聶波　陳興麗

摘要：利益分析法是解析城中村土地房屋征收過程中具體利益關(guān)系的重要方法。作為城中村主要的利益主體地方政府、開發(fā)商、村集體和村民，其各自有著不同的利益目標(biāo)，并在利益爭奪中產(chǎn)生眾多的利益沖突。利益沖突的類型可以按利益主體和沖突強度進行劃分，利益沖突的主要原因在實踐中表現(xiàn)在制度、觀念和行為偏差等幾個方面。城中村土地房屋征收中的利益協(xié)調(diào)過程是對利益主體的利益觀念、利益行為以及彼此間利益關(guān)系進行有意識調(diào)整的過程，在對城中村土地房屋征收中的現(xiàn)有利益協(xié)調(diào)模式進行檢視的基礎(chǔ)上，需要進一步從政治、經(jīng)濟、法規(guī)和觀念等途徑進行利益協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：城中村；利益沖突；利益協(xié)調(diào)；土地房屋征收

中圖分類號：D63文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0047-07

20世紀(jì)90年代末以來，我國各級地方政府逐步開始進行城中村土地房屋征收。在快速城市化的進程中，城中村土地房屋征收采用運動式的方式快速推進，其間多次暴發(fā)了惡性事件，城中村土地房屋征收成了社會沖突事件易發(fā)領(lǐng)域，頻繁發(fā)生的利益沖突反映了城中村各利益主體間利益博弈的激烈程度。運用利益分析法解析城中村土地房屋征收中的

具體利益關(guān)系，對當(dāng)前城中村土地房屋征收中的利益沖突及其根源進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出利益協(xié)調(diào)的基本途徑與對策具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、利益分析法：城中村土地房屋征收過程中利益關(guān)系解析

“利益分析法就是通過分析人們的利益及其相互關(guān)系，來認(rèn)識人與自然以及人們之間的關(guān)系，揭示社會生活的本質(zhì)及其發(fā)展規(guī)律的方法?！盵1]利益分析法是從動機尋找動因的方法，是從社會存在分析社會意識的方法的具體化。利益分析是解開人類社會歷史之謎的一把鑰匙，揭示了社會發(fā)展的物質(zhì)動因，利益分析法是歷史唯物主義的重要方法。利益支配人們的社會歷史活動，一定的經(jīng)濟關(guān)系必然體現(xiàn)一定的利益關(guān)系，利益范疇是歷史唯物主義觀察社會歷史的重要范疇。在分析人類社會活動中，要確立利益主體及其性質(zhì)，分清利益的層次和地位，處理好各種各樣的利益關(guān)系?！敖?jīng)濟分析方法著重從宏觀領(lǐng)域來分析社會歷史發(fā)展的根本原因，階級分析方法側(cè)重于從經(jīng)濟關(guān)系出發(fā)來劃分階級和分析階級斗爭的基本線索，而利益分析法則從人與人的具體利益關(guān)系入手，來分析具體的社會歷史問題?！?/p>

[2]（p.138）

在城中村土地房屋征收中，由于在征收后各利益主體間的利益格局被打破，在新的利益格局形成過程中，各利益主體有著不同的利益訴求，為了實現(xiàn)各自的利益而采取不同的方式和手段，使得利益相關(guān)者之間充滿了利益矛盾和利益沖突：個人利益、集體利益和公共利益間，政治利益、經(jīng)濟利益與文化利益間，眼前利益與長遠(yuǎn)利益間，村民、村集體、開發(fā)商與地方政府間交織著利益矛盾與沖突。城中村土地房屋征收的實質(zhì)是土地增值利益分配，各利益相關(guān)者都提出利益分享要求，為獲取盡可能多的利益而展開爭奪。城中村土地房屋征收中頻繁發(fā)生的利益沖突反映了利益相關(guān)者之間利益博弈的激烈程度。城中村土地房屋征收利益主體可分為地方政府、開發(fā)商、村集體和村民等顯性利益主體，各利益主體及其實現(xiàn)策略各有不同。利益沖突的類型可以按利益主體和沖突強度進行分類。城中村土地房屋征收中利益沖突的主要原因可以從制度、觀念和行為三方面進行歸納，由于全國城中村類型各異、條件差異大，不同地區(qū)不同類型的城中村有不同的利益協(xié)調(diào)模式。利益協(xié)調(diào)是一個十分復(fù)雜的過程，必須通過經(jīng)濟途徑、政治途徑、法規(guī)途徑和觀念途徑等立體綜合手段加以緩解。

