摘 要：利益沖突的核心是對公共權(quán)力的非正當(dāng)使用。工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突指工程建設(shè)主管部門掌握公權(quán)力的人員在開展工作時(shí)，個人利益與公共利益之間的沖突。工程建設(shè)領(lǐng)域公共權(quán)力的彌散性導(dǎo)致權(quán)力主體相對分散；利益沖突廣泛存在于主要領(lǐng)導(dǎo)層面、中層干部層面、一般工作人員層面、執(zhí)法隊(duì)伍層面以及項(xiàng)目平臺公司層面，不同級別、職務(wù)和崗位的公職人員群體所面臨的利益沖突形態(tài)具有較大的差異性。要對工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突進(jìn)行防范，需要從行政倫理教育、利益沖突防范制度體系建設(shè)以及組織機(jī)制的設(shè)計(jì)三個方面展開。

關(guān)鍵詞：工程建設(shè)；利益沖突；風(fēng)險(xiǎn)防范；開發(fā)區(qū)

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）01-0060-08

一、問題的提出

工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗是指與建設(shè)工程存在直接或間接聯(lián)系的公共管理部門、建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位等公職人員和企事業(yè)單位人員在從事工程建設(shè)活動過程中，私用或?yàn)E用權(quán)力謀求個人利益的行為。工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗治理是一項(xiàng)世界性的難題，也是世界各國政府與公眾集中關(guān)注的焦點(diǎn)領(lǐng)域。尤其進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著中央財(cái)政收入快速增長，由國家預(yù)算內(nèi)資金承擔(dān)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模急劇擴(kuò)大，工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗規(guī)模也隨著日益擴(kuò)大，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗日益凸顯[1]。

自2009年7月至2012年8月底，中央工程治理領(lǐng)導(dǎo)小組集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作①，對遏制工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗趨勢、教育和警示相關(guān)公職人員及工程單位、構(gòu)建和完善工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗預(yù)防與懲戒機(jī)制等方面都發(fā)揮了重大作用，收到了顯著成效。但工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗涉案金額巨大、腐敗潛伏期較長、腐敗環(huán)節(jié)較多、腐敗情節(jié)復(fù)雜，國家監(jiān)察部副部長郝明金《在工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作專題報(bào)告》中所講，“工程建設(shè)活動具有涉及面廣、金額巨大、環(huán)節(jié)眾多、主體多元、權(quán)力集中的特點(diǎn)，監(jiān)管的難度大，是腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域。”這些都為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗帶來挑戰(zhàn)[2]，也意味著對工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題的治理不能“畢其功于一役”。要鞏固專項(xiàng)治理的成果，就必須對工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象背后的誘因進(jìn)行深入剖析，對工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突的情況進(jìn)行系統(tǒng)的排查分析，并在此基礎(chǔ)上開展針對性的防范和治理工作。

本文通過對A市高新區(qū)住建局、區(qū)建管中心、區(qū)城建指揮部、A市高新總公司等單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及部分工作人員展開系列座談和問卷調(diào)查，把A市高新區(qū)工程建設(shè)領(lǐng)域公職人員所面臨的利益沖突分為主要領(lǐng)導(dǎo)層面、中層干部層面、一般工作人員層面、執(zhí)法隊(duì)伍層面以及項(xiàng)目平臺公司層面，并圍繞利益沖突主體性要件、客體性要件以及關(guān)聯(lián)性要件三個方面展開了系統(tǒng)分析。其中主要領(lǐng)導(dǎo)層面所面臨的利益沖突主要源自于權(quán)力高度集中情況下，權(quán)力缺少有效的制約與均衡；中層干部層面利益沖突的誘因主要來自于知識權(quán)力與職務(wù)權(quán)力的雜糅交織；一般工作人員層面所面臨的利益沖突多數(shù)是以編制緊缺下的瀆職風(fēng)險(xiǎn)最為突出；在執(zhí)法隊(duì)伍中，由于大量執(zhí)法人員是臨時(shí)用工編制，較低的腐敗成本往往成為腐敗行為的誘發(fā)因素；在項(xiàng)目平臺公司層面，則主要是政府權(quán)力與市場機(jī)制勾連之后，原有的政府權(quán)力大大擴(kuò)張，而相應(yīng)的制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒能及時(shí)跟進(jìn)而引發(fā)的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。

