龔志文　劉太剛

摘要：失獨(dú)扶助制度是我國(guó)失獨(dú)群體保障體系中支柱性的制度安排，對(duì)于解決失獨(dú)問題、維護(hù)公平正義、化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧社會(huì)意義深遠(yuǎn)。當(dāng)前的失獨(dú)扶助制度因?yàn)槭艿椒鲋砟顪?、制度定位偏差和制度認(rèn)同不足的掣肘，衍生出一系列不良問題。失獨(dú)扶助制度的優(yōu)化路徑在于理性地確立推進(jìn)理念和實(shí)踐策略：進(jìn)行理論創(chuàng)新，構(gòu)建失獨(dú)扶助的理念基礎(chǔ)；完善相關(guān)法律政策，構(gòu)建穩(wěn)固的法理支撐；完善失獨(dú)扶助方式，實(shí)行差異性的分類扶助；對(duì)失獨(dú)問題進(jìn)行“脫敏”治療，推動(dòng)失獨(dú)扶助的政社合作。

關(guān)鍵詞：失獨(dú)扶助制度；失獨(dú)群體；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）03-0024-08

自20世紀(jì)70年代計(jì)劃生育政策全面實(shí)施以來，我國(guó)形成了一個(gè)規(guī)模龐大的失獨(dú)群體。有人指出，2010年全國(guó)獨(dú)生子女總量在1.45億左右，累計(jì)死亡獨(dú)生子女超過100萬[1]。當(dāng)前失獨(dú)群體面臨著經(jīng)濟(jì)困難、精神憂郁、保障缺失等困境，極大地拷問著脆弱的扶助制度體系，并高度影響著社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和公平正義的實(shí)現(xiàn)[2]。因此，反思當(dāng)前失獨(dú)扶助制度的弊病，突破現(xiàn)有認(rèn)知和實(shí)踐的障礙，推動(dòng)失獨(dú)扶助制度的優(yōu)化與完善成為理論和現(xiàn)實(shí)的迫切之需。

一、我國(guó)失獨(dú)群體扶助制度的發(fā)展軌跡

失獨(dú)扶助制度是在特定制度情境下生成與發(fā)展起來的。一方面，在面對(duì)紛至沓來的失獨(dú)問題時(shí)，既有的人口制度、社會(huì)保障制度逐漸變得束手無策，舊制度的更新迫在眉睫；另一方面，在減少失獨(dú)群體所遭遇的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性的諸多努力中，新制度的創(chuàng)制成為最可靠最有效的工具。所以，事關(guān)失獨(dú)群體的舊制度的更新與新制度的建構(gòu)就成為政府、社會(huì)和公民的共識(shí)與要求。

2001年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第二十七條規(guī)定，“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。盡管這一規(guī)定的原則性意蘊(yùn)濃厚，對(duì)幫扶的對(duì)象、條件、方式、主體等都缺乏具體的界定，但開啟了對(duì)失獨(dú)群體制度性關(guān)懷的大門，為后續(xù)的失獨(dú)扶助及其制度體系的建立提供了法理依據(jù)和方向指引。

2007年8月13日人口計(jì)生委和財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》（國(guó)人口發(fā)〔2007〕78號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），正式提出要在全國(guó)建立“獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度”，并開始在西部地區(qū)的重慶市、貴州省、甘肅省，中部地區(qū)的山西省、吉林省、湖南省，東部地區(qū)的上海市、江蘇省、山東省以及青島市進(jìn)行試點(diǎn)?！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定，由政府給予符合受助條件的夫妻每人每月80元～100元的扶助金；西部試點(diǎn)地區(qū)扶助金的中央地方分擔(dān)比例為

8∶2，中部試點(diǎn)地區(qū)則為5∶5，東部試點(diǎn)地區(qū)的扶助金由地方財(cái)政自行安排?？梢?，初建的扶助制度等同于扶助金制度，且金額較小，扶助力度較弱。

為了監(jiān)測(cè)并促進(jìn)計(jì)劃生育家庭特別扶助制度有效實(shí)施，2008年5月13日人口計(jì)生委辦公廳印發(fā)了《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助制度信息管理規(guī)范（試行）》的通知，要求各級(jí)計(jì)生部門協(xié)力建設(shè)“全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助制度管理信息系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)的功能定位比較明確，主要用于失獨(dú)扶助金的管理、發(fā)放、監(jiān)測(cè)和備案，但未能采集和反映失獨(dú)家庭的需求內(nèi)容與需求偏好等信息。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，人們的生活成本隨之上漲，需求也日漸多元化。2013年12月18日，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等五部委應(yīng)時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國(guó)衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充通知》），將女方年滿49周歲的獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元，并建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。同時(shí)，《補(bǔ)充通知》提出要鏈接既有的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、保障房配置等制度，給予失獨(dú)群體養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)關(guān)懷等多樣化扶助。