二、城中村土地房屋征收中的利益沖突

城中村是指位于城市建成區(qū)或者規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)，沒有耕地或有少量耕地，在地緣、血緣和居住環(huán)境等方面仍保留原農(nóng)村特征，實行村民自治和農(nóng)村集體所有制的村莊或者社區(qū)。城中村是在城市化快速推進過程中，由于社會城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、不徹底的城市化政策、城市管理的疏漏、配套政策的缺失以及外來人口大量遷入、房地產(chǎn)市場缺陷式膨脹強力誘導(dǎo)下而產(chǎn)生的。

（一）城中村土地房屋征收中的利益主體及利益目標(biāo)

要分析研究城中村土地房屋征收中的利益關(guān)系，就需要識別城中村土地房屋征收的利益主體，并對利益主體進行利益需求分析?！八^利益主體是指在一定社會關(guān)系下從事生產(chǎn)活動或其他社會活動，以直接或間接地追求自身社會需要滿足的人（個體或群體），即利益的追求者、承擔(dān)者、生產(chǎn)者、實現(xiàn)者、消費者或歸屬者?！盵2]（p.98）城中村的利益關(guān)系復(fù)雜，利益主體眾多，主要的利益主體包括地方政府、開發(fā)商、村集體和村民。

1.地方政府的利益目標(biāo)。地方政府是指涉及城中村土地房屋征收的市、縣級地方政府。地方政府既是城市的公共管理者和經(jīng)營者，又是城中村土地房屋征收的發(fā)起者和推動者。地方政府的利益目標(biāo)主要包括兩方面。一是公共利益。政府是公共利益的天然代表，應(yīng)當(dāng)全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面的職能。二是地方政府的自身利益。地方政府具有“政治人”和“經(jīng)濟人”雙重特征，除公共利益外，地方政府利益訴求還包括政府部門利益和政府官員自身的利益。在經(jīng)濟利益方面，地方政府在城中村土地房屋征收過程中可以取得土地出讓金、增加相關(guān)稅收、轉(zhuǎn)嫁部分公益項目、拉動消費和經(jīng)濟增長。在政治利益方面，城中村土地房屋征收不僅能夠提高土地利用率、推動城市化的發(fā)展、改善城市形象，而且使地方政府官員在政治“晉升錦標(biāo)賽”中取得領(lǐng)先地位。在個人利益訴求方面，地方政府成員中不論官員還是一般工作人員都是具有自利性的人，在城中村土地房屋征收領(lǐng)域存在大量的腐敗現(xiàn)象。

2.村集體的利益目標(biāo)。村集體是指廣義上的村干部，包括村集體經(jīng)濟組織干部、黨支部書記、村委會主任、治保主任、民兵連長、婦女主任、團支部書記和村會計等。村集體作為集體財產(chǎn)的管理者和村民自治組織，既是“村民的當(dāng)家人”又是“國家的代理人”。一般而言，村集體的利益目標(biāo)與地方政府和村民都不完全一致。村集體的利益目標(biāo)主要有三個方面。一是謀求集體利益。城中村或多或少有一定規(guī)模的集體經(jīng)濟形式，作為集體利益的“代言人”，自然要為集體利益而主動作為。二是政治利益。在城中村土地房屋征收后，村委會改為居委會，集體經(jīng)濟將實現(xiàn)轉(zhuǎn)制，村集體干部在征收過程中積極配合地方政府完成相關(guān)征收工作，以期城中村轉(zhuǎn)制時政治身份實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)變或更進一步。三是謀求個人利益。作為“理性自利的個人”，村集體干部最忠于自己的利益，除了獲取政府的政治經(jīng)濟回報外，還追求高于普通村民的超額利益。