二、工程建設(shè)領(lǐng)域公職人員利益沖突結(jié)構(gòu)分析

自上世紀(jì)70年代始，很多國家及非政府組織逐步將利益沖突作為分析腐敗行為及制定反腐政策的重要概念與工具。按照經(jīng)合組織（OECD）的定義，“利益沖突”即“公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突”。利益沖突一般應(yīng)包括個人利益、公共義務(wù)以及個人利益與公共利益間的緊張關(guān)系。例如特里·L·庫珀認(rèn)為，利益沖突是指“我們個人自己的個人利益與我們作為一個公共官員的義務(wù)之間產(chǎn)生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系；但這些沖突中較典型的是為我們提供了濫用公務(wù)謀取私利的機(jī)會”[3]。利益沖突的核心是對公共權(quán)力的非正當(dāng)使用。就權(quán)力本身而言，它表現(xiàn)為一種能力，即“一種人們能夠?qū)е滤麄兤谕Y(jié)果的能力?！币磺薪M織的運(yùn)行都可以看作是權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過程，尤其在公共部門，權(quán)力更是最為顯性化的支配力量和整合因素[4]。因?yàn)楣矙?quán)力的委托人和受益人都是不確定的公共群體，經(jīng)常處于一種虛位狀態(tài)，被濫用的風(fēng)險(xiǎn)也就更高[5]。

工程建設(shè)領(lǐng)域的利益沖突就是指工程建設(shè)主管部門公職人員等掌握公權(quán)力的人員在開展工作時(shí)，謀求個人私益與公共利益之間的沖突。工程建設(shè)領(lǐng)域的公共權(quán)力的彌散性導(dǎo)致權(quán)力主體相對分散；不同級別、職務(wù)和崗位的公職人員群體所面臨的利益沖突形態(tài)具有較大的差異性。

公共權(quán)力形式多樣性、利益輸送多元化以及利益碎片化的特征。從國內(nèi)已有的研究成果來看，對利益沖突的構(gòu)成要件主要有三要件說和四要件說。三要件說主要將利益沖突構(gòu)成定義為公職人員、具有私人利益、私人利益與公共利益之間發(fā)生沖突，四要件說則主要在三要件說之外又加上公共責(zé)任[6-8]。我們認(rèn)為工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突應(yīng)當(dāng)基于以下三個方面進(jìn)行判斷：（1）主體性要件，既具有公職人員身份，行使和掌握一定的公共權(quán)力；（2）客體性要件，即公職人員具有的區(qū)別于公共利益之外的其他利益關(guān)系；（3）關(guān)聯(lián)性要件，即私人利益對公職人員的工作過程產(chǎn)生了影響。根據(jù)這三個方面，本文對工程建設(shè)領(lǐng)域不同公職人員群體的利益沖突情況進(jìn)行了分析。

（一）主要領(lǐng)導(dǎo)層面：權(quán)力高度集中，缺少有效制衡

A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)工程建設(shè)領(lǐng)域采取的是“大部制”架構(gòu)，按照高新區(qū)住建局三定方案的規(guī)定，住建局、規(guī)劃分局、環(huán)保分局三個部門合署辦公，住建局一個局實(shí)際上承擔(dān)了建設(shè)、規(guī)劃、房管、環(huán)保、人防等多個機(jī)構(gòu)的職能。這種架構(gòu)在帶來人員精簡、效能提升等優(yōu)勢的同時(shí)，也意味著住建局主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上身兼多個領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，集規(guī)劃，工程審批、監(jiān)管、環(huán)境管理等重要權(quán)力于一身，容易成為行賄者開展“賄賂攻勢”，進(jìn)行“圍獵”的目標(biāo)。

從利益相關(guān)者與工程建設(shè)主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的接觸方式來看，主要包括通過地方主要領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”的方式進(jìn)行疏通；通過親戚、朋友等熟人作為中間人進(jìn)行介紹；以及利用共同興趣愛好進(jìn)行刻意結(jié)交等。值得注意的是，開發(fā)商等利益相關(guān)者群體與建設(shè)工程領(lǐng)域主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的交往很少是基于直接的利益關(guān)系展開，開放商往往更傾向于先與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)“私人感情”與“私人關(guān)系”，再逐步將透過這種私人關(guān)系達(dá)成謀求利益之目的。

從對權(quán)力的非正當(dāng)使用方式來看，建設(shè)工程領(lǐng)域主要領(lǐng)導(dǎo)干部直接利用權(quán)力為自己謀取不正當(dāng)利益的情況已經(jīng)較為少見。尤其是在中央和中紀(jì)委開展對工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗的專項(xiàng)治理行動以來，敢于頂風(fēng)作案、濫用職權(quán)、主動索取賄賂的現(xiàn)象已經(jīng)得到有效的遏制。從A市高新區(qū)工程建設(shè)領(lǐng)域查處的多起案例來看，作為工程建設(shè)領(lǐng)域主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)情況下僅僅憑借權(quán)力本身的影響和間接運(yùn)用就能夠帶來大量的利益。主要的方式包括為利益相關(guān)者提供政策制定和程序履行上的“方便”及“照顧”，默許開發(fā)商利用與自己的良好個人關(guān)系開展工作，為開發(fā)商提供“咨詢”及“指點(diǎn)”，以及幫助利益相關(guān)者拓展其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。

