摘要：改革開放以來，地方政府通過政治改革、行政改革、公共服務(wù)與社會治理創(chuàng)新，推進了政治進步與社會善治。由于這種地方政府主導(dǎo)的創(chuàng)新始終無法改變地方政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理體系，地方政府創(chuàng)新陷入了“內(nèi)卷化”困境。推進地方治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該成為新時期地方政府創(chuàng)新的趨向，具體包括創(chuàng)新地方政府治理制度、健全地方政府和市場與社會的協(xié)同治理機制、發(fā)展有效民主和踐行法治三個方面。

關(guān)鍵詞：地方政府創(chuàng)新；地方政府主導(dǎo)；治理體系現(xiàn)代化

中圖分類號：D625文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0003-08

改革開放以來，地方政府創(chuàng)新在推動當代中國持續(xù)高速發(fā)展進程中扮演了非常重要的角色，被認為是過去三十余年中國“非常規(guī)性”發(fā)展奇跡的關(guān)鍵性動力。地方政府創(chuàng)新極大地提升了民主化水平、政府績效與政治合法性，成為推動社會善治與政治進步的重要動力源和突破口，是中國改革開放進程中最為亮麗的風(fēng)景線。但是，這種創(chuàng)新始終居于地方政府主導(dǎo)之下，未能從根本上改變“強政府、弱市場與弱社會”的傳統(tǒng)治理體系，因此地方政府創(chuàng)新不僅難以持續(xù)而且也面臨著邊際效益遞減的“內(nèi)卷化”挑戰(zhàn)。從既有地方政府創(chuàng)新研究看，研究者主要聚焦于探討地方政府管理創(chuàng)新的理論、持續(xù)力、制度化等[1]，并強調(diào)地方政府創(chuàng)新應(yīng)該從提高規(guī)劃性、改進協(xié)調(diào)性、增強針對性和重視可持續(xù)性四個方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級[2]，在相當程度上依然將其視為一種地方政府主導(dǎo)的行政改革[3]（p.3），這顯然無助于破解地方政府創(chuàng)新困境。在黨的十八屆三中全會上，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化被確定為新時期全面深化改革的總體目標。顯然，這一最新頂層設(shè)計只有通過地方政府創(chuàng)新才能落到實處。因此，推進治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該成為新時期地方政府創(chuàng)新的趨向。

一、既有地方政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容

（一）政治改革

從近二十年地方政府創(chuàng)新實踐看，政治改革主要體現(xiàn)為基層選舉創(chuàng)新。20世紀90年代至21世紀之初發(fā)生在中西部地區(qū)的基層選舉創(chuàng)新多屬于“危機驅(qū)動型創(chuàng)新”，即主要是為了緩解地方治理實踐中面臨的種種危機。例如，20世紀80年代末，吉林省梨樹縣政府為了緩解因“干群關(guān)系緊張以及農(nóng)民天天上訪”形成的治理困境，順應(yīng)了“由村民直接提名確定候選人”方式選舉村委會的要求，其創(chuàng)造性的“海選”為后來國家制定并完善《中華人民共和國村民委員會組織法》提供了基層經(jīng)驗。20世紀90年代初，山西省河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱獄殿村為了化解持續(xù)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子渙散、黨群關(guān)系緊張、村民上訪等治理危機，在上級黨委支持下開始創(chuàng)新村黨支部選舉方式，在村民評議黨員的基礎(chǔ)上得票過半數(shù)的黨支部候選人被推薦參與第二輪黨內(nèi)選舉，再由本村黨員對候選人投票產(chǎn)生當選人。1998年4月，四川省遂寧市市中區(qū)區(qū)委書記張錦明上任伊始便遭遇基層干部素質(zhì)欠佳引發(fā)公眾不信任的治理難題，為了挽回基層政府信譽，她主導(dǎo)了遂寧市市中區(qū)四個鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推公選，首開全國先河。類似的基層選舉創(chuàng)新也發(fā)生在其他地方。如1998年9月～11月四川省遂寧市蓮花鄉(xiāng)和東禪鎮(zhèn)在全國率先“公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，1998年11月～12月底四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀委、政府三套班子公推直選創(chuàng)新，1999年四五月間山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)推出了“海推直選”產(chǎn)生黨委書記、鎮(zhèn)長創(chuàng)新，2002年8月湖北省選取宜城市孔灣鎮(zhèn)、谷城縣南河鎮(zhèn)、?？悼h馬橋鎮(zhèn)、宜都市姚家店鄉(xiāng)、灣潭鎮(zhèn)和大冶市茗山鄉(xiāng)等11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委委員的“兩推一選”大面積試點創(chuàng)新[4]。后來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨委直選創(chuàng)新擴散到江蘇、云南、重慶、吉林、江西、河南等省。到2000年底，全國已有二十多個省市試點“兩推一選”和“公示制”[5]。進入21世紀以來，隨著中央對發(fā)展基層民主和黨內(nèi)民主的強調(diào)，各地方出現(xiàn)了較多“公推直選”、“公推公選”及其類似的創(chuàng)新試驗，如云南省紅河州大規(guī)模公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨委書記，江蘇省宿遷市“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，江蘇省儀征市“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等。2007年，時任中組部副部長歐陽淞提及全國已有三百多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的直選試點[6]。到2010年，四川全省已先后有九百多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展公推直選試點，試點面達20%以上[7]。近二十年基層選舉創(chuàng)新將競爭和參與引入地方治理實踐中，既緩解了治理危機，又改善了治理績效。

