摘要：以“一案三制”為主要內容的應急管理體系促進了我國應急管理能力和水平的提升，但公共安全形勢的現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢表明，我國應急管理體系亟須創(chuàng)新。從結構與功能關系角度看，應急管理職能定位不明確、相關職能分散是我國應急管理體系發(fā)展面臨困境的主要原因。應急管理職能定位應當以總體國家安全觀為視角進行目標整合，以決策情境為視角進行流程和功能整合，以安全文化為視角進行價值整合，最終實現(xiàn)常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能的協(xié)調。

關鍵詞：應急管理；危機管理；公共安全；政府職能

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0011-06

一、政府應急管理體系的建設與發(fā)展：現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

自2003年“非典”危機之后，我國逐步建立了以“一案三制”為主要內容的中國特色的應急管理體系[1]。這一體系主要包括以下五個方面：一是以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為核心的全國應急預案框架；二是從中央到地方的應急管理領導機構和應急管理辦事機構；三是“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主”的管理原則；四是預測預警機制、信息溝通披露機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、政府與公眾聯(lián)動機制、國際協(xié)調機制等一系列應急管理方法與措施；五是以《突發(fā)公共事件應對法》為核心、相關單項法律法規(guī)為配套的應急管理法律制度。這一體系的建立與發(fā)展標志著我國的應急管理走上了制度化和規(guī)范化的軌道。從實踐層面看，我國應急管理能力和水平隨著應急管理體系建設的推進有了明顯的進步。

然而，現(xiàn)有應急管理體系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“據(jù)國家統(tǒng)計局近五年的數(shù)據(jù)估算，我國每年因自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)公共安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過20萬，傷殘人數(shù)超過200萬；經(jīng)濟損失年均近9000億元，相當于GDP的3.5%，遠高于中等發(fā)達國家1%～2%左右的同期水平。”[3]這說明我國應急管理績效與公共安全需求之間仍然存在比較突出的矛盾。近年來不斷發(fā)生的安全生產(chǎn)事故，特別是2015年8月12日發(fā)生的“天津港大爆炸”事故，實際上集中反映了我國應急體系在風險識別、監(jiān)控、治理上面臨的行動困境：政府的常態(tài)管理不能從應急管理的視角審視和規(guī)范自己的日常行為；應急管理也無法真正有效地主動約束和引導政府的日?；顒??！皯惫芾戆l(fā)展再超前，獲得行政資源再多，也無法減少突發(fā)事件的發(fā)展頻率，應急管理最終能夠解決的問題非常有限?！?[4]概而言之，政府日常管理與非常態(tài)管理在功能上的脫節(jié)，使得政府應急管理還不能實現(xiàn)風險治理與應急處理的有效整合，是制約我國應急管理效能的核心問題。

隨著工業(yè)化、城市化進程的加快以及全球化趨勢的加劇、信息技術的飛速發(fā)展，各種自然的、社會的風險相互交織，突發(fā)事件的復雜性和不確定性程度在不斷增加?！鞍凑战陙淼墓舶踩厔荩磥砦逯潦?，我國面臨的國內外安全環(huán)境將更加嚴峻，突發(fā)事件應急管理將進入事態(tài)多樣多發(fā)、影響更大更廣、處置更難更復雜的階段?！盵5]這無疑加大了我國應急管理體系面臨的困難與挑戰(zhàn)。

在此背景下，我們需要從理念、價值、策略各個層面對應急管理進行反思與創(chuàng)新，唯有如此，才能為應急管理體系的發(fā)展提供持續(xù)的動力，才能建立適應我國復雜情境的應急管理體系，才能從根本上實現(xiàn)風險治理與應急處置的有效整合。所以，從這個意義上說，如何開展應急管理創(chuàng)新已經(jīng)成為我國應急管理建設與發(fā)展的重要議題。

二、政府應急管理職能定位與政府應急管理體系創(chuàng)新的關系

應急管理是一種復雜的、持續(xù)性的管理活動，因其目標、情境及依賴的資源的特殊性，它在很大程度上被看作是一個政治的過程。結構—功能主義認為，政治的過程（政府過程）是一個輸入、轉換、輸出的連續(xù)不斷的過程。在這一過程中，政府各種實際功能與履行這些功能的相應結構相關?！霸诮Y構功能關系上，結構是基礎，特定的結構必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的結構?！盵6]（p.296）按照這樣一種思路，應急管理職能需要特定的應急管理組織體系作為載體，沒有一個科學、合理的組織體系就談不上應急管理職能的有效發(fā)揮；同樣，應急管理組織體系的建設與完善，也需要應急管理職能的準確定位為前提和基礎，應急管理職能定位不當，組織體系的建設也就失去了正確的方向，就不可能發(fā)揮應有的作用。