2014年衛(wèi)計(jì)委1號(hào)文件頒發(fā)《關(guān)于開展計(jì)劃生育特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷的通知》（國(guó)衛(wèi)辦家庭發(fā)〔2014〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)關(guān)懷通知》），體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)失獨(dú)問題的制度關(guān)懷進(jìn)一步加強(qiáng)?！渡鐣?huì)關(guān)懷通知》構(gòu)造了包括生活關(guān)懷、養(yǎng)老關(guān)懷、健康關(guān)懷、精神關(guān)懷、生育關(guān)懷的失獨(dú)群體社會(huì)關(guān)懷體系，并從組織領(lǐng)導(dǎo)、方案策劃、社會(huì)動(dòng)員、輿論引導(dǎo)四個(gè)方面建立相應(yīng)的保障機(jī)制。

綜上可見，國(guó)家層面的失獨(dú)扶助制度是一個(gè)從無到有、從少到多的漸進(jìn)完善的過程，呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴特性。政府先后建立了失獨(dú)扶助金制度、信息管理制度、社會(huì)關(guān)懷制度，初步型構(gòu)出了包括基本的經(jīng)濟(jì)救助、養(yǎng)老關(guān)懷、醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉和心理疏導(dǎo)服務(wù)在內(nèi)的失獨(dú)扶助制度體系。

二、當(dāng)前失獨(dú)群體扶助制度存在的缺陷

制度的演進(jìn)有兩種方式——自然演進(jìn)和自覺變革[3]。自然演進(jìn)的制度是在無數(shù)次試錯(cuò)性經(jīng)驗(yàn)累積的基礎(chǔ)上生成的，短時(shí)期內(nèi)問題相對(duì)較少，人們對(duì)它的認(rèn)受度較高；自覺變革的制度則是對(duì)社會(huì)變遷中的不確定性、復(fù)雜性的一種回應(yīng)性主動(dòng)創(chuàng)設(shè)，不可避免地存在著制度漏缺。顯然，失獨(dú)扶助制度是人們基于理性智識(shí)的自覺建構(gòu)的過程，盡管它在化解失獨(dú)問題、滿足失獨(dú)群體需求方面取得了一定的成效，但這一制度還未定型，凸顯出了諸多缺陷。

（一）就扶助對(duì)象而言，制度覆蓋面較為狹窄

《試點(diǎn)方案》中規(guī)定受扶助的對(duì)象是“我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村獨(dú)生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻”，應(yīng)同時(shí)滿足以下條件：a.年齡限制，“1933年1月1日以后出生，女方年滿49周歲”；b.等級(jí)限制，“現(xiàn)無存活子女或獨(dú)生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達(dá)到三級(jí)以上）”。但這并不意味著制度視域之外的失獨(dú)者不需要幫扶，如未滿49歲的失獨(dú)群體同樣有著心理疏導(dǎo)、精神慰藉、社會(huì)尊重和法律援助等方面的剛性需求。盡管這些需求并非全部都依賴公共資源來滿足，公共資源的稀缺性也決定了政府失獨(dú)扶助責(zé)任的有限性，政府依據(jù)公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力而設(shè)定經(jīng)濟(jì)類幫扶的年齡、等級(jí)限制亦是合理之舉，但制度設(shè)計(jì)中先在性地排斥了社會(huì)資源主體的參與，導(dǎo)致覆蓋面降低，使得一部分失獨(dú)群體被制度所遺落。

失獨(dú)者相似的經(jīng)歷和共同的情感需求使他們有著本能的組織化傾向，催生了數(shù)目和種類繁多的失獨(dú)組織。這些組織在幫助失獨(dú)者重構(gòu)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)、獲取精神慰藉和實(shí)現(xiàn)自我增能方面有著天然的優(yōu)勢(shì)和良好的效果。但現(xiàn)有的失獨(dú)扶助只針對(duì)失獨(dú)者個(gè)人和家庭，對(duì)失獨(dú)組織缺乏必要的制度關(guān)照，使得大量的失獨(dú)組織游離于政府監(jiān)管之外，并與上訪、請(qǐng)?jiān)傅燃w行動(dòng)勾連，對(duì)正常的社會(huì)秩序構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。

（二）就扶助內(nèi)容而言，供需失衡問題突出

失獨(dú)扶助的內(nèi)容體系主要是指失獨(dú)扶助基本項(xiàng)目的構(gòu)成，它反映了扶助制度對(duì)于失獨(dú)群體需求的回應(yīng)性和保障能力。完整的失獨(dú)扶助制度體系應(yīng)該包括救助類制度（如緊急救助、專項(xiàng)救助）、保險(xiǎn)類制度（如醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)）、福利類制度（如住房保障、養(yǎng)老院入住、精神關(guān)懷）、服務(wù)類制度（如病弱照料、健康管理、心理疏導(dǎo)），但當(dāng)前的扶助內(nèi)容體系尚待完善，存在著制度缺位、供需錯(cuò)位的弊病。例如，失獨(dú)者在進(jìn)駐養(yǎng)老院時(shí)往往遭到拒絕，因?yàn)樗麄儐适Я俗优瑳]有親屬簽字，缺少現(xiàn)有法律框架內(nèi)的問題責(zé)任主體；失獨(dú)者在生病住院或是手術(shù)時(shí)，亦遇到同樣的困難，缺乏醫(yī)療程序要求的保證人，使得失獨(dú)老人面臨著“病無所醫(yī)”的風(fēng)險(xiǎn)；而且失獨(dú)老人在“失能”之后缺乏有法律保障的監(jiān)護(hù)人、保佐人或者輔助人，“生存風(fēng)險(xiǎn)”問題突出。再如《補(bǔ)充通知》中規(guī)定，符合條件的城鎮(zhèn)獨(dú)生子女傷病殘家庭補(bǔ)助為每人每月270元、獨(dú)生子女死亡家庭為每人每月340元，農(nóng)村則是每人每月150元和170元，獨(dú)生子女死亡家庭享受的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助要多于傷病殘家庭。根據(jù)傷病殘鑒定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，三級(jí)傷病殘是指：a.不能完全獨(dú)立生活，需經(jīng)常有人監(jiān)護(hù)；b.各種活動(dòng)受限，僅限于室內(nèi)的活動(dòng)；c.明顯職業(yè)受限；d.社會(huì)交往困難。顯然，獨(dú)生子女傷病殘家庭的經(jīng)濟(jì)開銷更多，較獨(dú)生子女死亡家庭對(duì)經(jīng)濟(jì)扶助的需求更大，而獨(dú)生子女死亡家庭比獨(dú)生子女傷病殘家庭更需要精神慰藉。