從為自己謀求的不正當(dāng)私利類型來看，直接收取現(xiàn)金和實(shí)物禮品的情況日益減少，但新的、更隱蔽的利益獲取方式仍在產(chǎn)生。例如從開發(fā)商處以“入股”、“分紅”的形式獲取收益，甚至是通過將資金暫時(shí)存放在第三方，然后等工程建設(shè)主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)退休后再從第三方“拿回”相關(guān)好處的方式進(jìn)行。通過這種方式，利益沖突中的利益鏈條更加難以從外部察知，腐敗行為也就變得更加隱蔽。

主要領(lǐng)導(dǎo)干部所接觸到的開發(fā)商等建設(shè)工程領(lǐng)域利益相關(guān)者群體往往都在當(dāng)?shù)鼐哂休^強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與政治影響，很多人甚至可以與上級領(lǐng)導(dǎo)“說上話”，甚至可以給自己在政績工程、未來事業(yè)發(fā)展等方面予以配合乃至“關(guān)照”。如區(qū)城建指揮部原總指揮陸某在思想?yún)R報(bào)中所提及的，“自己總希望盡快被提拔重用，過分關(guān)注一些所謂社會上有地位人士的態(tài)度，總渴望一個良好的社會評價(jià)，在一些原則問題上不敢頂真、沒有守住底線”。恰恰正是這些“社會上有地位人士”，最終將他本人置于了萬劫不復(fù)的深淵。

（二）中層干部層面：知識權(quán)力與職務(wù)權(quán)力雜糅交織

由于A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)住建局實(shí)行的是“大部制”體制，本身承擔(dān)著多個行政部門的職能，住建局下設(shè)的很多科室，如規(guī)劃科、環(huán)保科等，對應(yīng)的都是其他城區(qū)的整個部門，且由于住建局的三定方案中總共只有13個中層干部的編制，大多數(shù)職能科室只能設(shè)置一個領(lǐng)導(dǎo)崗位，這也使得A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)住建局中層干部所具有的職務(wù)權(quán)力要相對集中。另一方面，由于工程建設(shè)領(lǐng)域的行政管理本身需要具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，住建局下設(shè)的各個科室職能又相對獨(dú)立，導(dǎo)致住建局中層干部往往是對自己領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)知識非常熟悉的專業(yè)干部，很多情況下甚至是本領(lǐng)域的技術(shù)權(quán)威。這種職務(wù)權(quán)力和專業(yè)權(quán)力相交織的狀態(tài)一定程度上形成了中層干部群體所面臨利益沖突的特殊性。

從利益相關(guān)者群體看，作為建設(shè)工程主管部門的中層干部，能夠直接接觸到的人群層次最為豐富。從建筑工程開發(fā)商，到具體的業(yè)務(wù)人員，到行政相對人個人，都可以在工作過程中接觸到。而接觸的方式，一是因?yàn)殚L期的業(yè)務(wù)關(guān)系而熟識，很多科長從事相關(guān)工作已經(jīng)有十幾年甚至二十幾年的時(shí)間，對圈子里從事相關(guān)工作的人員已經(jīng)非常的熟悉。二是因?yàn)閷I(yè)知識和工作內(nèi)容存在交集而認(rèn)識，由于長時(shí)間從事同一領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)工作，各科室的中層領(lǐng)導(dǎo)干部一般都有各自的專業(yè)“圈子”或者工作“圈子”，這些圈子中既包含了同樣從事工程建設(shè)管理的公職人員，也包含了很多從事工程建設(shè)相關(guān)業(yè)務(wù)的利益相關(guān)者群體。

從對公共權(quán)力非公共利用的方式看，中層干部不具有部門主要領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)大權(quán)力影響力，同時(shí)在部門中受到的監(jiān)督制約相對較多，因而敢于直接違反既有制度規(guī)定為利益相關(guān)者謀取好處的現(xiàn)象較少發(fā)生。一般是通過職務(wù)上權(quán)力在流程和工作進(jìn)度上給予一些照顧，以及利用自己的專業(yè)知識以及對政策制度的熟悉，甚至是利用既有制度規(guī)定的空隙，給利益相關(guān)者提供一些“指點(diǎn)”。