從我國政府應急管理理論與實踐的演進看，從組織結構的角度認識和推進我國政府應急管理體系的建設一直處于主流。在借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎上，理論界和實務界普遍認為，建立常設的、綜合性的協(xié)調機構是現(xiàn)代應急管理的基本特征，是提高我國政府應急管理能力的主要路徑?；谶@種認識，設置專門的應急管理機構成為2003年“非典”危機之后我國政府加強應急管理建設的一項重要舉措，其結果是從中央到地方都建立了應急管理辦公室，并在此基礎上形成了我國的應急管理體制。應當說，專門應急管理機構的建立，對于提升我國應急管理綜合協(xié)調能力特別是應急管理的現(xiàn)代化和專業(yè)化水平發(fā)揮了十分重要的作用。不可否認的是，這一體制自建立至今，“重救輕防”、風險管理意識和能力不強的問題始終沒有得到解決，相反，在日趨復雜的社會風險形勢面前，其弊端越發(fā)突出。從某種程度上講，這已經(jīng)成為我國應急管理體系建設的瓶頸。

上述問題在很大程度上是由于應急管理職能定位不明確導致的。應急管理職能定位就其本意而言，是指應急管理組織體系職責和功能的界定，它至少涉及三個方面的問題：第一，從理論上厘清應急管理的內涵和外延；第二，明確應急管理在整個政府公共管理活動中的角色以及與其他管理活動的關系；第三，劃分具體應急管理機構的職責和權限。其中，前兩個問題是前提和基礎，如果這兩個問題弄不清楚，應急管理組織的職能界定和劃分就會出現(xiàn)失當甚至錯位，從而影響應急管理體系功能的發(fā)揮。一方面，從我國應急管理體系建設的實際看，雖然在“非典”危機之后，全面整合的公共危機管理模式的提出[7]得到了學術界的廣泛認同，但是應急管理這一概念并不清晰，特別是它與救災、防災減災、災害管理、公共安全管理、風險管理等相關概念的關系沒有進行嚴格的區(qū)分，以至于在實踐中經(jīng)常被有意無意地等同于對突發(fā)事件的“應急響應”。另一方面，雖然我們試圖在突發(fā)（公共）事件的語境下建立綜合應急管理的體系，但由于實行分類管理的原則，所以事實上并沒有改變我國包括減災救災、安監(jiān)、疾控、治安等在內的區(qū)分災種管理體制，應急管理職能分散、交叉、不協(xié)調的問題仍然沒有得到解決。雖然應急管理機構的職能配置在法律意義上得到了確認，但其實際作用仍然被主要限定在對突發(fā)事件的被動響應上。

無論多么完善的應急管理組織體系，其功能的發(fā)揮最終取決于整個政府體系的架構與運作，突發(fā)公共事件的預防、準備和減緩等日常工作的開展尤其如此。對于以“條塊”關系為主要特征的我國政府組織體系而言，“條塊關系雖然直接反映的是條塊之間和上下級政府之間的權限問題，但能否處理好條塊關系的更深層的因素，卻在于政府如何行使自己的管理職能”[8]。以此邏輯視之，將應急管理職能與政府日常管理割裂，把應急管理視如“救火”的政府公共管理，很自然地會把應急管理建設的重心放在機構設置、預案編制和先進技術設備的引進上。政府職能得不到轉變，政府應急管理的具體運作也就會繼續(xù)遵循過去的模式。在這個意義上看，政府應急管理建設過程實際上與政府公共管理和公共服務方式的改革進程是緊密聯(lián)系在一起的。

就當前我國應急管理的建設而言，科學、合理界定應急管理職能，實現(xiàn)應急管理職能與常態(tài)管理職能的整合，是克服現(xiàn)有應急管理體系的弊端、走出應急管理體系建設困境的必由之路。在這個意義上，可以說應急管理職能的定位是應急管理創(chuàng)新的邏輯起點。

三、應急管理職能定位的視角與整合策略

政府應急管理體系創(chuàng)新，應當從邏輯上理順應急管理結構與功能的關系，解決政府應急管理職能定位模糊及相關職能分散的問題，從而突破政府應急管理建設與發(fā)展的“瓶頸”，賦予其新的活力。這需要加強頂層設計，并經(jīng)過一個復雜的、系統(tǒng)化的制度創(chuàng)新過程。因此，首要任務是超越政府專業(yè)化分工，分散治理的傳統(tǒng)思維，轉換視角，從理論上重新審視應急管理的內涵、邊界與功能。