（三）就扶助方式而言，以普惠式扶助為主，分類扶助欠缺

當(dāng)前的失獨(dú)扶助制度對(duì)失獨(dú)群體的需求實(shí)行一種普惠式的滿足，只要符合制度規(guī)定的扶助條件的失獨(dú)者即能享受同等數(shù)額的扶助金或同樣的精神關(guān)愛與生育關(guān)懷。然而，失獨(dú)群體的需求因年齡、職業(yè)、性別、地域、城鄉(xiāng)、心理期、家庭結(jié)構(gòu)（失偶與否）、健康狀況等呈現(xiàn)出顯著的差異。一般而言，青年失獨(dú)者最大的需求是再生育，中年失獨(dú)者的孩童收養(yǎng)需求較高，老年失獨(dú)者則更希望得到醫(yī)療、護(hù)理等方面的幫助。失獨(dú)需求也因經(jīng)濟(jì)條件而異，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的失獨(dú)者的需求主要集中在精神慰藉、心理疏導(dǎo)、健康管理等方面，經(jīng)濟(jì)狀況較差的失獨(dú)者對(duì)經(jīng)濟(jì)類扶助的需求則更加剛性。從失獨(dú)者的心理變化歷程看，失獨(dú)者在心理應(yīng)激期（3個(gè)月到1年）容易發(fā)生自殺、自殘等行為，對(duì)心理干預(yù)幫扶的需求很高；在心理過渡期（3年～5年）會(huì)實(shí)行自我排斥、自我隔離和自我孤立的策略，亟需情感關(guān)愛和心理?yè)嵛?；?dāng)順利到達(dá)恢復(fù)期（5年以后）后會(huì)試圖重新融入社會(huì)，有著強(qiáng)烈的社會(huì)交往、文化娛樂的吁求[4]。

對(duì)于失獨(dú)群體而言，普惠式的幫扶瞄準(zhǔn)率較低，難以解決失獨(dú)需求的異質(zhì)性問題，導(dǎo)致養(yǎng)老資源配置的效果較差，加劇公共資源緊張的狀況。例如，政府微薄的扶助金對(duì)于富有的失獨(dú)者而言意義不大，對(duì)貧困的失獨(dú)者來說又是杯水車薪，二者的需求都未得到滿足，他們的怨言定會(huì)不減反增。

（四）就扶助實(shí)踐而言，對(duì)失獨(dú)者的隱私保護(hù)不足

在當(dāng)前的社會(huì)文化環(huán)境下，“失獨(dú)”意味著“斷了血脈的傳承和生存的寄托”，這對(duì)失獨(dú)者造成了巨大的心靈創(chuàng)傷。失獨(dú)者在心理上會(huì)覺得低人一等，擔(dān)心他們會(huì)被當(dāng)作異類群體看待。由此，產(chǎn)生自我排斥、自我孤立的應(yīng)激行為，逐漸退出原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以尋求心靈的安全與尊重需求的滿足。所以，對(duì)失獨(dú)者的幫扶須以尊重他們的選擇、保護(hù)他們隱私為前提，避免造成二次傷害。

遺憾的是，既有的失獨(dú)扶助制度卻忽略了這一點(diǎn)。例如，《試點(diǎn)方案》中規(guī)定，失獨(dú)扶助要堅(jiān)持“公開透明，公平公正”的原則，“通過張榜公布、逐級(jí)審核、群眾舉報(bào)、社會(huì)監(jiān)督等措施確保政策執(zhí)行的公平性”。在扶助對(duì)象確認(rèn)的程序中，“縣級(jí)人口計(jì)生行政部門要對(duì)失獨(dú)扶助對(duì)象進(jìn)行審批并公示”。這無異于將失獨(dú)群體置于“聚光燈”之下，他們脆弱的心理傷口必將再次遭受觸碰。這無形間褪去了扶助制度的人性關(guān)懷的外衣，使得原本“有情”的扶助嬗變?yōu)椤盁o情”的嘲諷。有的失獨(dú)者寧愿自己“苦苦支撐”，也不愿接受失獨(dú)扶助。