（二）行政改革

在地方政府創(chuàng)新實踐中，行政改革涵蓋面極為廣泛，總體上可以劃分為地方政府組織系統(tǒng)創(chuàng)新和地方政府輸出創(chuàng)新[8]。由于地方政府輸出創(chuàng)新主要是指其公共服務(wù)創(chuàng)新，因此一般意義上的行政改革主要聚焦于地方政府組織系統(tǒng)創(chuàng)新。地方政府組織系統(tǒng)創(chuàng)新包括以下四個方面。一是組織文化創(chuàng)新。如廈門市將服務(wù)型政府組織文化作為建設(shè)海峽西岸重要中心城市、增強城市軟實力的重要環(huán)節(jié)；南京市江寧區(qū)財政局積極實施文化創(chuàng)新戰(zhàn)略，初步形成了由“理念識別、行為識別、視覺識別”組成的財政文化體系；河北省邯鄲市強調(diào)建立責(zé)任型政府文化和服務(wù)型政府文化，明確規(guī)定拒絕、推諉、效力低下、不按服務(wù)承諾規(guī)定程序和規(guī)定時限權(quán)限履行職責(zé)等行為都將被追究行政過錯責(zé)任，并逐步設(shè)立舉報投訴電話、辦事公開制、公開承諾制、集中審批制、過錯追究制和獎懲機制等整肅機制。二是流程再造。政府流程再造關(guān)注公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品提供途徑的多樣化，側(cè)重于將原有專業(yè)化分工形成的金字塔型組織形態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇舾晒ぷ鲌F隊或業(yè)務(wù)節(jié)點組成的以流程為鏈接通路的扁平式網(wǎng)絡(luò)化組織形態(tài)，本質(zhì)上屬于政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和大規(guī)模制度創(chuàng)新[9]。如從20世紀90年代末延續(xù)至今的地方政府行政審批制度改革、不斷擴展的地方政府行政信息公開、向企業(yè)與公眾提供“一站式服務(wù)”的行政服務(wù)中心建設(shè)等。