（一）總體國家安全觀視角下的目標整合

無論原始社會的群居生活，還是現(xiàn)代意義上的國家組織，滿足安全的需要是其主要功能之一。隨著人類社會的變遷，安全環(huán)境的變化，以及人類應對各種風險的知識、能力的進步，人類對安全的理解和需求不斷發(fā)展變化，國家組織的安全職能及安全體系的結構也因之不斷發(fā)生變革。

從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全，安全的內涵和外延的不斷擴大就充分反映了這一點。傳統(tǒng)安全的概念是政治、軍事意義上的。冷戰(zhàn)結束后，這種安全觀念越來越受到挑戰(zhàn)。隨著環(huán)境、資源、饑荒等全球性問題的凸顯，以及各種非國家行為引發(fā)的安全問題對人類威脅的增大，非傳統(tǒng)安全的概念開始流行。1994年聯(lián)合國秘書長在《安全議程》一文中提出了“人的安全”的概念。非傳統(tǒng)安全概念的引入將傳統(tǒng)安全領域之外的安全問題納入國家安全的視野中。最具代表性的是，“9·11”事件之后，美國成立了“國土安全部”，并將聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA）劃歸其管轄。這說明美國已經(jīng)將國內的安全問題上升至國家安全的戰(zhàn)略高度，或者說，已經(jīng)從國內經(jīng)濟、社會以及公民保護的角度規(guī)劃和管理國家安全問題。黨的十八屆三中全會提出設立國家安全委員會，并隨之提出論證了總體國家安全觀。這就意味著，“在總體國家安全觀的框架之下，國家安全、國土安全、公共安全以及社會安全等各類安全之間的關系亟須理順，新階段應急管理的內涵和外延也需進一步明確”[5]。

傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全以及主權安全、網(wǎng)絡安全、社會安全等具體安全概念，主要是從安全問題所屬的領域，或者從引發(fā)安全問題的因素來源的角度進行區(qū)分的。對非傳統(tǒng)安全的重視不僅反映了國家對安全環(huán)境變化的響應，同時也反映了國家安全價值觀的變化：一是強調以人為核心的安全，“對人的安全的突出，是非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全的本質區(qū)別”[9]；二是突出安全問題的“公共性”。 “盡管學術界對非傳統(tǒng)安全的定義還有不同見解，但是，認為非傳統(tǒng)安全是包括能源安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全、金融安全、網(wǎng)絡安全、信息安全、衛(wèi)生安全、文化安全等涉及社會生活一切領域，與公共利益有關，卻是沒有分歧的。”[10] 這說明國家安全觀已經(jīng)從區(qū)分人的安全與物的安全、內部安全與外部安全、局部安全與全局安全的分散的安全觀，轉向以“公共安全”為目標的整體安全觀。它代表人類社會的一種新的發(fā)展理念。

各種突發(fā)公共事件，無論是自然的還是人為的，其危害從根本上講就是對公共安全的威脅和破壞。在這個意義上，應急管理的目標和基本功能就是保障、維護公共安全，使公眾的生命、健康及財產(chǎn)免于或減少來自各種自然的、人為的事件的侵害。這實際上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的公共安全的內涵。我國傳統(tǒng)意義上的公共安全通常是法律意義上的，即刑法對危害公共安全罪界定中的公共安全。根據(jù)我國刑法的規(guī)定，公共安全是指民眾的生命、健康安全和公私財產(chǎn)安全。顯然，在法律意義上，公共安全是政府為社會提供的人身權與財產(chǎn)權的保護，并且它只是特定情境下的概念?；蛘哒f，只有當不特定的多數(shù)人受到其他行為主體的故意侵犯時才有實際意義。而在總體國家安全觀的視角下，公共安全已經(jīng)變成一個整合的概念。它幾乎涉及所有現(xiàn)實的、潛在的威脅和破壞。迄今為止，這些威脅和破壞因素主要被人們描述為風險、災害、危機、突發(fā)公共事件，這些概念代表了人們維護公共安全的不同視角和思維邏輯

[11]。

在總體國家安全體系中，公共安全已經(jīng)成為國家治理的重要目標。因此，在這個意義上，作為實現(xiàn)這一目標重要途徑和工具的政府應急管理，也必然要求對防災減災、安全生產(chǎn)、治安維穩(wěn)、應急救援等分散的安全職能進行梳理和整合，以增強應急管理追求公共安全目標的效能。