（五）就扶助主體而言，實(shí)質(zhì)參與者單一

承擔(dān)失獨(dú)扶助的角色是政府的本源性責(zé)任，但失獨(dú)扶助不等同于政府扶助。政府僅是失獨(dú)扶助制度主體之一，企事業(yè)單位、非政府組織和失獨(dú)者家庭及個(gè)人均是失獨(dú)扶助的供給主體。目前，失獨(dú)扶助制度體系中計(jì)生、衛(wèi)生、民政、財(cái)政、人社、城建等政府部門都肩負(fù)有一定的監(jiān)管或?qū)嵤┑呢?zé)任，但鮮見其他主體的身影，失獨(dú)扶助演變成了政府的“一枝獨(dú)秀”。如《試點(diǎn)方案》中規(guī)定：“財(cái)政部門負(fù)責(zé)扶助資金的預(yù)算決算、轉(zhuǎn)移支付、總量控制和監(jiān)督管理”；“人口計(jì)生部門負(fù)責(zé)扶助對(duì)象的資格確認(rèn)、建立個(gè)案信息檔案和日常管理等工作”；“銀行等代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定資金發(fā)放辦法和操作規(guī)程，建立失獨(dú)扶助對(duì)象的個(gè)人賬戶，足額發(fā)放失獨(dú)扶助金，并及時(shí)反饋賬戶和發(fā)放情況”；“公安、民政、衛(wèi)生、人社、住建、勞動(dòng)保障、殘聯(lián)等部門”要在公辦養(yǎng)老院優(yōu)先入住、保障房?jī)?yōu)先分配、養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼、孩童收養(yǎng)、再生育、再就業(yè)培訓(xùn)等方面“共同做好各項(xiàng)政策措施的銜接工作”。而社會(huì)力量參與還處于原則性的鼓勵(lì)與支持階段。

（六）就扶助認(rèn)同而言，失獨(dú)群體對(duì)扶助制度的認(rèn)受度較低

“失獨(dú)扶助制度”、“失獨(dú)者”等概念均是民間稱謂，尚未得到官方的認(rèn)可；官方語(yǔ)境對(duì)失獨(dú)群體的表述是“計(jì)劃生育特殊困難家庭”或“獨(dú)生子女傷殘死亡家庭”，自2007年以來制定的一系列相關(guān)制度措施均沿用這種表述，意在表明失獨(dú)扶助是對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)助而非賠償。但失獨(dú)群體對(duì)此并不認(rèn)同，他們認(rèn)為國(guó)家不僅應(yīng)該補(bǔ)助，更應(yīng)該賠償。2015年5月5日～7日，來自全國(guó)的失獨(dú)家庭成員代表到北京向國(guó)家衛(wèi)計(jì)委表達(dá)訴求。其中就要求政府將目前用來定義失獨(dú)家庭的“計(jì)劃生育特殊困難家庭”提法中的“困難”二字摘除，不把失獨(dú)家庭視為等待國(guó)家救濟(jì)的弱勢(shì)群體，而應(yīng)視為對(duì)計(jì)劃生育政策做出貢獻(xiàn)和犧牲的家庭。

同時(shí)，部分失獨(dú)群體對(duì)失獨(dú)扶助的年齡標(biāo)準(zhǔn)（女方年滿49歲）提出質(zhì)疑。“他們認(rèn)為，這一醫(yī)學(xué)上生育的上限年齡，對(duì)失獨(dú)夫婦沒有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)楹芏嗍И?dú)夫婦健康狀況極為糟糕，失去獨(dú)生子女后再生育的可能性極小。在目前的政策下，49歲以下的失獨(dú)父母卻無法享受政策的幫扶”[5]。

三、對(duì)失獨(dú)扶助制度缺陷的理性審視

對(duì)失獨(dú)扶助制度的缺陷進(jìn)行省思，可以發(fā)現(xiàn)這些問題滋生的根源既有制度設(shè)計(jì)的不足，又有制度操作的弊病。但總體而言，這些弊病深刻地體現(xiàn)在扶助理念滯后、制度定位偏差、制度認(rèn)同不足等方面。

（一）失獨(dú)扶助制度的理論研究滯后

社會(huì)保障是一個(gè)理論自足的領(lǐng)域，紛繁復(fù)雜的理論流派提供了豐富的理論智識(shí)，但也導(dǎo)致社會(huì)保障的發(fā)展在理論的叢林里迷失了方向。普惠性、平等性、標(biāo)準(zhǔn)化、均等化等成了不可撼動(dòng)的價(jià)值圭臬，保障對(duì)象的差異性需求被無情地遮蔽，這讓社會(huì)保障的實(shí)踐陷入了內(nèi)卷化的漩渦而止步不前。這一問題在失獨(dú)扶助保障中表現(xiàn)得尤為突出。