2010年4月，江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)開始試點探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的“前臺+后臺”運行機制?！扒芭_”是鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局，直接面對基層群眾、企業(yè)和其他社會組織開展公共服務(wù)和綜合行政執(zhí)法；“后臺”是其他職能機構(gòu)，履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等功能。通過改革，做到了“后臺”為“前臺”服務(wù)、“前臺”為老百姓服務(wù)，鎮(zhèn)級公共服務(wù)更加普惠、企業(yè)辦事更加方便、隊伍素質(zhì)更加提升、品牌效應(yīng)更加凸顯。三是組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。隨著市場化改革的不斷深入，既有地方政府組織結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)性日益明顯。因此，通過調(diào)適組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)外部環(huán)境的變化就成為地方政府創(chuàng)新常態(tài)。具體而言，地方政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是以組織結(jié)構(gòu)的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化為目標，改進現(xiàn)有地方政府部門內(nèi)部、部門間及政府間協(xié)調(diào)、溝通和聯(lián)系方式，以及責(zé)任和義務(wù)分布形式，或創(chuàng)建新的地方政府組織結(jié)構(gòu)的過程[8]。例如，2009年廣東省佛山市順德區(qū)通過大部制改革，將黨政機構(gòu)由41個壓縮為16個。四是治理技術(shù)創(chuàng)新。在地方政府創(chuàng)新實踐中，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改進和創(chuàng)新政府管理方式，既有利于降低行政成本，又有利于提高行政管理效能。如深圳市監(jiān)察局行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)、江蘇省蘇州市監(jiān)察局行政審批網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)、陜西省監(jiān)察警示訓(xùn)誡防線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、福建省監(jiān)察廳的依法監(jiān)察程序網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用系統(tǒng)、山東省監(jiān)察廳紀檢監(jiān)察文書電子應(yīng)用系統(tǒng)通過事前審批事項公開、事中實時監(jiān)控、事后預(yù)警糾錯以及對行政審批全過程分析評估，建立起了比較完善的行政審批監(jiān)控體系，有助于形成用制度規(guī)范審批、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。

（三）公共服務(wù)創(chuàng)新

在地方政府創(chuàng)新框架下，公共服務(wù)創(chuàng)新主要是指地方政府輸出創(chuàng)新。公共服務(wù)創(chuàng)新既是加強地方政府自身建設(shè)和公共服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求，也是解決當前地方政府公共服務(wù)中存在的突出問題的有效手段和重要途徑。所謂地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新是指地方政府以滿足公眾公共服務(wù)需求為起點，以公共權(quán)力和公共資源的使用為強大后盾，以公共服務(wù)要素（制度、機制、模式、流程、方法、工具等）的重新組合為手段，從而更大程度地實現(xiàn)公共利益的創(chuàng)造性活動。如北京市西城區(qū)2005年通過綜合受理、聯(lián)網(wǎng)受理、全程代辦等方式，打造新型街道公共服務(wù)大廳；四川省成都市2004年2月建成了全國首家省、市同址辦公的政務(wù)服務(wù)中心。此后，成都市又于2007年啟動了“一窗式”并聯(lián)審批受理平臺，各職能部門在這個平臺上內(nèi)部運轉(zhuǎn)、并行審批、限時辦結(jié)，綜合管理部門實時監(jiān)控、測評；申請人可與審批部門雙向互動，在線查詢。2007年，浙江省杭州市委辦公廳提出建設(shè)“市民郵箱”的創(chuàng)新目標，通過為市民免費贈送市民郵箱，拓展市民郵箱綜合服務(wù)功能，增加杭州住房公積金對賬、醫(yī)保對賬、交通違法通知等13項公共信息服務(wù)。陜西省子長縣人民政府2008年6月啟動的公立醫(yī)院改革強調(diào)“以確保公立醫(yī)院的公益性質(zhì)為核心，以建立平價醫(yī)療服務(wù)體系為重點，切實緩解群眾看病難看病貴”來改革醫(yī)藥衛(wèi)生體制，得到了廣大民眾的認可和各級領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

（四）社會治理創(chuàng)新

進入21世紀以來，社會治理創(chuàng)新持續(xù)升溫，日益成為地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容。地方政府社會治理創(chuàng)新是指地方政府通過社會治理理念、社會治理主體、社會治理體制與機制創(chuàng)新來提高社會治理能力，實現(xiàn)社會治理體系現(xiàn)代化。作為直面社會問題和處于社會治理第一線的地方政府，社會治理創(chuàng)新往往是地方政府回應(yīng)社會需求的一種必然反映。在實踐中，社會治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)為還權(quán)于社會、培育和發(fā)展社會組織、建立社會協(xié)商對話制度、推進社會治理法治化等。如近年來廈門市海滄區(qū)構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、縱橫交錯、互動共治”的社區(qū)治理體系新格局，在群眾廣泛參與的基礎(chǔ)上，讓社會管理和服務(wù)觸角真正延伸到社區(qū)“最后一公里”。成都市從2010年底啟動了“完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制”的基層社會治理創(chuàng)新，各市縣根據(jù)本地實際，圍繞“還權(quán)、賦能、歸位”的總體要求，進行了各具特色的改革創(chuàng)新，取得了較好的成效。

