委公開(kāi)，實(shí)施企業(yè)陽(yáng)光決策、陽(yáng)光管理、陽(yáng)光經(jīng)營(yíng)理念。在信息化時(shí)代，由于大量信息技術(shù)的使用和普及，極大地改進(jìn)和強(qiáng)化了企業(yè)物流、資金流及信息流的集成管理，對(duì)企業(yè)固有的經(jīng)營(yíng)思想和管理模式產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，帶來(lái)了根本性的變革[8]。將內(nèi)部控制固化到信息系統(tǒng)中，思想從手工控制向信息化系統(tǒng)自動(dòng)控制的轉(zhuǎn)變，是企業(yè)內(nèi)部控制方式的一種革命性進(jìn)步。這種轉(zhuǎn)變不僅能對(duì)企業(yè)活動(dòng)中的不相容職能進(jìn)行有效分離和監(jiān)控，而且能夠在企業(yè)不同的參與主體之間更加迅速快捷地獲取和傳遞相關(guān)信息，并能有效提高企業(yè)內(nèi)控的效率。要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析指標(biāo)體系，完善風(fēng)險(xiǎn)管理的評(píng)估系統(tǒng)，注意把內(nèi)控建設(shè)和信息系統(tǒng)結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用先進(jìn)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)控制，實(shí)現(xiàn)自我控制。

3.完善的管理閉環(huán)。制度的有效執(zhí)行不僅有賴于制度的科學(xué)合理，更有賴于對(duì)違規(guī)者的嚴(yán)厲懲罰，內(nèi)控機(jī)制的良性運(yùn)行離不開(kāi)明晰而嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，更離不開(kāi)對(duì)這一制度的嚴(yán)格執(zhí)行，加強(qiáng)國(guó)企內(nèi)控反腐建設(shè)，既要注重內(nèi)部控制的方法主要包括組織結(jié)構(gòu)控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、資產(chǎn)保護(hù)控制、人員素質(zhì)控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部報(bào)告控制、電子信息系統(tǒng)控制、內(nèi)部審計(jì)控制等。要強(qiáng)化責(zé)任追究，按照黨風(fēng)廉政建設(shè)兩個(gè)責(zé)任的要求，嚴(yán)格落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，采取組織處理、經(jīng)濟(jì)處罰、懲戒與警示等多種方式相結(jié)合，確保層層落實(shí)相關(guān)廉政責(zé)任，不斷提高企業(yè)內(nèi)部管控的水平。要引入再評(píng)估手段，通過(guò)定性和定量相結(jié)合的辦法，對(duì)企業(yè)內(nèi)控機(jī)制的運(yùn)作情況進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)運(yùn)行情況，對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)一步修訂完善，形成一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Abstract： Corruption in state-owned enterprises is currently frequent and highly liable， which often comes in well-concealed means in large total values and in related cases. The chief officials are in particular occupying a position highly prone to corruption. Aside from problems with personal political consciousness and qualities， these complex reasons include the monopolizing status of these enterprises， much too centralized powers of management chief officials， incomplete mechanisms of supervision and faulty internal management mechanisms. The internal management mechanisms should abide by the characteristics of these enterprises， and in practice， emphasis should be laid on constructing internal management mechanisms for the transformation of intrinsic style of rough management of such enterprises. Powers of top officials， according to the COSO principle， should be restricted and separated with interest conflicts segregated， position authority sorted out， so that a notion of all participation and management can be molded， and a management responsibility mechanism for integrity risks can be established.

Key words： corruption in state-owned enterprises； internal management mechanisms； conflicts of interests