3.村民的利益目標(biāo)。村民是指具有村籍的原住民，不包括外來人口。村民是城中村土地房屋征收的被動卷入者，是城中村大量違章建筑的修建者，也是受征收影響最大的群體。村民擁有土地的使用權(quán)和房屋的所有權(quán)，但這兩種權(quán)利都將隨著征收的進行而發(fā)生改變。村民的利益目標(biāo)主要有不降低經(jīng)濟收入、獲得社會保障并融入城市、保護現(xiàn)有租金收益、分享土地增值收益等。

4.開發(fā)商的利益目標(biāo)。開發(fā)商是指具有一定開發(fā)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。城中村土地房屋征收需要大量的資金投入，地方政府一般無法支撐起巨量的前期投入，于是社會資金順其自然介入，開發(fā)商成為城中村土地房屋征收中的重要角色。房地產(chǎn)開發(fā)商的利益目標(biāo)主要有兩個方面。一是成本效益。開發(fā)商會在征收過程中通過與政府談判、降低補償成本、爭取稅收優(yōu)惠、提高容積率、提高售房價格、減少配套面積等各種方式降低成本從而提高收益。二是效率效益。開發(fā)商的部分資金是通過銀行貸款和社會融資籌集得來的，建設(shè)周期越長，支出成本會越高，因此開發(fā)商會采取各種手段加快建設(shè)進程。

（二）城中村土地房屋征收中的利益沖突類型

城中村土地房屋征收是利益沖突的高發(fā)區(qū)，不同的利益主體之間有著不同的利益訴求，為實現(xiàn)各自的利益訴求就會產(chǎn)生利益沖突。

1.按利益沖突的主體分類。城中村土地房屋征收過程中表現(xiàn)出的這些利益沖突，從性質(zhì)上來說是圍繞權(quán)利和利益而展開的，屬于人民內(nèi)部矛盾，是非對抗性的利益沖突。按利益沖突的主體分類大致可以分為五種類型。一是地方政府與開發(fā)商的利益沖突。地方政府與開發(fā)商的利益訴求是不盡一致的。地方政府與開發(fā)商通常圍繞土地出讓金進行博弈，此外在容積率和還建保底面積等方面存在利益矛盾，當(dāng)?shù)胤秸卫媸艿接绊憰r，傾向于犧牲開發(fā)商而保全自己的利益。二是地方政府與村民的利益沖突。地方政府與村民的利益沖突主要體現(xiàn)在村民的利益預(yù)期與征收政府補償標(biāo)準(zhǔn)之間的落差上。對違法建筑的處理是城中村利益沖突爆發(fā)的集中點。房屋是村民安身立命之本，是村民最重要的財產(chǎn)之一，城中村土地房屋征收“一頭牽涉地方經(jīng)濟發(fā)展，一頭事關(guān)被拆遷者的財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)。在這種情況下，引發(fā)的便是行政公權(quán)力與私權(quán)利的沖突問題”[3]。三是開發(fā)商與村民的利益沖突。開發(fā)商與村民沖突的焦點是補償安置問題，開發(fā)商最大限度地追求降低成本，村民最大限度地追求補償費。為了加快拆遷進度，開發(fā)商采取多種手段，撬動政府、驅(qū)使拆遷公司，使惡性征收拆遷事件頻繁發(fā)生。四是地方政府與村集體的利益沖突。村集體與政府利益沖突的主要集中點是小產(chǎn)權(quán)房問題和集體物業(yè)問題，小產(chǎn)權(quán)房的合法性始終沒有得到政府的承認(rèn)，村集體就小產(chǎn)權(quán)房的定價問題和集體資產(chǎn)保值和增值問題與地方政府發(fā)生利益爭奪。五是村民與村集體的利益沖突。主要表現(xiàn)為土地補償費、村集體資產(chǎn)管理與處置兩個方面。