二、 地方政府創(chuàng)新的成效與面臨的挑戰(zhàn)

從地方政府政治改革看，民主選舉創(chuàng)新增強了地方民眾對黨和政府的認同感、信任感和支持程度，增強了黨、團、婦聯(lián)組織的凝聚力，改善了干群關(guān)系，有利于改善政治合法性。這是因為民主選舉創(chuàng)新不僅通過解決授權(quán)來源問題直接增強了政治合法性，而且有利于選舉出高素質(zhì)、能干的地方領(lǐng)導(dǎo)干部并強化了他們向當?shù)孛癖娯撠?zé)的責(zé)任意識，從而促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。類似浙江省溫嶺市“民主懇談會”類的公民參與地方政府公共政策過程創(chuàng)新則有助于地方政府回應(yīng)公民訴求，促進地方政府決策民主化，化解社會矛盾并融洽干群關(guān)系。

從地方政府行政改革看，持續(xù)推進的地方行政體制創(chuàng)新使得地方政府基本上建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的政府管理模式，明確了建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標，在推進政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化行政流程、提高行政運作效率等方面都有明顯進步。第一，從行政審批制度改革到公共部門績效評估、行政許可“超時默許”，再到“效能革命”以及政府流程再造等都大大改善了地方政府運作效率。第二，當前正在推進的地方政府行政審批制度改革通過壓縮行政審批事項、編制權(quán)責(zé)清單、優(yōu)化行政審批流程、強化監(jiān)管等措施，極大地釋放了市場和社會活力，推動了穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施的落實，從而推動了地方政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)。

從地方政府的公共服務(wù)創(chuàng)新看，創(chuàng)新不僅有助于增加公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量，而且改善了公共服務(wù)供給效益，最終提高了地方政府公共服務(wù)能力。一方面，地方政府通過增加財政投入向底線民生如教育、醫(yī)療等傾斜，回應(yīng)公眾日益增長的基本公共服務(wù)需求。如陜西省子長縣2008年6月啟動的“公立醫(yī)院改革”，以強化政府財政投入為抓手，有效緩解了民眾看病難、看病貴的問題，實現(xiàn)了患者、醫(yī)護人員、醫(yī)院和政府“四滿意”目標。另一方面，地方政府通過創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，不僅減輕了政府負擔(dān)，而且改善了公共服務(wù)供給效益。如地方政府通過向社會力量購買公共服務(wù)，把一些不該管、管不好、管不了的公共服務(wù)向社會組織轉(zhuǎn)移，由社會組織承擔(dān)，不僅有助于使政府職能重心由公共服務(wù)的“供應(yīng)者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督者”，而且還有助于提升社會資源整合利用效益，吸引社會力量參與進來，形成公共服務(wù)供給主體多元化的新格局。

從地方政府的社會治理創(chuàng)新看，創(chuàng)新不僅有助于改善民生和推進地方公共服務(wù)型政府建設(shè)，而且有助于激發(fā)社會活力來改善政府效能并促進和諧社會建設(shè)。如江蘇省徐州市銅山區(qū)以實現(xiàn)社區(qū)治理法治化、民主化、社會化、科學(xué)化為目標，全面推進社區(qū)治理法治、自治、共治和善治，逐步弱化社區(qū)行政色彩，增強社區(qū)工作者的為民服務(wù)意識，最終村（居）民的幸福指數(shù)和滿意度顯著提升，形成了社區(qū)治理優(yōu)化、社區(qū)服務(wù)細化、社區(qū)自治民主的和諧善治局面[10]。近年來，深圳通過創(chuàng)新社會組織管理體制激發(fā)了社會活力，社會組織不僅呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，而且在促進產(chǎn)業(yè)升級、提供公共服務(wù)、規(guī)范市場秩序、推動社會管理創(chuàng)新、參政議政、參與精神文明建設(shè)、倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)保、開展對外交流合作等方面已經(jīng)成為彌補政府和市場失靈的重要部門，在社會治理中的地位凸顯[11]。

