鄭艷玲

摘 要：國(guó)庫集中支付制度執(zhí)行的好壞，很大程度上取決于國(guó)庫集中支付內(nèi)部控制實(shí)施的好壞，關(guān)系著財(cái)政資金是否安全，預(yù)算執(zhí)行是否高效，財(cái)政監(jiān)督是否有效。因此，在國(guó)庫集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)務(wù)管理模式下，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的單位層面控制尤為重要。本文主要從實(shí)行國(guó)庫集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)務(wù)管理辦法下，行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行分析，并提出解決的措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制； 國(guó)庫集中支付；會(huì)計(jì)集中核算；單位層面內(nèi)部控制

一、實(shí)施內(nèi)部控制的重要意義

2012年11月29日，財(cái)政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》），規(guī)定自2014年1月1日起在全國(guó)行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式實(shí)施。（1）實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，有利于推動(dòng)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的建設(shè)。（2）實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。（3）實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，有利于推進(jìn)財(cái)政規(guī)范化、科學(xué)化、信息化管理。

二、實(shí)施國(guó)庫集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的重要意義

2014年11月24日，海南省人民政府第30次常務(wù)會(huì)議審議通過《海南省財(cái)政國(guó)庫集中支付管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)庫集中支付管理辦法），國(guó)庫集中支付管理辦法自2015年1月1日起施行。海南省人民政府令第254號(hào)，2015年1月1日起施行海南省財(cái)政國(guó)庫集中支付管理辦法。在本辦法中規(guī)定實(shí)行國(guó)庫集中支付和會(huì)計(jì)集中核算。在國(guó)庫集中支付制度下，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算（1）有利于各部門切實(shí)有效地貫徹《會(huì)計(jì)法》?！稌?huì)計(jì)法》所規(guī)定的會(huì)計(jì)工作的兩大基本職能是會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督。會(huì)計(jì)集中核算制度的施行能夠最大限度使此兩項(xiàng)職能得到發(fā)揮和落實(shí)。 （2）有利于實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)工作規(guī)范化管理，集中核算實(shí)現(xiàn)了人員集中管理、集中培訓(xùn)、工作流程制度化、會(huì)計(jì)核算電算化、會(huì)計(jì)監(jiān)督日?；?、工作經(jīng)驗(yàn)交流經(jīng)?；?、崗位目標(biāo)責(zé)任明確化，從而實(shí)現(xiàn)了工作規(guī)范化管理的要求。（3）有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，是防范腐敗的治本措施。實(shí)行國(guó)庫集中收付制度后，能從機(jī)制上減少或杜絕資金在預(yù)算單位滯留時(shí)間。同時(shí)，通過會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)務(wù)管理模式，可以對(duì)每個(gè)基層預(yù)算單位、每一筆支出實(shí)現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督，由事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徍吮O(jiān)督、事中實(shí)時(shí)監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程監(jiān)督，有利于從源頭上防治腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

三、實(shí)行國(guó)庫集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)務(wù)管理辦法下，行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制存在的問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制分為單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。單位層面內(nèi)部控制部分包括建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、建立內(nèi)部控制的工作機(jī)制、對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的要求、編報(bào)財(cái)務(wù)信息的要求和運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等。在會(huì)計(jì)實(shí)行集中核算的前提下，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制已經(jīng)由會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行把關(guān)，在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制得到了加強(qiáng)。但是由于會(huì)計(jì)核算的轉(zhuǎn)移，行政事業(yè)單位喪失對(duì)內(nèi)控制度的掌控，特別是單位層面內(nèi)部控制很薄弱。主要存在于以下幾個(gè)問題：