2.按利益沖突的強度分類。全國各地的城中村土地房屋征收過程，大部分還是控制在政府的謹(jǐn)慎操作和村民可以接受的范圍內(nèi)，不鮮見和諧征收的例子，但也有政府強力推動“暴力強拆”而引發(fā)全國性事件的情況。按利益沖突的強度可以將城中村土地房屋征收中的利益沖突分為以下五種類型。一是固守抗拆。固守抗拆是指在征收過程中村民與征收方討價還價未能達到一致意見時，村民較長時間拒絕搬遷的一種行為。媒體經(jīng)常報道的“釘子戶”就是固守抗拆的典型代表。二是暴力強拆。暴力強拆是指征收實施單位通過權(quán)力、軀體的力量或器械對被征收人進行房屋強行拆除引發(fā)較為惡劣后果的一種行為。推動實施暴力強拆的主要是開發(fā)商和拆遷公司，強拆的手段較多，主要有暴力襲擊、突擊拆遷、半夜拆遷、就餐強拆、執(zhí)刀強拆、誤拆、黑拆、保全拆除、以拆違代拆遷等方式。暴力強拆往往會引來暴力抗拆，許多流血沖突事件因此而發(fā)生。三是以暴抗暴。這里的以暴抗暴是指被征收人在人身和財產(chǎn)正在或即將受到損害時運用身體或器械等以暴力手段來應(yīng)對的一種行為。四是以命抗?fàn)帯＿@里的以命抗?fàn)幹副徽魇杖嗽诿媾R強制征收的情況時采取自焚、服毒、跳樓等傷害自己身體或生命等形式來維護自己財產(chǎn)的行為方式，與以暴抗暴沖突相區(qū)別的是被征收人不以暴力方式對抗征收工作人員。以命抗?fàn)幍哪康脑谟谕ㄟ^自殘這種極端方式擴大事端引起社會或政府注意從而提高在征收中的收益。五是群體事件?！安疬w性群體事件即是拆遷過程中由于民眾對于政府、公司或企業(yè)拆遷方式不滿、補償不合理等原因引發(fā)的，由部分公眾參與并形成有一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關(guān)、靜坐請愿、聚眾鬧事等群體行為，并對政府管理和社會造成負(fù)面影響的事件?！盵4]城中村土地房屋征收群體性事件主體是村民，目的是表達利益訴求，“表現(xiàn)為利益訴求性和泄憤性并存、直接或間接與政府相關(guān)性、參與人數(shù)眾多且具有情緒性的特征”[5]。

（三）城中村土地房屋征收中利益沖突的主要原因

城中村土地房屋征收中的利益沖突原因是極其復(fù)雜的，既有人性私欲惡性的膨脹方面的原因，也有土地資源和社會財富供給不足的原因，還有土地增值利益分配不合理方面的原因，在實踐中表現(xiàn)在制度、觀念和行為偏差等方面。

1.城中村土地房屋征收利益沖突的制度誘因。一是地方政府對土地財政的依賴。土地財政是指“一種對土地資源高度依賴、土地相關(guān)財政收支占政府總收支比重較高的財政運行形態(tài)”[6]，包括四個方面的內(nèi)容：土地出讓金、房地產(chǎn)稅收入、土地融資貸款、招商引資企業(yè)稅收。土地財政和政府熱衷賣地的成因主要在于分稅制和土地制度（包括土地征收制度、土地收益分配制度、土地融資制度等）的缺陷。二是相關(guān)法律法規(guī)不健全。首先，城中村土地房屋征收相關(guān)法律之間存在沖突現(xiàn)象。其次，法律法規(guī)缺失，沒有相應(yīng)的集體土地及房屋征收法規(guī)。最后，現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)不適應(yīng)城中村土地房屋征收實際情況。城中村土地房屋征收以地方立法為主，主要有“參照法”、“征地法”和“協(xié)商法”三種形式，城中村土地房屋征收在實踐中缺乏真正的上位法支持，其權(quán)威性受到質(zhì)疑。三是補償標(biāo)準(zhǔn)不合理。集體土地征收采取以農(nóng)作物年產(chǎn)值為單位進行計算的補償制度，其補償價格遠(yuǎn)低于市場價格。現(xiàn)行的土地征收適當(dāng)補償原則基本上派生于計劃經(jīng)濟時代，已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，由此會導(dǎo)致村民難以分享土地增值利益而產(chǎn)生沖突。