中層干部從利益相關(guān)者群體獲得的利益來看，自中央出臺“八項(xiàng)規(guī)定”以及對工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗開展專項(xiàng)治理之后，直接收取現(xiàn)金和實(shí)物好處的現(xiàn)象已經(jīng)非常少見；與利益相關(guān)者群體之間的“禮尚往來”都能夠主動規(guī)避。對中層干部而言，很多情況下對利益相關(guān)者的幫助也是為了拓展社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，自己今后“辦事方便”。另外需要一提的是，由于很多中層干部本身也是“專業(yè)干部”，在行政體制內(nèi)部晉升的機(jī)會和空間又比較小，經(jīng)常會希望能在自己的“小圈子”里得到更多的認(rèn)同與尊重，而這有時(shí)也會導(dǎo)致其對“小圈子”利益的額外照顧。

（三）工作人員層面：編制緊缺下的瀆職風(fēng)險(xiǎn)增加

“編制緊缺”是我們在調(diào)研中各科室反映最集中和最強(qiáng)烈的一點(diǎn)，對這一點(diǎn)，各科室的普通工作人員感受最為強(qiáng)烈。按照A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)住建局的三定方案，區(qū)住房和城建局（區(qū)人防辦）、區(qū)規(guī)劃分局、區(qū)環(huán)保分局總共加起來只有行政編制29名。算上事業(yè)編制人員，住建局正式編制共有60多人，而各種“臨時(shí)性用工”有30多個。相比于其他城區(qū)的相應(yīng)部門，A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)住建局的工作人員確實(shí)要精簡的多。這在很大程度上是A市高新區(qū)特有的體制“優(yōu)勢”，但在具體工作開展時(shí)，也可能會放大利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

一般工作人員通常只是從事常規(guī)性、流程性的工作，能夠?yàn)槔嫦嚓P(guān)者提供的幫助只能是在制度規(guī)定的范圍內(nèi)給予盡快辦理、介紹相關(guān)信息及辦事程序、對結(jié)果的及時(shí)通知以及幫助反映和溝通實(shí)際存在的問題與困難等，很難突破制度和程度的規(guī)定提供額外的利益。由于很多工作人員需要在短時(shí)間內(nèi)處理大量的材料審查、復(fù)核等事項(xiàng)，這種情況下，對于事件處理的順序，以及對材料審查的標(biāo)準(zhǔn)都具有了相對自由的裁量空間。大量工程建設(shè)單位派專門的業(yè)務(wù)人員到住建局各個科室進(jìn)行“項(xiàng)目跟進(jìn)”，也放大了發(fā)生利益沖突的可能性。

對于一般工作人員而言，能夠直接從利益相關(guān)者獲得的利益相對有限。很多情況下只是一些價(jià)值較小的“禮物”或購物卡，而這在中央“八項(xiàng)規(guī)定”出臺之后也大大減少了。需要提及的是，由于一般工作人員中很多人員都沒有正式的編制，也導(dǎo)致了這部分群體的流動性較強(qiáng)，很多人都是以當(dāng)前的職位作為跳板謀求更好的工作。除了一部分人員考取公務(wù)員或事業(yè)編制外，有些合同制員工在從建設(shè)局辭職后選擇了前往建設(shè)工程企業(yè)單位工作，在某種程度上也形成了一種潛在的利益關(guān)聯(lián)性。

（四）執(zhí)法隊(duì)伍層面：臨時(shí)身份造成的低腐敗成本

工程建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)法人員相對于一般意義上的科室工作人員而言，其工作方式、接觸的群體和利益沖突形式等存在很大的不同。執(zhí)法人員由于能夠與利益相關(guān)者群體發(fā)生經(jīng)常性的直接接觸，其所掌握的執(zhí)法權(quán)限往往又具有較大的彈性，發(fā)生利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)也相對較高。從另一方面看，執(zhí)法人員隊(duì)伍又是整個工程建設(shè)領(lǐng)域人員編制層次相對較低的一個群體，大量的“執(zhí)法人員”都屬于臨時(shí)性編制，這又在很大程度上降低了他們的貪腐成本，增加了開展廉政教育和有效監(jiān)管的難度。

執(zhí)法工作人員所直接面對的是建設(shè)施工單位，因執(zhí)法工作與利益相關(guān)者群體接觸的機(jī)會本身較多。另一方面，工程建設(shè)執(zhí)法工作人員也存有自己的工作和交際“圈子”，圈子也成為與利益相關(guān)者群體進(jìn)行接觸的重要方式。相對于各業(yè)務(wù)科室的普通工作人員而言，工程建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)法工作人員所具有的自由裁量權(quán)力更大，也更加廣泛。包括在施工工程檢查中能夠給予較為寬松的執(zhí)法尺度、可以在一定范圍內(nèi)減少監(jiān)督檢查的頻度和次數(shù)，甚至在重大事項(xiàng)、專項(xiàng)檢查等工作開展時(shí)給予及時(shí)的通知等。而由于較輕微的違法施工現(xiàn)象在工程建設(shè)領(lǐng)域普遍存在，例如提前施工、夜間施工等問題，使得執(zhí)法人員所擁有的自由裁量權(quán)分量大大增加，進(jìn)而也增加了發(fā)生利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