盡管持續(xù)的地方政府創(chuàng)新驅(qū)動了中國經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展，但未從根本上改變地方政府主導(dǎo)型治理體系的基本結(jié)構(gòu)，而且許多地方政府創(chuàng)新也缺乏可持續(xù)性和可擴散性。

（一）地方政府主導(dǎo)型治理體系的基本結(jié)構(gòu)依舊

1.職能轉(zhuǎn)變不到位。盡管持續(xù)的地方政府創(chuàng)新在相當程度上推動了政府職能轉(zhuǎn)變，但以追求GDP和財政收入增長為核心目標、以固定資產(chǎn)投資和刺激出口為主要動力、以政府配置資源和行政干預(yù)經(jīng)濟運行為主要手段的傳統(tǒng)發(fā)展模式不僅得以持續(xù)，而且在面對經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多挑戰(zhàn)時還不斷得到強化。這不僅弱化了地方政府的市場監(jiān)管、公共服務(wù)和環(huán)境保護職能，而且導(dǎo)致強政府、弱市場和弱社會的基本治理結(jié)構(gòu)依然如舊。持續(xù)的地方政府創(chuàng)新雖然在裁減機構(gòu)、削減人員、流程再造等方面動作頻頻，但始終難以從根本上解決地方政府行政運行成本居高不下與超載運行等難題，行政審批事項依然過多，行政審批效率依然低下，民眾滿意度依然不高。

2.市場在資源配置中的決定性作用沒有很好地發(fā)揮。盡管持續(xù)的地方政府創(chuàng)新在相當程度上促進了政府與市場關(guān)系的變化，市場主體日益富有活力，市場體系也不斷健全，市場在資源配中的作用也越來越明顯，但地方政府主導(dǎo)導(dǎo)致市場在資源配置中的決定性作用始終無法發(fā)揮。由于地方政府既掌控著土地、信貸等稀缺資源，又行使著缺乏法治約束的權(quán)力，因此市場只是可供地方政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具[12]。更為嚴重的是，權(quán)力宰制的市場經(jīng)濟導(dǎo)致市場領(lǐng)域完全由行政權(quán)力主導(dǎo)，“閑不住的手”管住了“看不見的手”，缺乏法治約束的權(quán)力濫用與貪婪資本的結(jié)合成為當代中國社會最嚴重的弊端根源。

3.依然維持著建設(shè)社會的格局。盡管近年來許多地方政府啟動了聲勢浩大的以培育和發(fā)展社會組織為核心的社會治理創(chuàng)新運動，社會組織的數(shù)量與影響力都有了明顯增加，但地方政府并未意識到社會自主治理對緩解公共事務(wù)治理壓力及其對構(gòu)建和諧社會的重要功能，因此始終缺乏讓社會自主治理的動力。在建設(shè)社會的格局中，地方政府能夠在一定程度上讓渡空間給社會組織以發(fā)揮其“拾遺補闕”的重要功能，但對公民通過社會組織維護自身權(quán)益和參與公共事務(wù)治理的基本權(quán)利始終充滿戒心。最終，在地方政府社會治理創(chuàng)新的宏大敘事中，主體依然是各級政府，其建設(shè)目標依然是一個“泛政治化的社會”，其運作方式依然是通過國家權(quán)力無所不及的觸角去培育和發(fā)展社會組織[13]。社會建設(shè)更多的是政府達成自身目標的一種政策工具，而不是培育形成一個自主的社會。于是，一個缺乏能動性和自主性的社會在面對缺乏法治約束的橫暴權(quán)力與貪婪資本的時候，顯得更為弱勢。

（二）地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)和擴散

1.地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)。地方政府創(chuàng)新對于發(fā)揮國家治理的示范功能、試驗功能與減震功能的重要性日益獲得普遍共識，因此各級地方政府創(chuàng)新的實踐層出不窮。中國政府創(chuàng)新獎自2000年設(shè)立至今，先后有