2.城中村土地房屋征收利益沖突的文化觀念誘因。一是經(jīng)營城市理念偏離。經(jīng)營城市“是指以市場化為取向，盤活城市的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，促進資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)城市資源價值的最大化，大幅度地提升城市功能，進而帶動整個區(qū)域經(jīng)濟和社會的加速發(fā)展”[7]（p.3）。在現(xiàn)實生活中，地方政府將經(jīng)營城市的理念進行誤讀發(fā)生了偏離，通?！跋窠?jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營城市”。一些經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)，打著經(jīng)營城市的旗號，公開買地賣地，“一些市、縣、區(qū)的土地出讓金收入已經(jīng)占到財政收入的40%左右，有的甚至高達60%以上”[8]。二是土地增值利益分配偏向。城中村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后增值利益分配問題，是城中村各利益主體爭奪的焦點，也是利益沖突的主要根源。在理論界存在兩種觀點：漲價歸私和漲價歸公。長期以來，我國對農(nóng)民實行低補償政策，明顯的是以“漲價歸公”觀念為指導(dǎo)，其出發(fā)點是為了維護公共利益，但沒有保障土地所有者和使用者的權(quán)利。部分村民的由于文化素質(zhì)偏低、謀生技能單一，在征收后陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困境，從而引發(fā)一些社會問題。三是文化倫理偏差。城中村土地房屋征收中的行為與道德遵循著進化論倫理、政治排斥倫理和權(quán)力結(jié)構(gòu)為人民服務(wù)的價值原則衰竭三個文化價值觀[9]。經(jīng)濟發(fā)展至上與民生優(yōu)先理念的沖突在城中村土地房屋征收中也體現(xiàn)得較為充分，“確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障為原則”被虛化了。四是村民具有安土重遷的思想傳統(tǒng)。部分村民對“熟人社會”環(huán)境有依賴性、對傳統(tǒng)生活方式有強大的習(xí)慣性和出于對未來生活的不確定性而產(chǎn)生恐懼心理，這也是利益沖突產(chǎn)生的重要原因。五是村民法律及維權(quán)意識增強。改革開放以來，村民的權(quán)利意識、市場意識、法制意識和民主意識逐步在覺醒，村民越來越關(guān)注自身權(quán)益的保護和實現(xiàn)，采取各種方式進行維權(quán)。