對于執(zhí)法人員而言，能夠獲得絕大部分利益都屬于當(dāng)期收益，包括收取直接的現(xiàn)金和禮物、接受當(dāng)事人的請客吃飯等等。在某些情況下，由于掌握了利益相關(guān)者群體的違法施工行為，執(zhí)法人員甚至可以在一定程度上對施工單位進(jìn)行變相的主動索取好處，例如通過向施工單位推銷產(chǎn)品以獲取回扣。就目前所能夠采取的一些制度防范措施而言，例如對施工單位的處罰必須有兩名以上執(zhí)法人員同時(shí)在場才能做出的規(guī)定等，在實(shí)踐中能夠發(fā)揮的作用并不顯著。由于大量執(zhí)法人員都是“臨時(shí)編制”、“派遣編制”，實(shí)際工作能夠采取的懲罰性措施和手段非常有限，出了事情大不了“一走了之”。

（五）項(xiàng)目平臺層面：雙重組織架構(gòu)下的制度沖突

“項(xiàng)目平臺公司”是政府推動區(qū)域開發(fā)和工程項(xiàng)目建設(shè)時(shí)最常用的組織架構(gòu)，也是“管委會——項(xiàng)目平臺”式治理結(jié)構(gòu)下最重要的工作推進(jìn)平臺。在這種模式下，原本政府權(quán)力運(yùn)行中的政治機(jī)制與政治權(quán)力通過行政機(jī)制分別與公司機(jī)制相結(jié)合，大大增強(qiáng)了其對內(nèi)部資源整合及外部資源控制。一方面，科層制下政府權(quán)力的所具有的正式權(quán)威與相對優(yōu)勢地位與公司機(jī)制下靈活的組織架構(gòu)與經(jīng)營機(jī)制相結(jié)合，帶來了政府組織內(nèi)部資源動員能力的強(qiáng)化；而通過政治機(jī)制與公司機(jī)制的結(jié)合，政府權(quán)力固有的資源動員與協(xié)調(diào)能力與公司制下的資本運(yùn)作機(jī)制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了地方政府外部資源整合與汲取能力的強(qiáng)化。但地方政府權(quán)力擴(kuò)張?jiān)趲磔^高績效的同時(shí)，由于原有政府與企業(yè)架構(gòu)下相關(guān)制度的不兼容，以及這種治理模式所帶來的對既有法律與制度安排的突破，不可避免地會面臨政府與企業(yè)兩種組織架構(gòu)下權(quán)力的結(jié)構(gòu)性沖突及與既有法律制度設(shè)計(jì)相抵觸所產(chǎn)生的合法性困境[9]。

A市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)承擔(dān)著大量的城市開發(fā)項(xiàng)目，在工程建設(shè)領(lǐng)域同樣存在著諸多項(xiàng)目平臺公司。我們在調(diào)研中也了解到，這些項(xiàng)目平臺公司，一方面都根據(jù)《公司法》的要求建構(gòu)有完整的企業(yè)組織架構(gòu)；另一方面又需要完成政府交辦的具體任務(wù)，置身于政府組織序列之中。同樣也面臨著具有政府與企業(yè)雙重身份、承擔(dān)公共服務(wù)與市場經(jīng)營雙重職責(zé)的問題。應(yīng)對組織運(yùn)行中的利益相關(guān)者發(fā)生權(quán)力沖突，無論在政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)，都存在一整套的權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制。我國《公司法》明確規(guī)定公司法人治理結(jié)構(gòu)是由股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理組成的一種組織結(jié)構(gòu)，公司由股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理這四方相互制衡，通過將最終控制權(quán)、實(shí)際控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離的制度設(shè)計(jì)，達(dá)成了公司內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，進(jìn)而協(xié)調(diào)企業(yè)各利益相關(guān)者所發(fā)生的權(quán)力沖突。在政府機(jī)構(gòu)中這種權(quán)力制約與平衡機(jī)制被安排得更為嚴(yán)密，通過三事分工→三職分定→三責(zé)分置→三權(quán)分立的權(quán)力配置邏輯，形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力之間的既相互制約又相互配合的權(quán)力結(jié)構(gòu)[10]。但由于兼具企業(yè)和政府兩套組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力邏輯及監(jiān)督體系，在運(yùn)行中兩種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之間容易產(chǎn)生不兼容的情況，并進(jìn)一步導(dǎo)致監(jiān)督制度虛置的風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范與化解工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突的對策建議