二千多個地方政府創(chuàng)新項目參與評選。但是，多數(shù)地方政府創(chuàng)新缺乏可持續(xù)性，地方政府創(chuàng)新的“消亡”和“人走政息”是一個常態(tài)[14]。馬得勇等的研究發(fā)現(xiàn)，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展中的多數(shù)試點已經(jīng)回歸到了原點，不少制度創(chuàng)新淪為“民主秀”，在吸引了媒體、學(xué)界和上級政府關(guān)注之后便偃旗息鼓了[15]。包國憲的回訪研究發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)獲得入圍獎的112個項目真正持續(xù)發(fā)展的僅有34個，仍需后續(xù)跟蹤的有4個[16]。陳家喜等發(fā)現(xiàn)，由于基于創(chuàng)新的政績具有個體性和不可繼承性，后任官員無法通過延續(xù)前任官員的創(chuàng)新項目獲得政績，也因此導(dǎo)致前任官員主導(dǎo)的地方政府創(chuàng)新無論多么出色，往往都會使繼任者束之高閣[17]。缺乏可持續(xù)性的地方政府創(chuàng)新不僅浪費了大量創(chuàng)新成本，而且在相當程度上淪為地方政府官員的“政治秀”，最終也嚴重損害地方政府的公信力。

2.地方政府創(chuàng)新難以擴散。在規(guī)范層面上，一些成功的地方政府創(chuàng)新既可以為中央政府決策提供依據(jù)，又可以為其他地方政府提供參考和學(xué)習(xí)的榜樣，從而促進地方政府創(chuàng)新的擴散。但在實踐中，中國地方政府創(chuàng)新的區(qū)際學(xué)習(xí)與擴散能力較弱。研究者發(fā)現(xiàn)，在眾多地方政府創(chuàng)新中，僅有少數(shù)幸運兒最終成為全國優(yōu)勝者，多數(shù)則僅僅獲得階段性勝利，得到局域性擴散[18]。吳建南等發(fā)現(xiàn)在中國情境下，只有那些概念較為簡單、操作較為簡便、短期效果較為明顯、采納成本較為低廉、獲益群體廣泛、相關(guān)阻力較少的地方政府創(chuàng)新相對容易擴散[19]。此外，一些地方政府創(chuàng)新項目或者帶有非常明顯的地方特色以及地方主政官員的個性，或者在一定程度上突破了現(xiàn)行的制度框架，因此也增加了可復(fù)制的難度。

三、走向地方治理體系現(xiàn)代化

自20世紀80年代以來，為破解國家應(yīng)對巨量公共事務(wù)乏力的窘境，以重新配置公共權(quán)力、吸引市場和社會參與公共管理的國家治理轉(zhuǎn)型浪潮席卷全球。而回顧當代中國改革開放以來的發(fā)展歷程，地方政府創(chuàng)新驅(qū)動的反應(yīng)性國家治理調(diào)適雖然成就了當代中國持續(xù)的經(jīng)濟高速增長與和諧穩(wěn)定的大局，但隨著改革進入深水區(qū)，社會價值與利益日益分化，各種社會矛盾也日益凸現(xiàn)，經(jīng)濟社會發(fā)展已然進入“高風(fēng)險窗口期”[20]，加速推進地方治理體系現(xiàn)代化的必要性與日俱增。但是，地方政府主導(dǎo)的創(chuàng)新始終圉于傳統(tǒng)思維，甚至在應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展的挑戰(zhàn)時力圖以強化權(quán)力來馴服市場和社會，結(jié)果導(dǎo)致專斷性權(quán)力日益強盛而基礎(chǔ)性權(quán)力日益衰弱，始終難以走出“地方政府創(chuàng)新內(nèi)卷化”的困境。因此，為了走出“強發(fā)展弱治理”的困局，地方政府創(chuàng)新必須重構(gòu)，走向治理體系現(xiàn)代化。

世界銀行發(fā)布的《政府治理指標：1996-2004》專項研究報告提出，政府治理體系現(xiàn)代化的評估指標要素包括表達與問責(zé)、政治穩(wěn)定與暴力程度、政府效率、規(guī)制水平、法治和腐敗控制[21]。弗朗西斯·福山認為一個秩序良好的社會需要強政府、法治和民主問責(zé)[22]。俞可平提出了衡量國家治理體系現(xiàn)代化的五個標準，即公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化、民主、法治、效率和協(xié)調(diào)[23]。林尚立則認為現(xiàn)代國家治理體系是在現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中，隨著國家治理主體由單一的政府主體發(fā)展為政府、市場、社會等多元主體，在建構(gòu)國家秩序時各種制度有機聯(lián)系和相互作用所形成的系統(tǒng)[24]?，F(xiàn)代化的國家治理體系是一個由政府、市場與社會合作共治的治理體系，在這個治理體系中，政府、市場和社會均有特定的角色，行使特定的職能[25]。基于這些論斷，可以將現(xiàn)代化的國家治理體系基本要素概括為以下三個方面。