3.城中村土地房屋征收利益沖突的行為偏差誘因。一是地方政府角色失當(dāng)和工作人員行為失范。地方政府存在濫用公共利益的跡象，只要政府下定決心要進行的城中村土地房屋征收，一般都會冠以“棚戶區(qū)改造”、“危舊房改造”等公共利益的名義來進行推動。為了在任期內(nèi)多出政績，地方政府過多地介入城中村土地房屋征收的各個環(huán)節(jié)，既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”。地方政府角色錯位，扮演著強勢群體的代言人和謀取利益的經(jīng)濟人角色，而不是充當(dāng)管理者和協(xié)調(diào)者的應(yīng)然角色。制定城中村土地房屋征收規(guī)劃不夠嚴(yán)謹(jǐn)，在建立社會保障體系、村民權(quán)利救濟、征收過程監(jiān)管等方面做得不夠到位。在城中村土地房屋征收過程中，經(jīng)常出現(xiàn)征收工作人員虛構(gòu)征收項目貪污補償款、隱瞞實際補償標(biāo)準(zhǔn)暗中“吃差價”、利用職務(wù)之便索賄受賄、利用“拆托”行為坑害國家和群眾利益等違法行為。二是村民權(quán)利訴求過度。作為被動參與征收的村民，容易產(chǎn)生“被驅(qū)逐”的失落心理和“拖下去”的抵觸或?qū)剐睦?，對征收補償抱有較高的期望值，部分要求超出了法律法規(guī)允許的范圍，除了采取突擊裝修、違建修房、突擊結(jié)婚、臨時分戶和假結(jié)婚等行為外，還采取“把事情鬧大”的策略，企圖“以鬧取利”。三是開發(fā)商社會責(zé)任感缺失。一個好的企業(yè)，除要創(chuàng)造利潤對股東負(fù)責(zé)外，還要承擔(dān)對員工、消費者、社區(qū)和環(huán)境的責(zé)任。近年來，房地產(chǎn)開發(fā)商一直處于社會輿論的風(fēng)口浪尖，被認(rèn)為是獲取暴利的企業(yè)，社會評價和公眾滿意度較低。開發(fā)商在城中村土地房屋征收過程中社會責(zé)任感缺失，表現(xiàn)在村民安置房質(zhì)量較差、惡性拆遷、偷漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重、違規(guī)操作現(xiàn)象普遍、誠信缺失等幾個方面。四是村集體身份消解與功能異化。稅費體制改革后，村集體的公共服務(wù)職能逐漸趨向財產(chǎn)管理職能轉(zhuǎn)變。在利益的驅(qū)動下，由村民選舉產(chǎn)生的具有產(chǎn)權(quán)主體的村集體具有了背離村民利益的沖動與可能。當(dāng)村民與村集體發(fā)生利益沖突時，村民除上訪以外，難以獲得司法救濟，雙方主體地位不平等對村集體侵權(quán)有負(fù)面的激勵作用。選舉變質(zhì)與自治異化導(dǎo)致村集體代言村民利益訴求功能殘缺，村民難以對村集體實行有效監(jiān)督。

三、城中村土地房屋征收中的利益協(xié)調(diào)

城中村土地房屋征收中利益協(xié)調(diào)的本質(zhì)是土地增值利益分配，城中村的土地增值是通過土地再開發(fā)建設(shè)、規(guī)劃調(diào)整、用途轉(zhuǎn)換等方式實現(xiàn)的。城中村土地房屋征收中利益協(xié)調(diào)的焦點問題主要包括四個方面：違章建筑的認(rèn)定處理；流動人口的居住問題；征收資金的來源問題；村民的可持續(xù)生計問題。

（一）城中村土地房屋征收利益協(xié)調(diào)模式及不足

1.城中村土地房屋征收現(xiàn)有利益協(xié)調(diào)模式。在我國城中村土地房屋征收過程中，各地結(jié)合實際形成了多種利益協(xié)調(diào)模式，按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以進行不同的分類：按照開發(fā)主體劃分，有政府主導(dǎo)型、開發(fā)商主導(dǎo)型、村集體主導(dǎo)型三種類型；按照開發(fā)的形式可分為異地重建型、整體拆建型、局部拆建型、綜合整治型等類型；按照建筑形態(tài)改變程度可分為徹底拆除、部分拆建、保留修繕三種類型等。城中村土地房屋征收過程就是利益博弈及協(xié)調(diào)過程。在我國，由于各個城中村的經(jīng)濟狀況、人口密度、地理位置、房屋建筑密度與質(zhì)量等情況不盡相同，需根據(jù)各村自身情況，因地制宜地選擇適合自己的模式來進行開發(fā)，不能以同一模式來對待不同的村落。由于單一主體進行征收開發(fā)的優(yōu)缺點都比較明顯，通常情況下城中村征收開發(fā)模式由“開發(fā)主體+開發(fā)形式”組合而成，具體采取哪種模式更有利于平衡政府、開發(fā)商、村集體和村民的利益，需要綜合考慮地理位置、政府財力、村集體經(jīng)濟狀況及參與開發(fā)意愿、開發(fā)商實力以及各方具體的博弈情況來確定。