從世界范圍內(nèi)看，對公共服務(wù)領(lǐng)域利益沖突的防范主要可以通過倫理、制度與組織三條路徑來實(shí)現(xiàn)。經(jīng)合組織（OECD）于2005年發(fā)布了《公共服務(wù)領(lǐng)域管理利益沖突指引》，提出了四項(xiàng)核心原則，包括：通過行政倫理建設(shè)來管理和防止利益沖突；利益沖突管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)倫理化與立法之間的平衡；應(yīng)當(dāng)兼顧對利益沖突的事后處分及事前管理；要積極利用外部監(jiān)督力量。這四項(xiàng)核心原則其實(shí)質(zhì)也仍然是倫理、制度與組織三條路徑。對工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突的防范及風(fēng)險(xiǎn)化解，同樣需要基于這三條路徑：通過行政倫理教育，幫助公職人員處理私利與公共利益之間的關(guān)系；通過利益沖突防范制度體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益之間的區(qū)隔；以及通過組織機(jī)制的設(shè)計(jì)，促使公職人員將私人利益保持與公共利益的取向一致，同時(shí)對私人利益妨礙公共利益的行為給予追責(zé)和懲戒。具體的措施包括：

（一）編制責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)“職能-權(quán)力-責(zé)任”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

“因職能而配置權(quán)力，依權(quán)力而設(shè)定責(zé)任”是政府權(quán)力職能履行和權(quán)力運(yùn)作的完整過程，只有做到“職能-權(quán)力-責(zé)任”三者的協(xié)調(diào)對應(yīng)，才能真正確保政府部門能夠準(zhǔn)確地履行職責(zé)、行使權(quán)力。建設(shè)工程領(lǐng)域是政府職能集中、權(quán)力集聚的領(lǐng)域，必須明確權(quán)力的設(shè)置是為了更好地履行職能，而權(quán)力行使的結(jié)果需要與相應(yīng)的責(zé)任對應(yīng)。只有如此，才能夠真正杜絕對政府權(quán)力的非公共行使，斬?cái)鄰恼畽?quán)力通向個人私利的利益鏈條?！皺?quán)力清單”的編制是對政府部門目前實(shí)際掌握權(quán)力事項(xiàng)的靜態(tài)排查，必須將權(quán)力清單置于“職能-權(quán)力-責(zé)任”的架構(gòu)之中，使權(quán)力事項(xiàng)內(nèi)容能夠與政府部門職能變化相適合，并受到特定責(zé)任后果之約束，才能夠真正在利益沖突防范、廉政風(fēng)險(xiǎn)控制中發(fā)揮作用。從這個意義上講，編制“權(quán)力清單”只是對政府職能、權(quán)力、責(zé)任系統(tǒng)排查梳理的第一步，下一步應(yīng)當(dāng)在對工程建設(shè)領(lǐng)域政府責(zé)任內(nèi)容及責(zé)任承擔(dān)形式進(jìn)行系統(tǒng)梳理，建立全方位、經(jīng)?；⒘Ⅲw式的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任義務(wù)跟手中的權(quán)力有機(jī)結(jié)合起來。

（二）制作《防止利益沖突技術(shù)手冊》，開展針對性教育

利益沖突是公職人員不正當(dāng)私人利益與公共利益之間產(chǎn)生的矛盾，而引發(fā)這種不正當(dāng)私利訴求的主要心理原因包括個人私欲膨脹以及思想道德墮落[11]。因而遏制和防范利益沖突，需要加強(qiáng)防止利益沖突的倫理價(jià)值觀的教育，引導(dǎo)公職人員堅(jiān)定立黨為公、執(zhí)政為民的公共倫理精神，同時(shí)加強(qiáng)防止利益沖突的法律法規(guī)教育，幫助公職人員掌握防止利益沖突的制度規(guī)定，加強(qiáng)防止利益沖突的技能和方法的教育培訓(xùn)，提高公職人員防止利益沖突的技術(shù)能力。絕大多數(shù)公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部在工作之初都不想腐敗、不愿腐敗，但權(quán)力本身會引起諸多尋租者的覬覦，尤其在工程建設(shè)這類政府職能與權(quán)力高度集聚的領(lǐng)域，掌握公共權(quán)力的公職人員很容易成為利益相關(guān)者想盡辦法進(jìn)行腐蝕和拉攏的目標(biāo)。千里之堤，潰于蟻穴。幫助公職人員與領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)職位上的公職人員與領(lǐng)導(dǎo)干部妥善應(yīng)對各類利益沖突，化解利益沖突的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是我們保護(hù)干部、愛護(hù)干部的實(shí)際行動。不同領(lǐng)域、不同職位的利益沖突具有不同的形態(tài)；結(jié)合工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突的具體特點(diǎn)以及每個職位可能面臨的利益沖突風(fēng)險(xiǎn)，編制《工程建設(shè)領(lǐng)域防止利益沖突技術(shù)手冊》，是積極探索工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突防范及廉政風(fēng)險(xiǎn)化解的有益探索。