依據(jù)失獨(dú)扶助的資源主體，可將失獨(dú)扶助制度設(shè)計(jì)所依據(jù)的理論劃分為政府主體論、個(gè)人主體論、多元主體論三種論調(diào)。政府主體論基于“情感依附理論”（Attachment Theory）[6]與“社會(huì)結(jié)構(gòu)理論”（Social Structure Theory）[7]認(rèn)為，政府是情感依附和結(jié)構(gòu)建立的資源主體，其地位決定了它必須承擔(dān)起救助弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公平和增進(jìn)社會(huì)福祉的責(zé)任，應(yīng)該全面保障失獨(dú)群體養(yǎng)老的各項(xiàng)需求。個(gè)人主體論以“增能理論”（Empowerment Theory）、“抗逆理論”（Resillence Theory）與“再社會(huì)化理論”（Resocialization Theory）為代表，提出失獨(dú)者可以通過找尋新的角色規(guī)范、培育新的價(jià)值觀念、重置計(jì)劃目標(biāo)、學(xué)習(xí)溝通技能等途徑實(shí)現(xiàn)“自養(yǎng)”、“自愛”、“自樂”、“自立”、“自理”、“自強(qiáng)”[8]，實(shí)現(xiàn)各種需求的自我滿足，減輕政府的資源壓力。多元主體論則依托“社會(huì)支持理論”（Social Support Theory），試圖構(gòu)建包括政府、社會(huì)組織、社區(qū)、社會(huì)工作者、志愿者及失獨(dú)群體在內(nèi)的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，以幫助失獨(dú)者獲得物質(zhì)幫助、情感慰藉、權(quán)能恢復(fù)、心理干預(yù)、醫(yī)療保障、生病照料、社會(huì)參與等各方面需求的滿足。

上述理論均從供給端出發(fā)，主張對(duì)失獨(dú)群體實(shí)行一種普惠式的保障，強(qiáng)調(diào)失獨(dú)扶助的無差別供給和扶助成本的無差別分擔(dān)。然而，對(duì)供給視角過分強(qiáng)調(diào)而設(shè)計(jì)出來的制度體系，隱匿了失獨(dú)者本身的呼聲，使他們成了失獨(dú)扶助制度的旁觀者和被動(dòng)接受者，供需失衡的問題便如蟬聯(lián)跗萼而生。

（二）失獨(dú)扶助制度定位模糊，降低了制度的凝聚力

在學(xué)者看來，失獨(dú)扶助制度儼然是一項(xiàng)依附性的制度[9]。一方面，這種依附體現(xiàn)在制度依據(jù)上?！对圏c(diǎn)方案》中指出根據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》制定相關(guān)的計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助制度。換言之，在制度設(shè)計(jì)上失獨(dú)扶助制度是計(jì)劃生育制度的一項(xiàng)配套的補(bǔ)充性制度。另一方面，這種依附顯示在制度目標(biāo)上?！对圏c(diǎn)方案》中開宗明義地點(diǎn)出：“為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（中發(fā)〔2006〕22號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作，穩(wěn)定低生育水平，統(tǒng)籌解決人口問題而開展獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)工作”；而且“建立和實(shí)施獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度，是我國(guó)人口和計(jì)劃生育政策的完善和發(fā)展，是解決獨(dú)生子女家庭實(shí)際困難，穩(wěn)定低生育水平，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措”；“它有利于促進(jìn)人口和計(jì)劃生育工作向依法管理和利益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，更好地體現(xiàn)我國(guó)人口和計(jì)劃生育工作以人為本的政策理念”。

這種目標(biāo)定位廣受社會(huì)詬病，引起了較大的爭(zhēng)議。所以，后續(xù)的扶助政策被迫實(shí)施了目標(biāo)位移，如《社會(huì)關(guān)懷通知》中指出，“開展特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷……旨在為特殊困難家庭提供基本的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)以及精神慰藉和心理疏導(dǎo)服務(wù)……切實(shí)維護(hù)計(jì)劃生育家庭的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。但即便如此，也未能改變失獨(dú)扶助制度依附性的性質(zhì)，而且助推了失獨(dú)扶助制度目標(biāo)向模糊化行進(jìn)。

事實(shí)上，失獨(dú)扶助制度的補(bǔ)充性的制度地位和模糊性的制度目標(biāo)，決定了失獨(dú)扶助制度位階較低、強(qiáng)制性較弱，這使得計(jì)生部門在開展失獨(dú)扶助工作時(shí)不得已采取“游說”、“鼓勵(lì)”、“建議”的方式。這是失獨(dú)扶助制度參與主體單一、扶助內(nèi)容供給缺位原因之一。例如，《社會(huì)關(guān)懷通知》規(guī)定：在社會(huì)關(guān)懷的組織領(lǐng)導(dǎo)方面，“各級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門要積極推動(dòng)黨委、政府將特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷納入改善和保障民生工作的總體部署，擺上重要議事日程”；在社會(huì)關(guān)懷的財(cái)政保障方面，“計(jì)生部門要爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政落實(shí)所需資金，多渠道籌措社會(huì)捐助資金，為開展特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷活動(dòng)提供財(cái)力保障”。即使在失獨(dú)扶助工作做得好的地方，也帶著濃重的政績(jī)工程色彩。例如，某省計(jì)生主管領(lǐng)導(dǎo)這樣評(píng)價(jià)其失獨(dú)扶助的工作業(yè)績(jī)，“關(guān)愛計(jì)劃生育特殊家庭，是我省人口計(jì)生工作的新嘗試、新名片、新亮點(diǎn)。要將這一工程大力宣傳，讓社會(huì)共曉之”。