2.城中村土地房屋征收現(xiàn)有利益協(xié)調(diào)模式的實踐檢視。一是城中村土地房屋征收在速度上急于求成，許多城市的用地指標(biāo)早就突破了土地規(guī)劃限定的總量。地方政府對城中村的態(tài)度變“繞開”為主動“拆村”，沒有充分認(rèn)識到城中村存在的合理性和價值，將其作為“城市傷疤”要盡快鏟出，通常是提出“*年內(nèi)完成城中村土地房屋征收”等目標(biāo)，而不是成熟一個征收一個，分步驟、分階段地進行。二是政府主導(dǎo)變成了政府包攬。國內(nèi)的城中村土地房屋征收基本上都是由地方政府發(fā)起和推動的，大都采取政府主導(dǎo)、開發(fā)商出資模式，但很多地方把政府推動變成了政府大包大攬，不管征收時機成熟與否，也不管地方財政有無困難，在主要官員的要求下進行全面“消滅”城中村工作。地方政府對城中村土地房屋征收前后的所有工作都參與甚至包攬。三是對流動人口的權(quán)益保護不夠。受城中村低廉的房租吸引，城中村成了天然的廉租房提供地和流動人口聚集區(qū)。在國內(nèi)城中村土地房屋征收實踐過程中，由于城中村土地較少，為了能夠使征收前后實現(xiàn)經(jīng)濟平衡，一般沒有多余的土地來修建廉租房和公租房，因此流動人口不在地方政府安置考慮之列。在城中村土地房屋征收后，生活成本提高，流動人口要么向更偏遠(yuǎn)的城郊農(nóng)村聚集，形成新的城中村，要么返回農(nóng)村，導(dǎo)致“人口回流”和“民工荒”現(xiàn)象。四是在征收方式上“重形象，輕本質(zhì)”。城中村土地房屋征收大多采取“推倒重建”的方式，以土地?fù)Q資金，以高度換密度，重物質(zhì)層面改造，輕軟件配套建設(shè)，沒有充分重視城市化的本質(zhì)是減小城鄉(xiāng)差異。五是村民可持續(xù)生計缺乏有效保障。村民謀生方式和角色認(rèn)同轉(zhuǎn)變等方面仍然面臨巨大阻力，在村民社會保障沒有跟上的情況下，部分村民的生活陷入困境。

（二）城中村土地房屋征收利益協(xié)調(diào)途徑

城中村土地房屋征收中的利益協(xié)調(diào)過程是對利益主體的利益觀念、利益行為以及彼此間利益關(guān)系進行有意識調(diào)整的過程。利益沖突的原因是復(fù)雜的，利益協(xié)調(diào)的途徑也是多樣的，主要包括政治、經(jīng)濟、法規(guī)及觀念等幾個方面。

1.城中村土地房屋征收利益協(xié)調(diào)的政治途徑。利益協(xié)調(diào)的政治途徑是利用國家的職能、政治制度以及各種政治手段進行利益協(xié)調(diào)。政治途徑的著力點是限制政府的強勢地位，保護村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)益。一是要優(yōu)化公民參與。在規(guī)劃環(huán)節(jié)要進行公議公決、落實信息公開制度、將公共利益界定程序法定化。二是要轉(zhuǎn)變政府角色。地方政府應(yīng)當(dāng)成為城中村土地房屋征收政策的制定者和規(guī)劃者、各方利益的維護者和協(xié)調(diào)者以及城中村土地房屋征收的監(jiān)管者。三是要培育社會組織。成立村民議事會，提高村民利益表達的能力，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)平臺與社會組織支持系統(tǒng)。四是要暢通利益表達渠道。完善上訪制度、人大制度和政協(xié)制度、聽證制度、座談會制度等體制內(nèi)利益表達渠道，提高用制度化方式解決矛盾和沖突的能力。