1.大部分單位對(duì)于單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體是誰和內(nèi)控建設(shè)應(yīng)由誰負(fù)責(zé)存在模糊認(rèn)識(shí)。國(guó)庫集中支付管理辦法中明確規(guī)定，財(cái)政國(guó)庫集中支付管理是指由縣級(jí)以上人民政府同意設(shè)立的財(cái)政國(guó)庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在不改變單位資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)的前提下，實(shí)行國(guó)庫集中支付、工資統(tǒng)發(fā)、會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)政財(cái)務(wù)管理。單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)及所提供報(bào)賬資料的真實(shí)性、合法性、完整性負(fù)責(zé)，不得虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)或者提供虛假的原始憑證等報(bào)賬資料。該辦法明確指出了單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體為單位負(fù)責(zé)人。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范中也規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

2.財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)。國(guó)庫集中支付局只起到了“核算”“付款”作用，對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過程和結(jié)果均不了解，未能對(duì)業(yè)務(wù)部門實(shí)施的必要的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督。

3. 風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，重視不夠。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，首要一條就是對(duì)其重要性、緊迫性有清晰的認(rèn)識(shí)，特別是行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)同志，總認(rèn)為內(nèi)部控制是企業(yè)應(yīng)該做的事情，行政事業(yè)單位干部職工的素質(zhì)好、覺悟高，而且有黨紀(jì)政紀(jì)約束，無須再定條條框框，對(duì)內(nèi)部建設(shè)重視不夠。

4.管理基礎(chǔ)薄弱，家底不清。有些行政事業(yè)單位存在家底不清、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等位，無從分析管理監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)、把握防范風(fēng)險(xiǎn)和制約權(quán)力的關(guān)鍵點(diǎn)。

5.缺乏基本的內(nèi)部控制措施。這在某種程度上也是當(dāng)前一些單位財(cái)政收支等基礎(chǔ)管理工作薄弱的反映，有的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，報(bào)賬會(huì)計(jì)缺乏應(yīng)有的程序。在實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)一人多崗的現(xiàn)象，違背“不相容崗位分離”原則，比如報(bào)賬會(huì)計(jì)與資產(chǎn)管理人員沒有嚴(yán)格分開，而是由一人負(fù)責(zé)，物品采購、保管、領(lǐng)用也沒有分開，而是由一個(gè)人負(fù)責(zé)；有的缺乏基本的內(nèi)部審批程序，業(yè)務(wù)審核、審批隨意性較大，內(nèi)部缺乏基本的控制措施。

6.國(guó)有資產(chǎn)的采購和管理環(huán)節(jié)隱患較多。目前，由于實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，會(huì)計(jì)人員脫離了單位的實(shí)際業(yè)務(wù)工作，很難了解實(shí)際情況，特別是在國(guó)有資產(chǎn)采購和管理環(huán)節(jié)。雖然實(shí)行政府集中采購制度以來，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效的控制，但對(duì)于調(diào)撥資產(chǎn)的管理還存有盲區(qū)。比如固定資產(chǎn)的調(diào)撥單據(jù)如果未能送達(dá)會(huì)計(jì)核算中心，這將會(huì)造成固定資產(chǎn)的漏記，這部分國(guó)有資產(chǎn)將游離于財(cái)政監(jiān)管之外。在資產(chǎn)的使用管理中也缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

7.尚未形成有效的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用，離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督，以減少內(nèi)控設(shè)計(jì)上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞。目前，在內(nèi)部監(jiān)督方面，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全，專業(yè)人員缺乏問題較為突出，有的雖然成立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但工作開展還未實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。

四、國(guó)庫集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)務(wù)管理模式下的行政事業(yè)單位的單位層面控制的解決措施。

1.單位領(lǐng)導(dǎo)需重視，積極支持有關(guān)部門開展內(nèi)部控制。領(lǐng)導(dǎo)重視是內(nèi)部建設(shè)與有效實(shí)施最重要的保障，沒有單位領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)部控制建設(shè)，往往會(huì)流于形式，有了單位領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)部控制建設(shè)，才能真正地發(fā)揮作用。在內(nèi)部制度控制規(guī)范中明確的規(guī)定了：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！边@一規(guī)定就是要促使單位的領(lǐng)導(dǎo)樹立起風(fēng)險(xiǎn)防范的意思，進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任感和使命感，從而在單位內(nèi)部營(yíng)造起良好的內(nèi)控氛圍，確保內(nèi)部控制工作順利推進(jìn)。