（三）失獨(dú)問題歸因分歧較大，政府拒絕自身被無限責(zé)任裹挾

失獨(dú)問題的歸因分歧是制約失獨(dú)扶助制度發(fā)展完善的重要瓶頸。眾多人士認(rèn)為，失獨(dú)問題是計(jì)劃生育政策的衍生品，具有較強(qiáng)的政策屬性。失獨(dú)家庭積極履行計(jì)劃生育的義務(wù)，為國(guó)家控制人口增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)人口資源的優(yōu)化配置做出了貢獻(xiàn)，而今他們因獨(dú)生子女離世而陷入人生困境，按照義務(wù)與權(quán)利對(duì)等的原則，國(guó)家應(yīng)該給予失獨(dú)群體賠償[10]。但政府對(duì)此予以理性的拒斥，從失獨(dú)扶助制度的稱謂——“計(jì)劃生育特殊困難家庭”——能夠看出，政府有意回避了失獨(dú)問題的政策屬性，專門強(qiáng)調(diào)失獨(dú)問題的自然屬性，將自身撇出了計(jì)劃生育政策問題的責(zé)任主體范圍。盡管失獨(dú)群體對(duì)政府這種行為表達(dá)了相當(dāng)?shù)膽崙?，情感上深度控訴計(jì)劃生育政策對(duì)他們的無形剝奪，但政府采取回避賠償?shù)牟呗灾饕衅渥陨淼目剂俊?/p>

一是失獨(dú)賠償缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中并未包括因法律規(guī)范造成特定公民損害而引起的國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定。依據(jù)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》，只有國(guó)家政策規(guī)范或公職人員的公共行為與公眾的損失或傷害之間具備直接的因果關(guān)系，才能啟動(dòng)國(guó)家賠償。然而，計(jì)生政策顯然不是獨(dú)生子女家庭子女傷亡的直接誘因，既不符合行政賠償?shù)囊c刑事賠償相距甚遠(yuǎn)，故失獨(dú)群體無從獲取國(guó)家賠償[10]。

二是政府拒絕自身被無限責(zé)任裹挾。即使撇開法律規(guī)范缺失的壁障，政府也不會(huì)認(rèn)可失獨(dú)問題的政策屬性。這是因?yàn)?，如果政府承認(rèn)計(jì)劃生育政策是失獨(dú)問題的誘發(fā)因素，意味著國(guó)家必須承擔(dān)起對(duì)數(shù)百萬失獨(dú)家庭的賠償責(zé)任。同時(shí)，我國(guó)目前約有1.45億獨(dú)生子女[1]，他們也存在死亡的風(fēng)險(xiǎn)，這會(huì)引致更多的失獨(dú)問題，產(chǎn)生數(shù)量龐大的失獨(dú)家庭，政府將會(huì)被迫承擔(dān)無限的責(zé)任。

（四）失獨(dú)問題的政治敏感性與群體彌散性，使得政社合作缺乏可靠根基

一般而言，政府具有壟斷政治權(quán)力和提供公共服務(wù)的雙重屬性，而保持壟斷地位的有效方式就是控制公民的集體行動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)中，失獨(dú)群體自發(fā)建立了眾多的失獨(dú)網(wǎng)站、論壇、QQ群以及實(shí)體組織。盡管組織的目標(biāo)主要在于抱團(tuán)取暖，但這種脫離于政府權(quán)域的集體行動(dòng)組織是政府權(quán)威主義的自然“天敵”。所以，對(duì)于失獨(dú)群體組織，政府會(huì)本能且理性地采取限制或者控制的策略，而不會(huì)對(duì)這類組織進(jìn)行輔助或支持。

社會(huì)組織亦有集體行動(dòng)和公共服務(wù)兩項(xiàng)職能，公共服務(wù)的供給是政社合作的可能性基礎(chǔ)，但社會(huì)組織并不能參與或者并不愿意參與所有領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。這主要取決于公共服務(wù)所對(duì)應(yīng)的社會(huì)問題的政治敏感性和服務(wù)受眾彌散性：政治敏感性低、受眾彌散性小的公共服務(wù)供給更容易吸引社會(huì)組織的參與并且能夠獲得政府的認(rèn)可；反之，社會(huì)組織則會(huì)“敬而遠(yuǎn)之”，政府也將“大包大攬”該項(xiàng)服務(wù)供給以限制社會(huì)組織的參與。

在政府看來，失獨(dú)問題具有較高的政治敏感性和群體彌散性。失獨(dú)群體往往和上訪、請(qǐng)?jiān)浮⑤浾摼劢沟仁录催B，他們更是新聞媒介的“寵兒”，時(shí)不時(shí)會(huì)掀起些“風(fēng)浪”，對(duì)正常的政治社會(huì)秩序構(gòu)成了潛在的威脅。例如，《補(bǔ)充通知》中第十四條這樣表述：“計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助是一項(xiàng)政治性、政策性很強(qiáng)的工作，妥善解決計(jì)劃生育特殊困難家庭的問題……事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。”如此，政社合作缺乏可靠的根基，一般的社會(huì)組織輕易不敢涉入失獨(dú)扶助的領(lǐng)域。