2.城中村土地房屋征收利益協(xié)調(diào)的經(jīng)濟途徑。利益協(xié)調(diào)的經(jīng)濟途徑是指努力提高利益對象有效供給水平、改變利益分配方式等來實現(xiàn)人類社會利益協(xié)調(diào)的途徑[10]（p.267）。一是要破解土地財政。重構(gòu)財政分權(quán)體系，放松政府對市場的過度管制，完善土地產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。二是擴大補償范圍。城中村土地征收的補償除法律規(guī)定的四項補償外，應(yīng)考慮增加宅基地補償、社會保障補償、土地使用權(quán)補償、土地增值補償?shù)葍?nèi)容。三是完善土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)。對集體土地實行年產(chǎn)值補償對城中村民是不公平的，應(yīng)按市場評估價進行補償。四是實行多元化的補償安置方式。除貨幣安置方式外，條件允許的地方可考慮留地安置模式、物業(yè)開發(fā)模式、房屋租賃模式、股權(quán)分紅模式、社保安置模式等。

3.城中村土地房屋征收利益協(xié)調(diào)的法規(guī)途徑。一是統(tǒng)一立法。城中村土地房屋征收相關(guān)法規(guī)缺位，給地方政府和開發(fā)商留下了自由選擇空間，需要從國家層面立法，出臺集體土地征收補償條例，規(guī)范城中村土地房屋征收。二是修訂完善土地管理法。完善土地利用規(guī)劃制度，建立規(guī)劃實施評價制度，增加城市土地利用規(guī)劃的剛性特征，規(guī)范宅基地使用權(quán)制度，合理構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。三是規(guī)范征收程序。對于城中村土地房屋征收，除了在征收目的和征收補償兩方面進行制約外，還必須在程序上進行制約。增加公共利益認(rèn)定程序，完善重要環(huán)節(jié)的公示程序，完善救濟程序，加重征收程序的違法責(zé)任。四是制定城中村土地房屋征收政策時要控制節(jié)奏、把握時機。應(yīng)權(quán)衡征收成本，目標(biāo)決策要考慮可行性及必要性，更好地平衡城中村土地房屋征收各方利益。

4.城中村土地房屋征收利益協(xié)調(diào)的觀念途徑。利益協(xié)調(diào)的觀念途徑就是指力圖通過直接規(guī)范和調(diào)控人的利益觀念、逐利動機以及求利價值取向來調(diào)整人的利益行為，進而實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的形式[10]（p.272）。一是地方政府要以科學(xué)的發(fā)展理念為指導(dǎo)，克服經(jīng)濟發(fā)展至上和不正確的政績觀等功利趨向，樹立以人為本的權(quán)力觀、公平公正的價值觀、民主平等的法治觀、高效務(wù)實的政績觀，樹立利益邊界和共贏理念。二是開發(fā)商要樹立平等互利獲取有限利益的觀念。開發(fā)商除追求經(jīng)濟利益外，還應(yīng)注重良好聲譽與企業(yè)品牌形象，承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。誠實守信是開發(fā)商獲得正當(dāng)商業(yè)利益的基礎(chǔ)，開發(fā)商作為城中村土地房屋征收的利益主體之一，在謀取正當(dāng)商業(yè)利益的同時，要注意約束“經(jīng)濟人”特質(zhì)的工具性擴張，把握好利益限度，找準(zhǔn)獲利邊界，誠實守信、以正當(dāng)?shù)氖侄潍@取商業(yè)利益。將企業(yè)的逐利行為與社會的整體利益統(tǒng)一起來，才能獲得長遠(yuǎn)的利益。三是村民要樹立正確的道德認(rèn)知，村民要正確認(rèn)識獲取個人利益與和尊重公共利益的關(guān)系，轉(zhuǎn)變價值觀念，樹立正確的道德認(rèn)知。要克服攀比認(rèn)知、樹立正確的致富認(rèn)知、樹立正確的利己與利他認(rèn)知、樹立正確的自我保護認(rèn)知，遇到個人財產(chǎn)受到侵犯的情況時，要根據(jù)征收政策和相關(guān)法律法規(guī)進行合理合法的利益表達，尋求正當(dāng)?shù)臋?quán)利救助途徑，避免產(chǎn)生集體化、非理性化和無效化的維權(quán)方式，更要避免走極端造成不必要的悲劇。

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[責(zé)任編輯：楊健]