（三）強(qiáng)化工程建設(shè)政府管理行為的質(zhì)量約束

質(zhì)量約束主要包括技術(shù)約束、規(guī)章約束以及預(yù)算約束。其中技術(shù)約束是對決策方案所應(yīng)采用之技術(shù)方法、解決路線以及承建人員資質(zhì)等提出的具體要求；規(guī)章約束是對決策方案設(shè)計(jì)和選擇程序所應(yīng)遵循的原則和步驟予以強(qiáng)制性規(guī)定，防止人為的干預(yù)和影響；預(yù)算約束指方案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在審定的預(yù)算額度之內(nèi)，而且在方案執(zhí)行過程中不能夠突破該額度[5]。工程建設(shè)領(lǐng)域政府管理事務(wù)具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，而通過強(qiáng)化對工程建設(shè)領(lǐng)域政府管理行為的質(zhì)量約束，可以有效限制相關(guān)行政人員的權(quán)力范圍，提高尋租者的準(zhǔn)入門檻和尋租成本，從而防范和化解規(guī)劃編制、方案設(shè)計(jì)、審核環(huán)節(jié)的利益沖突。

（四）完善工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突防范制度體系

制度是防范利益沖突的通行做法。雖然國家已經(jīng)出臺了建筑法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)，但工程建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)和各種約束制度尚不夠健全，尤其是在工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)上，缺乏較為完備的實(shí)際操作程序，各級政府及各個部委出臺的招標(biāo)、投標(biāo)操作規(guī)則無法統(tǒng)一，在法律法規(guī)的解釋上也存在較大的裁量空間，尤其針對如何對工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突進(jìn)行預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)化解，仍然沒有系統(tǒng)的制度化措施。在工程建設(shè)領(lǐng)域探索構(gòu)建利益回避、禮品登記、限制兼職、限制經(jīng)商、離職后從業(yè)限制等一系列制度體系，是制止利益沖突向腐敗行為轉(zhuǎn)化的根本出路。針對目前腐敗防控與利益沖突防范制度化水平較低的情況，最好能夠在工程建設(shè)主管部門設(shè)立專門的法規(guī)科室或指定特定部門、專門人員負(fù)責(zé)法規(guī)與制度化建設(shè)的相關(guān)工作，對工程建設(shè)領(lǐng)域各級法律、法規(guī)及政策文件規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)梳理排查，減少既有法律法規(guī)規(guī)定的沖突、疏漏，壓縮公職人員執(zhí)法的彈性空間；對行政與執(zhí)法過程中存在的問題給予及早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)排查。此外，在加強(qiáng)對各工程建設(shè)主體單位國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)的同時(shí)，要進(jìn)一步完善其黨風(fēng)廉政主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的體制機(jī)制建設(shè)。

（五）加大對工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突的追責(zé)與問責(zé)力度

嚴(yán)刑懲治是遏制利益沖突腐敗滋生蔓延的重要措施，也是防止利益沖突的最后防線。根據(jù)“成本-收益”的反腐敗原理，在利益沖突性腐敗易發(fā)多發(fā)高發(fā)的形勢下，必須加大利益沖突行為的懲治力度，增加利益沖突腐敗的成本，減少利益沖突腐敗的收益，形成防止利益沖突的懲戒機(jī)制。一方面，要加大對工程建設(shè)領(lǐng)域政府主管部門相關(guān)公職人員的追責(zé)與問責(zé)力度，增加公職人員的腐敗成本；另一方面，需要對工程建設(shè)領(lǐng)域的行賄行為進(jìn)行重點(diǎn)打擊，尤其是對作為腐敗利益鏈條、利益網(wǎng)絡(luò)中心節(jié)點(diǎn)的行賄者，要堅(jiān)決懲處，決不姑息，并采取切實(shí)有力的措施對其因行賄所獲得的不當(dāng)利益予以追繳。同時(shí)，還要用好工程建設(shè)企業(yè)信用信息系統(tǒng)，及時(shí)納入企業(yè)不良行為和犯罪檔案，利用系統(tǒng)公開公示和查詢，從而加大監(jiān)管力度；對存在商業(yè)賄賂嚴(yán)重問題的企業(yè)要嚴(yán)肅查處，該依法暫扣、吊銷資質(zhì)證書的，要按照程序提請發(fā)證機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，依法該停止投標(biāo)資格的要堅(jiān)決停牌。