（一）創(chuàng)新地方政府治理制度

1.以公共服務(wù)型政府建設(shè)推進地方政府職能轉(zhuǎn)變。建設(shè)公共服務(wù)型政府，是當代中國行政體制改革的目標模式。因此，黨的十八屆三中全會明確提出要加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。按照公共服務(wù)型政府建設(shè)的要求，地方政府的職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該主要圍繞“兩個服務(wù)”來進行：一方面是為市場主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境和提供服務(wù)，另一方面是為人的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境和提供服務(wù)[26]。

2.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。為適應(yīng)地方治理體系現(xiàn)代化，地方政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化包括四個方面。一是優(yōu)化地方黨政結(jié)構(gòu)。改革開放以來，隨著中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨的逐步轉(zhuǎn)型以及中國經(jīng)濟社會的深刻變化，傳統(tǒng)的地方黨政結(jié)構(gòu)日益面臨挑戰(zhàn)。因此，基于科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的要求，逐步推進地方黨政結(jié)構(gòu)合憲化和法治化，既要保證地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持地方人大、政府、政協(xié)以及人民團體依法履行職能。二是以地方人大制度創(chuàng)新優(yōu)化地方橫向權(quán)力配置。應(yīng)該重塑地方人大在轄區(qū)公共選擇的主體地位，以預(yù)算約束為切入點強化地方人大對地方政府的硬約束，從而在一定程度上平衡行政主導(dǎo)的地方政府治理結(jié)構(gòu)可能蘊涵的治理風(fēng)險。三是優(yōu)化地方縱向政府間治理結(jié)構(gòu)。一方面，在政府職能回歸公共財政意義上的事權(quán)定位后，應(yīng)該合理劃分各級地方政府的事權(quán)范圍與財政關(guān)系，優(yōu)化縱向地方政府間治理結(jié)構(gòu)，以改善地方政府整體治理績效。另一方面，要逐步破解地方政府間縱向“職責(zé)同構(gòu)”迷局，合理配置權(quán)責(zé)關(guān)系。四是整合地方政府內(nèi)部的碎片化結(jié)構(gòu)。隨著行政體系的變革和發(fā)展，行政專業(yè)化程度日益加深，行政碎片化現(xiàn)象也日趨嚴重。重點要優(yōu)化政府職能配置、機構(gòu)設(shè)置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。