2.設(shè)立專職財(cái)務(wù)人員，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍要比較健全，建立一系列的內(nèi)部財(cái)（下轉(zhuǎn)第367頁）（上接第354頁）務(wù)管理制度如收支管理制度、財(cái)務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部稽核制度財(cái)務(wù)分析和財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查制度等，從而使崗位職責(zé)明確，才能形成工作合力。設(shè)立專職財(cái)務(wù)人員，內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)層面控制都需要專業(yè)人才。因此要建立相互監(jiān)督相互制約的內(nèi)部管理控制體系。并且隨著會(huì)計(jì)集中核算工作的深入開展會(huì)遇到新的問題，單位也要根據(jù)新情況進(jìn)一步完善和執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度嚴(yán)格堵塞管理上的漏洞。在專職人員應(yīng)選用具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力，包括知識(shí)、技能、專業(yè)背景和從業(yè)資格。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。需要對(duì)關(guān)鍵崗位工作人員進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其及時(shí)了解和認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)政策，督促相關(guān)工作人員自覺更新和提升專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。行政事業(yè)單位在確定崗位職責(zé)和分工的過程中，應(yīng)當(dāng)著重體現(xiàn)“不相容崗位相互分離”的控制要求，確保不相容崗位相互分離，相互制約和相互監(jiān)督。

3.設(shè)立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)責(zé)組織層面的總體監(jiān)督，在總體監(jiān)督的基礎(chǔ)上將內(nèi)部監(jiān)督職能分為單位業(yè)務(wù)層面監(jiān)督和干部監(jiān)督，分別由單位內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門組織具體實(shí)施。根據(jù)監(jiān)督與執(zhí)行相分離的原則，行政事業(yè)單位應(yīng)建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門或者內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢崗位作為內(nèi)部業(yè)務(wù)監(jiān)督的實(shí)施主體。由于內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢部門作為單位內(nèi)部設(shè)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)于日常監(jiān)督具有靈活性和及時(shí)性，因而可以完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，從源頭上防止權(quán)力濫用及預(yù)防腐敗。

4.深入宣傳教育。單位要加大宣傳教育力度，廣泛宣傳制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，廣泛宣傳相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型做法，引導(dǎo)單位廣大干部職工自覺提高風(fēng)險(xiǎn)防范和抵制權(quán)力濫用意識(shí)，確保權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員有關(guān)制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部控制方面的教育培訓(xùn)，為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好的環(huán)境和氛圍。

五、結(jié)語

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事分權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗、強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。我們常說“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，內(nèi)部控制制度就是一個(gè)籠子，內(nèi)部控制制度規(guī)范的實(shí)施是要從制度上制約公共權(quán)力濫用并預(yù)防腐敗。內(nèi)部控制制度就是從根本上使腐敗不能發(fā)生，從源頭上防止腐敗。實(shí)踐證明，國(guó)庫集中支付制度和會(huì)計(jì)集中核算大大提高了國(guó)庫資金的使用效率，加強(qiáng)了財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金的控制和監(jiān)督，提高了財(cái)政宏觀調(diào)控能力。國(guó)庫集中支付制度和會(huì)計(jì)集中核算執(zhí)行的好壞，很大程度上取決于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的好壞，關(guān)系著財(cái)政資金是否安全，預(yù)算執(zhí)行是否高效，財(cái)政監(jiān)督是否有效。推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，不僅要從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程入手，加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的管控，也要重視業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制所依存的內(nèi)部環(huán)境，行政事業(yè)單位有著良好的內(nèi)部控制環(huán)境，能為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的建立和實(shí)施提供了基礎(chǔ)性的保障。因此，在國(guó)庫集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)務(wù)管理模式下，應(yīng)加強(qiáng)行政事業(yè)單位的單位層面內(nèi)部控制。

參考文獻(xiàn)：

財(cái)政部會(huì)計(jì)司 行政事兒?jiǎn)挝粌?nèi)部控制規(guī)范講座 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.