（六）發(fā)揮工程建設(shè)領(lǐng)域行業(yè)自律與社會監(jiān)督的作用

工程建設(shè)領(lǐng)域具有很強(qiáng)的專業(yè)性，尤其在規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評估、面積測量、建筑物價(jià)格評估等設(shè)計(jì)和評估領(lǐng)域，都是由第三方設(shè)計(jì)與評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行。當(dāng)前各個領(lǐng)域第三方設(shè)計(jì)與評估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和經(jīng)營模式存在很大差別，既有事業(yè)單位、科研院所，也有國有企業(yè)，還包括部分私有企業(yè)。這些專業(yè)性的設(shè)計(jì)與評估結(jié)果對建設(shè)工程領(lǐng)域很多具體權(quán)力事項(xiàng)的行使有著至關(guān)重要的結(jié)果，因而這類第三方評估機(jī)構(gòu)也往往被卷入工程建設(shè)利益沖突之中，甚至在其中扮演了主要角色。對這類專業(yè)性機(jī)構(gòu)，需要強(qiáng)化其行業(yè)自律，在條件成熟的情況下構(gòu)建全國乃至全球范圍內(nèi)的同樣互評體系，并以此作為對專業(yè)機(jī)構(gòu)等級與資質(zhì)認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也要積極引入社會監(jiān)督力量，增強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)的透明度，推進(jìn)和完善工程建設(shè)信息公開機(jī)制，強(qiáng)化第三方監(jiān)督包括網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。充分重視各個環(huán)節(jié)透明公開在工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突防范中的價(jià)值，增強(qiáng)人大、政協(xié)、政黨、媒體等各類監(jiān)督主體的作用，拓展向公眾信息公開的渠道。

（七）探索機(jī)制創(chuàng)新，筑起公利與私利的“隔離帶”

首先，是要通過機(jī)制和程序設(shè)計(jì)，盡量減少公職人員與利益相關(guān)者的直接接觸，將能夠在辦事大廳處理的事項(xiàng)盡量移交辦事大廳，避免利益相關(guān)者對公職人員行為發(fā)生影響。其次，要積極建設(shè)和使用工程建設(shè)電子化監(jiān)管平臺，運(yùn)用信息技術(shù)建立有效的防控網(wǎng)絡(luò)，將工程建設(shè)各個關(guān)鍵處理環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)平臺之上，利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對工作流程的不間斷、無縫隙監(jiān)控。第三，要完善重大事項(xiàng)的決策規(guī)則體系，防止主要領(lǐng)導(dǎo)干部個人利益對公共利益的干擾。公職人員的合法利益同樣需要受到保護(hù)，但這種利益必須被限制在對公共利益的影響范圍之外。

（八）深化工程建設(shè)領(lǐng)域的紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度改革

對重點(diǎn)領(lǐng)域派駐（派出）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，派駐機(jī)構(gòu)由上級紀(jì)委“統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)”，是破解“同體監(jiān)督”難題的有力措施。十八屆中央紀(jì)委第三次全會工作報(bào)告中再次明確，要改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，明確派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作保障。派駐機(jī)構(gòu)工作人員與原有利益格局完全無涉，同時(shí)可以直接參與所在部門各項(xiàng)工作，對于打破原有利益格局、加強(qiáng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督及重大決策事項(xiàng)監(jiān)管、開展針對性廉政和思想教育等各項(xiàng)工作都有著積極意義。但紀(jì)檢派駐工作組也經(jīng)常面臨著人手嚴(yán)重不足、專業(yè)性監(jiān)管難以實(shí)施等系列問題。要繼續(xù)堅(jiān)持、深入完善派駐紀(jì)檢監(jiān)察制度，強(qiáng)化派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)工作量，增加派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)對駐在單位的考評分值，并依托派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)扎實(shí)推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域利益沖突的防止與化解工作。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Abstract： The core of conflicts of interests is the improper use of public power. Conflicts of interest in the field of engineering construction mean private interests would conflict with public interests when civil servants in competent department of engineering construction and other government staff are in charge of public power. Dispersivity of public power in the field of engineering construction leads to a relative multiplicity of subjects of power. Conflicts of interests are frequently found among leaders of high level， mid-level， general staff level， the enforcement level and project platform level， and civil servants of different grades or positions are facing quite different forms of conflicts of interests. In order to prevent conflicts of interests in above mentioned fields， education of administrative ethics should be carried out， system for preventing conflicts of interest should be established and organization mechanism should be redesigned， all of which will be helpful for the current situation.

Key words： engineering construction； conflicts of interests； risk prevention； development zone