（二）健全地方政府與市場和社會的協(xié)同治理機制

在成熟的現(xiàn)代國家治理體系中，政府、市場與社會應(yīng)該在平等與互惠的基礎(chǔ)上協(xié)作共治。政府作為唯一具有合法性的強制主體，能夠為整個社會創(chuàng)建一個基本制度環(huán)境，保證各項經(jīng)濟和社會政策的有效執(zhí)行。市場作為一種有著自身運行邏輯和自我調(diào)節(jié)機制的經(jīng)濟秩序，是迄今為止最有效率的資源配置方式。社會作為緩解“市場失靈”和“政府失靈”的第三種治理機制，有助于制約“橫暴國家”和“貪婪市場”。因此，國家治理體系現(xiàn)代化的基本要義就是要理順政府、市場、社會的關(guān)系，實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)同治理以實現(xiàn)善治。在地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式下，“效率優(yōu)先”與“穩(wěn)定至上”的目標追求在相當程度上阻礙和延滯了市場發(fā)育和社會成長，從而在創(chuàng)造“發(fā)展奇跡”的同時也遭遇種種“治理危機”。因此，要在日益復(fù)雜的利益分化時代走出地方政府獨大的單一治理困局，應(yīng)該健全地方政府與市場和社會的協(xié)同治理機制。一是健全地方多中心治理體系。地方政府在回歸維護公共利益和公共秩序基本角色的基礎(chǔ)上，放權(quán)于市場并充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，還權(quán)于社會并激發(fā)社會治理的功能，建構(gòu)各歸其位、既相互制約又相互支撐的多中心治理體系，通過充分發(fā)揮市場、社會的作用來緩解地方政府治理的壓力。 二是健全地方網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。在網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)中，治理“是或公或私的個人和機構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的過程”[27]（p.2）。因此，地方政府與其他治理主體之間應(yīng)該是在平等、信任和互惠基礎(chǔ)上，通過協(xié)商和協(xié)作建立伙伴關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，就共同關(guān)心的問題采取集體行動。三是促進協(xié)同治理制度化。協(xié)同治理是指“通過建立指導(dǎo)、促進、運行和監(jiān)督跨部門的組織安排來解決單一組織或公共部門難以解決的公共政策問題的整個過程”[28]（p.7）。因此，一方面應(yīng)該促進有利于建立協(xié)同治理的各項制度、法律法規(guī)的不斷健全完善和自覺落實，另一方面應(yīng)該把協(xié)同治理過程中產(chǎn)生的合理機制轉(zhuǎn)化為制度成果乃至進一步上升為地方法規(guī)甚至法律制度。

（三）發(fā)展有效民主和踐行法治

1.發(fā)展有效民主。民主作為現(xiàn)代國家治理體系合法性的來源，也是促進地方治理體系現(xiàn)代化的基本使命。參與、回應(yīng)與責(zé)任是現(xiàn)代民主政治的核心價值所在，也是發(fā)展有效民主的基本要義所在[29]。基于既有地方政府創(chuàng)新實踐，發(fā)展有效民主應(yīng)該在既有基層選舉民主創(chuàng)新的基礎(chǔ)上發(fā)展治理民主：一方面要擴展公民的參與式地方治理，另一方面要實現(xiàn)有效問責(zé)。傳統(tǒng)地方治理強調(diào)政府角色而排斥公民參與，雖然有可能獲得好的發(fā)展績效，但由于民眾游離于發(fā)展議程之外，既無法有效遏制公共權(quán)力濫用和低效率而影響高治理績效的可持續(xù)性，又無法公平分享發(fā)展成果而危及社會穩(wěn)定?；诎l(fā)展大規(guī)模選舉民主面臨著不可預(yù)知的風(fēng)險，發(fā)展有序的地方參與式治理就是一種擴展有效民主進而改善地方治理的必然選擇。從浙江溫嶺、廣東廣州與順德等地的參與式地方治理實踐探索看，公民參與被充分吸納，既促進了地方政府決策民主化和科學(xué)化、培養(yǎng)了公民民主意識與參政能力，又重塑了地方政府與公眾關(guān)系，增進了彼此間理解與信任，最終也改善了公共事務(wù)治理績效并促進了和諧社會建設(shè)[30]。當務(wù)之急是地方政府、公民、公民社會組織需要致力于找出改進參與的方法，并在參與式治理框架下通力合作以提高地方民主的質(zhì)量和治理績效。在現(xiàn)代國家治理體系中，參與式治理有助于使民意訴求進入公共政策過程，而有效問責(zé)才能確保地方政府回應(yīng)民眾訴求。因此，在發(fā)展有序參與的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)有效問責(zé)也是發(fā)展有效民主的必然要求。應(yīng)該在構(gòu)建全流程、立體式的問責(zé)機制基礎(chǔ)上，以強化地方人大對地方政府的監(jiān)督制約來完善橫向問責(zé)為創(chuàng)新突破口，逐步擴展地方政協(xié)、社會輿論、社會組織以及公眾的縱向問責(zé)。

2.踐行法治。法治作為現(xiàn)代國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的基本途徑。在法治中國頂層設(shè)計基本明確的背景下，通過地方政府創(chuàng)新踐行法治就是全面落實法治國家建設(shè)的必由之路。為此，應(yīng)該在試點創(chuàng)新科學(xué)和民主立法以完善地方法律體系的基礎(chǔ)上，重點加強憲法與法律實施、法治政府建設(shè)、司法公正保障、法治思維和法治方式的運用。

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