（二）決策情境視角下的管理流程與功能整合

根據(jù)現(xiàn)代應急管理理論，任何影響公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文·芬克（Steven Fink）將危機事件的周期分為潛伏期、突發(fā)期、蔓延期和解決期[12]（p.5）；有學者直接用危機前、危機中和危機后來分析危機的生命周期，并據(jù)此提出危機管理的框架與機制[13]（p.47）；還有學者提出包括疏緩、準備、回應、恢復四個環(huán)節(jié)在內的全過程的危機管理[7]。無論哪種分類方法，都著眼于事件的發(fā)生、發(fā)展和消亡的客觀過程，并在此基礎上選擇具體的管理方式和方法。從事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照專業(yè)化分工實現(xiàn)其常態(tài)管理職能的，非常態(tài)管理職能通過常設的或臨時的協(xié)調機構嵌入其中，并不與公共安全事件的生命周期保持邏輯上的一致性，因而不同政府部門在應急管理中的地位和作用特別是應急管理流程中的功能往往模糊，基于此，確定公共安全事件不同發(fā)展階段的政府職能非常困難。因此，應急管理的預防、準備和恢復功能往往被弱化。

從國外的經(jīng)驗看，西方發(fā)達國家的應急管理都經(jīng)歷了一個從事后應急處置轉向全過程管理的發(fā)展歷程。比如，美國許多城市的應急規(guī)劃，都是針對不同的階段制定相應的計劃和措施，使應急管理處于一個有序的狀態(tài)；日本把預防和應對危機看得同等重要，每年都要舉行全國性的防災演習，往往在危機出現(xiàn)之前就能采取有力的預防措施；英國政府提出，災難真正來臨時的應急手段只是應急管理的一部分，預防災難發(fā)生才是關鍵所在，應當把應急管理納入日常工作體系，做好充分準備，以防萬一 [14]（p.47）。近年來，國內學術界也開始在反思應急管理建設經(jīng)驗的基礎上，提出未來我國應急管理應當建立“風險—應急一體化”治理體系[5]，實現(xiàn)風險管理的職能化[15]，關口前移，從源頭上解決深層次問題[16]。這說明應急管理的準確定位需要對其流程和分散的功能進行整合。

要實現(xiàn)功能的整合就需要新的視角。對于管理者而言，公共安全事件的不同發(fā)展階段意味著不同的決策情境。換句話說，我們在公共安全事件面前采取何種行動，很大程度上取決于我們對事件本身的認知。因此，我們可以從管理者的角度，將事件的演變過程劃分為風險、突發(fā)事件、危機三個不同的決策情境。風險即表示事件處于潛伏期時管理者面臨的第一種情境，這個階段管理的重點在于風險識別、風險評估與風險控制，以期將風險消滅于萌芽當中。當然不是所有的風險都能夠通過控制的途徑加以消解，當風險轉變?yōu)閷舶踩默F(xiàn)實沖擊時，它總以某種突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來，這就是事件的第二種情境，即突發(fā)事件。這個階段管理的重點在于緊急處置、控制事態(tài)發(fā)展，以使其盡快恢復到常態(tài)。當因控制不力或者其他原因使突發(fā)公共事件所造成的影響進一步惡化時，它就會使管理者面臨極端狀態(tài)——危機，它只是一個特定的極端狀態(tài)，也就是當某事件發(fā)作而管理者應對不力時將出現(xiàn)的第三種情境。這個階段的管理重點在于，做好公關工作，取得公眾的理解和支持，通過良好的溝通重建政府形象并迅速控制危機。

從決策情境視角去認識公共安全事件及管理的意義在于以下兩個方面。一是可以厘清政府應急管理過程的三個階段及其相互關系，“突發(fā)事件根源于社會風險，社會風險導致公共危機，突發(fā)事件使得社會風險與公共危機之間潛在的因果關系顯性化”[17]。也就是說，為了保障公共安全，管理者隨時可能處理上述三種情境。在這個意義上，政府應急管理應當包括風險管理、應急處置和危機管理三個高度關聯(lián)的階段。二是可以為界定應急管理的邊界、整合應急管理的相關功能提供現(xiàn)實的途徑。迄今為止，以應急管理、社會風險治理、公共危機管理為主題的研究，盡管從不同學科角度分別提出了較為系統(tǒng)的理論，但對于風險管理、應急管理、危機管理功能的區(qū)分與整合是模糊的。有學者提出：“從現(xiàn)實路徑來看，應以突發(fā)事件應急管理切入，并延伸至公共危機治理，進而推動社會風險治理?！盵18]這可以看作是一個整合的思路，但對政府職能的界定特別是功能的整合來說，仍舊缺乏可操作性。如果從決策情境的角度出發(fā)，則有利于從整體上把握公共安全事件的性質與特征，從而有助于應急管理的界定和相關功能的劃分與配置。