四、優(yōu)化失獨(dú)扶助制度：推進(jìn)理念和實(shí)踐策略

由上所述，失獨(dú)扶助制度的創(chuàng)制和優(yōu)化不僅是理論界關(guān)注的焦點(diǎn)，更是政府政策實(shí)踐中的難點(diǎn)。而隨著失獨(dú)群體的擴(kuò)大和失獨(dú)者需求異質(zhì)性的增加，失獨(dú)問題將會(huì)更加突出。如果不改革現(xiàn)行的扶助制度以有效解決失獨(dú)問題、提升社會(huì)認(rèn)同，必將侵蝕制度績(jī)效，制度發(fā)展就會(huì)愈加被動(dòng)，這不僅會(huì)付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，還會(huì)付出相應(yīng)的政治和社會(huì)代價(jià)。可見，失獨(dú)扶助制度已經(jīng)被推到了變革的隘口要塞。

（一）進(jìn)行理論創(chuàng)新，構(gòu)建失獨(dú)扶助的理念基礎(chǔ)

如前所述，既有的失獨(dú)扶助理論在現(xiàn)實(shí)推展中暴露出了嚴(yán)重的制度危機(jī)。所以，若想推動(dòng)失獨(dú)扶助制度的變革，勢(shì)必要進(jìn)行理論創(chuàng)新，以克服普惠制思維觀念的定式，引導(dǎo)人們走出理論叢林。那么，到底該如何推進(jìn)理念的轉(zhuǎn)變呢？我們認(rèn)為應(yīng)該遵循如下原則。

一是差異性原則。先哲亞里士多德曾提出：“公正在于同類同等對(duì)待之，不同類不同等對(duì)待之?！辈町愋栽瓌t就是要依據(jù)失獨(dú)者的年齡、職業(yè)、性別、地域、城鄉(xiāng)、心理期、家庭結(jié)構(gòu)（失偶與否）、經(jīng)濟(jì)狀況、健康狀況等方面的差異進(jìn)行區(qū)別扶助，依循補(bǔ)強(qiáng)弱者、跟上強(qiáng)者的路徑，弱者受益多負(fù)擔(dān)成本少，強(qiáng)者受益少負(fù)擔(dān)成本多，最終實(shí)現(xiàn)差異性公平。

二是責(zé)任分擔(dān)原則。失獨(dú)扶助不同于政府扶助，一個(gè)理性的差異性的失獨(dú)扶助制度必定是扶助責(zé)任合理分擔(dān)的制度，失獨(dú)扶助的責(zé)任在政府、市場(chǎng)、非政府組織和個(gè)人等行為主體之間合理分?jǐn)?。政府一般承?dān)托底性的責(zé)任，滿足失獨(dú)者免于饑餓的基本需求；市場(chǎng)則承擔(dān)發(fā)展性的責(zé)任，滿足失獨(dú)者更高層次的發(fā)展需求；非政府組織需要承擔(dān)起個(gè)性化的責(zé)任，滿足失獨(dú)者的特殊需求；個(gè)人和家庭在享受失獨(dú)保障的同時(shí)，要履行相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)自足的責(zé)任。

三是普惠性原則。構(gòu)建差異性的制度并非要摒棄普惠性原則，而是在普惠性的統(tǒng)攝下追求差異性。失獨(dú)扶助必須讓所有的失獨(dú)群體都受到制度的關(guān)照，達(dá)成普適性公平。但普惠性并非無差別無底線的普惠，普惠群體的范圍和普惠內(nèi)容的范圍只能隨著國(guó)家公共資源的增長(zhǎng)而擴(kuò)大。

（二）完善相關(guān)法律政策，構(gòu)建穩(wěn)固的法理支撐

一是要建立專門的失獨(dú)法律法規(guī)，明確失獨(dú)扶助的總體理念、原則、方向、配套機(jī)制和實(shí)施步驟，從而提高失獨(dú)扶助制度的法律位階和強(qiáng)制力。從扶助內(nèi)容看，完整的失獨(dú)扶助法律制度應(yīng)該包括失獨(dú)救助制度、失獨(dú)福利制度、失獨(dú)保險(xiǎn)制度、失獨(dú)服務(wù)制度，制度要覆蓋物質(zhì)扶助、精神扶助、醫(yī)療和養(yǎng)老扶助等。從扶助主體看，則包括強(qiáng)制供給制度、交換供給制度、志愿供給制度和自我供給制度，界分各個(gè)供給主體的權(quán)責(zé)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制。

二是做好其他法律規(guī)范的政策銜接。失獨(dú)扶助有系統(tǒng)性和衍射性，需要置于整個(gè)社保體系中予以保障，主要是制定和完善失獨(dú)群體在孩童收養(yǎng)、再生育、入住養(yǎng)老院、看病就醫(yī)、加入各類保險(xiǎn)、申請(qǐng)保障性住房、教育職業(yè)技能培訓(xùn)、病殘子女醫(yī)療康復(fù)方面的法律細(xì)則，從而實(shí)現(xiàn)失獨(dú)扶助制度與其他社會(huì)保障制度體系無縫銜接，形成失獨(dú)扶助的制度合力，提升扶助的效果。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管計(jì)劃生育制度具有邏輯上的前在性和歷史上的優(yōu)先性，但這并不構(gòu)成抹滅失獨(dú)扶助制度擁有獨(dú)立制度地位的理由。失獨(dú)扶助制度的原生旨趣也應(yīng)該確立為對(duì)失獨(dú)群體的救助與幫扶，而對(duì)人口政策和計(jì)生制度的維護(hù)僅能算作是它的一個(gè)次生目標(biāo)。