（三）安全文化視角下的價值整合

從管理的角度，政府職能可以分為常態(tài)職能和非常態(tài)職能兩種類型。從根本上講，應急管理職能準確定位的核心問題是實現(xiàn)上述兩種職能的協(xié)調，或者說實現(xiàn)這種職能的協(xié)調是衡量應急管理體系功能完備、適應維護公共安全現(xiàn)實需要的一個重要標準。因為，公共安全事件從風險到突發(fā)事件，再到危機的演化往往與管理者自身的行動密切相關；風險管理、應急處置和危機管理無論流程還是功能的轉換，都取決于這兩種職能預先設定的關系。

從本質上講，正確處理常態(tài)職能與非常態(tài)職能的關系，實際上是要正確處理安全與發(fā)展的關系。盡管各種突發(fā)公共事件的誘因不盡相同，歸根結底都與社會矛盾、社會管理息息相關，都是特定制度、政策、技術條件下人的活動直接或間接體現(xiàn)的結果?！吧鐣霈F(xiàn)的許多危機是人類社會不理智的發(fā)展方式、不理智和不適當?shù)男袨榉绞胶蜕罘绞降慕Y果。”[7]1986年4月25日，蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸事件使八萬多人口的普里皮亞特成為一座“死城”，而且放射性物質在高空氣流的作用下，飄向瑞典、芬蘭、丹麥和挪威等北歐國家，引起這些國家政府和人民的極大恐慌。近年來頻繁發(fā)生的各種化學污染、環(huán)境污染事故表明：如果不正確處理安全與發(fā)展的關系，人類將不斷將自己置于災難的邊緣。社會學家貝克、吉登斯等人所倡導的風險社會概念就是建立在對這一問題的反思基礎之上的。

從另一個角度說，安全與發(fā)展關系的不和諧，反映在政府職能問題上，就是常態(tài)管理職能與非常態(tài)管理職能即應急管理職能的斷裂。再進一步講，就是將應急管理職能僅僅局限于對突發(fā)事件的被動響應，沒有從突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的過程上去認識和定位應急管理職能。這個問題在政府公共管理活動中主要表現(xiàn)為政府日常管理中危機意識和風險觀念的不足甚至缺失。片面追求GDP增長指標，忽視社會全面、協(xié)調發(fā)展，致使安全生產(chǎn)形勢嚴峻、各類安全生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生，是當前我國政府公共管理面臨的一個突出問題。比如，許多地方政府把發(fā)展經(jīng)濟作為公共管理的首要目標，在謀求經(jīng)濟發(fā)展的過程中，忽視了經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展與安全之間的關系，沒有從安全的角度制定和評估發(fā)展計劃，也忽視了安全對發(fā)展計劃的影響，結果使多年的發(fā)展成果在一次突發(fā)事件中就毀于一旦。從某種程度上講，這正是導致當前災害、事故頻發(fā)的一個重要原因。

在實踐中，危機意識和風險觀念的不足甚至缺失，從根本上說就是一種安全文化的缺失。所謂安全文化實際上就是“安全第一、生命至上”的一種價值觀，體現(xiàn)為一個單位或單位中的每個成員共有的意識、共有的態(tài)度或共有的行為特征。只有建設發(fā)達的安全文化，政府、社會、個人才能從安全的角度，隨時評估他們的決策和行動，最大限度地規(guī)避發(fā)展過程中的風險，減少各種損失。因此，培育、發(fā)展安全文化，是整合常態(tài)政府職能與應急管理職能、正確處理安全與發(fā)展的關系、提高公共安全服務水平的一個具有戰(zhàn)略意義的途徑。

綜上所述，以整合的視角實現(xiàn)應急管理職能的準確定位，對我國應急管理體系的創(chuàng)新具有十分重要的意義。通過職能整合，政府一方面能夠通過政策和制度的變革遏制因發(fā)展而造成的不安全因素，另一方面也能夠依據(jù)公共安全形勢的發(fā)展變化不斷提高維護公共安全的能力和水平。

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[責任編輯：劉瓊蓮]