（三）改善失獨(dú)扶助方式，實(shí)行差異性的分類幫扶

失獨(dú)者作為扶助制度的受眾，其需求滿足的質(zhì)量直接影響著制度的績(jī)效。失獨(dú)群體需求的異質(zhì)性決定了必須實(shí)行差異性的分類幫扶。對(duì)年輕的失獨(dú)者的幫扶側(cè)重再生育、教育職業(yè)培訓(xùn)、孩童收養(yǎng)等方面，對(duì)年老的失獨(dú)者則要側(cè)重于生活照料、健康管理、醫(yī)療護(hù)理、精神撫慰和養(yǎng)老送終等方面；對(duì)處于心理應(yīng)激期、過渡期和恢復(fù)期的失獨(dú)者要分別側(cè)重心理疏導(dǎo)、情感關(guān)愛和社會(huì)交往方面的扶助；對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況較差的失獨(dú)者要以經(jīng)濟(jì)幫扶為主，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件好的失獨(dú)者則多給予精神關(guān)懷；對(duì)失獨(dú)個(gè)體要以具體的幫扶為主，對(duì)失獨(dú)組織則要在組織建立、組織運(yùn)行、規(guī)范制定、運(yùn)行策略、資源支持、糾紛化解等方面進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)訓(xùn)。

為此，需要對(duì)失獨(dú)群體進(jìn)行專項(xiàng)的調(diào)查與訪談，對(duì)失獨(dú)群體的數(shù)量、分布、偏好、年齡、健康、收入等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，建立起失獨(dú)老人的國(guó)家信息數(shù)據(jù)庫(kù)；在社區(qū)層面則建立失獨(dú)檔案，形成對(duì)失獨(dú)者需求針對(duì)性個(gè)性化的滿足預(yù)案。

（四）對(duì)失獨(dú)問題進(jìn)行“脫敏”治療，推動(dòng)失獨(dú)扶助的政社合作

在全球化背景下，各國(guó)政府不再對(duì)社會(huì)保障大包大攬，加強(qiáng)各種力量的合作并逐步形成多層次多支柱的社會(huì)保障體系是大勢(shì)所趨[11]。針對(duì)失獨(dú)扶助而言，亦是如此。首先，需要對(duì)失獨(dú)問題進(jìn)行“脫敏”治療。一方面，進(jìn)行輿論宣傳，剝離失獨(dú)群體背負(fù)的“上訪”、“特殊”等負(fù)面標(biāo)簽，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心失獨(dú)扶助的環(huán)境；另一方面，轉(zhuǎn)換失獨(dú)扶助的語(yǔ)境，從強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育特殊困難家庭的語(yǔ)境轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障特殊群體的語(yǔ)境，將失獨(dú)群體納入諸如婦女兒童、老弱病殘等需要特殊關(guān)愛的社會(huì)保障群體。其次，對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行教育培訓(xùn)，強(qiáng)化他們自我認(rèn)同意識(shí)，在受助中實(shí)現(xiàn)自助，塑造良好形象。最后，鼓勵(lì)和誘導(dǎo)社會(huì)力量參與，在資格認(rèn)證、注冊(cè)準(zhǔn)入、稅費(fèi)優(yōu)惠、項(xiàng)目申請(qǐng)、考核監(jiān)督等方面制定兼具科學(xué)性與可操作性的政策措施，體現(xiàn)政府與社會(huì)合作的誠(chéng)意，從而激活失獨(dú)扶助市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)失獨(dú)扶助的慈善力量。

五、結(jié)語(yǔ)

失獨(dú)扶助的分類制度設(shè)計(jì)與操作都對(duì)政府治理能力提出了很高的要求。一是要科學(xué)界分不同種類和層次的需求，失獨(dú)者的需求并非都是合理的都能夠滿足的，因此需要將政府認(rèn)定、專家認(rèn)定和失獨(dú)者參與相結(jié)合，制定相應(yīng)的指標(biāo)體系，將差異性制度坐實(shí)。二是要協(xié)調(diào)不同供給主體間的關(guān)系，供給主體的分散、信息分割、各行其是必然導(dǎo)致服務(wù)項(xiàng)目重置，造成資源浪費(fèi)。所以，要明確公權(quán)力主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)志愿主體、個(gè)人和家庭的權(quán)責(zé)，建立失獨(dú)扶助的共濟(jì)支柱、繳費(fèi)支柱、志愿支柱、自給支柱，加強(qiáng)不同支柱間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和需求的最大滿足。三是在制度操作中要加強(qiáng)監(jiān)督管理，防止差異性制度異化為失獨(dú)扶助的地域分割和群體分割的現(xiàn)象，釀成制度性不公的慘劇?？傊?，失獨(dú)扶助制度既是理性的，又是超理性的，它是制度文明的體現(xiàn)和人類延展的要求。所以，我們要逐步擺脫理論瓶頸和現(xiàn)實(shí)問題的掣肘，推動(dòng)失獨(dú)扶助制度乃至整個(gè)社會(huì)保障制度體系逐漸走向成熟、定型和穩(wěn)定發(fā)展的新階段。

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[責(zé)任編輯：張英秀]