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對完善我國教育法律體系的思考

2016-06-13 06:57:39秦惠民谷昆鵬

秦惠民,谷昆鵬

(中國人民大學(xué) 教育學(xué)院,北京 100872)

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對完善我國教育法律體系的思考

秦惠民,谷昆鵬

(中國人民大學(xué) 教育學(xué)院,北京 100872)

[摘要]法治要求健全的法律體系。經(jīng)過三十余年的教育法制建設(shè),我國的教育法律體系已初步形成,但相對于依法治教的要求,現(xiàn)有的教育法律體系仍需完善。在與日本以及我國臺灣地區(qū)的教育法律體系的比較中可以發(fā)現(xiàn),我國教育法律在國家法律體系中并不具有獨立法律部門的地位;教育法律體系缺乏整體設(shè)計和系統(tǒng)性,在橫向上覆蓋周延性較差,在縱向上缺乏配套的支持制度,教育法律的實效性較弱。完善教育法律體系,要求在理論層面進(jìn)一步厘清構(gòu)建教育法律體系的基本邏輯——將受教育權(quán)的實現(xiàn)與保護(hù)作為邏輯起點,將教育權(quán)的區(qū)分與設(shè)定作為現(xiàn)代教育法律體系的規(guī)范邏輯,將“獨立的法律部門”作為教育法律在國家法律體系中的邏輯定位,將立法分類維度作為教育法律體系隱含的邏輯結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實層面上,要把握完善教育法律體系的有利契機(jī),提升教育法律在我國法律體系中的地位,將填補(bǔ)立法空白作為重點,不斷優(yōu)化教育法治實踐,積極回應(yīng)教育法律體系建設(shè)的現(xiàn)實需求。教育法律體系的實現(xiàn),對于實現(xiàn)依法治教、推進(jìn)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]教育法律體系;依法治教;構(gòu)建邏輯;現(xiàn)實選擇

黨的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署“依法治國”,審議并通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,強(qiáng)調(diào)堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè),實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?!耙婪ㄖ谓獭笔恰耙婪ㄖ螄钡闹匾M成部分,是實現(xiàn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然途徑。“依法治教”要求教育管理與改革實踐依循法治思維、采取法治方式,因而必須要有科學(xué)、全面、成體系的教育法律法規(guī)予以支撐。改革開放以來,我國教育法律從無到有,已初步形成教育法律體系,但從整體上看,現(xiàn)有的教育法律體系還不能完全適應(yīng)國家整體法治推進(jìn)和教育改革發(fā)展的步伐和需要。進(jìn)一步完善教育法律體系,對于實現(xiàn)依法治教、推進(jìn)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

一、我國教育法律體系概況及發(fā)展歷程回顧

體系是指某些事物或意識按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體,具有整體性和系統(tǒng)性。教育法律體系就是由多種與教育相關(guān)的法律法規(guī)按照其內(nèi)在的秩序和聯(lián)系組成的系統(tǒng)。我國自1980年頒布第一部教育法律《中華人民共和國學(xué)位條例》起,三十余年來相繼頒布了百余種教育法律法規(guī),逐步形成了一套相對完整、自成系統(tǒng)的教育法律體系,也可稱為一個相對獨立的法律部門。教育法律體系的形成和完善,對規(guī)范我國的教育活動、推動教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

(一)我國現(xiàn)行教育法律體系的基本框架

框架之于體系猶如骨架之于人體,把握住框架就可清晰了解一個體系的結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行教育法律體系的框架為:以《教育法》為基本法律,縱向上分為基本法律、單行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章五個層次,橫向上包含《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》六個教育法律部門(見表1)。這個法律體系具有一定的整體性和系統(tǒng)性,五個層次、六個部門縱橫交錯,此外還有百余種相關(guān)的法律法規(guī)填充其中,形成一個廣覆蓋、多層次的立體式法律網(wǎng)絡(luò),結(jié)構(gòu)相對完整、內(nèi)容基本全面、層次較為清晰、功能相對明確。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分,我國現(xiàn)行的教育法律體系是三十余年來中國教育法制理論與實踐不斷發(fā)展、完善的結(jié)果。

表1我國現(xiàn)行教育法律體系框架

(二)我國現(xiàn)行教育法律體系發(fā)展歷程回顧

1.我國教育法律體系形成、發(fā)展的階段梳理

到目前為止,我國教育法律體系的形成、發(fā)展大體經(jīng)歷了四個階段:1978-1980年為醞釀階段。黨的十一屆三中全會以后,國家通過撤銷1971年《全國教育工作會議綱要》、修訂新的學(xué)校工作條例、恢復(fù)高考制度,全面恢復(fù)、整頓了在“文化大革命”中慘遭破壞的教育秩序,探索和提出新的制度性規(guī)范草案,為教育法制的開端奠定了基礎(chǔ)。1980-1995為起步階段。1980年《中華人民共和國學(xué)位條例》的頒布具有重要的標(biāo)志性意義,這是新中國成立以來由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的第一部有關(guān)教育的法律,開啟了中國教育法制建設(shè)、發(fā)展的帷幕,其后《義務(wù)教育法》、《教師法》的相繼頒布,推進(jìn)了教育法制建設(shè)的進(jìn)程。1995-2000年為教育法制建設(shè)的綜合化、系統(tǒng)化階段。這期間頒布了教育領(lǐng)域的基本法律——《中華人民共和國教育法》,此后又相繼頒布了《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等教育部門法。2000年以后為教育法制建設(shè)的發(fā)展和體系形成階段?!睹褶k教育促進(jìn)法》、《中外合作辦學(xué)條例》等法律法規(guī)的相繼頒布,標(biāo)志著中國教育法律體系的基本形成。

2.我國教育法律體系形成、發(fā)展歷程中的重要推動力與關(guān)鍵節(jié)點

中國教育法律體系的形成過程與中國特色社會主義法制建設(shè)的歷程是一致的。改革開放以來我國的社會主義法制建設(shè)特別是依法治國的提出,既是教育法律體系的形成背景,也為教育法律體系的形成注入了強(qiáng)大動力;與此同時,教育法律體系的形成歷程與教育事業(yè)的改革發(fā)展歷程也是相輔相成的,教育改革與實踐發(fā)展中的重要事件或舉措,也成為教育法律體系形成過程中的關(guān)鍵節(jié)點。

1982年新《憲法》的頒布與實施,對我國教育事業(yè)發(fā)展以及教育法律體系的形成具有重要意義。新《憲法》規(guī)定了教育立法的基本指導(dǎo)思想和立法依據(jù),規(guī)定了教育教學(xué)活動的基本法律規(guī)范,為教育法制建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)*勞凱聲:《中國教育改革30年(政策法律卷)》,北京:北京師范大學(xué)出版社,2009年版,第4頁。和憲法依據(jù)?!耙婪ㄖ螄崩砟畹奶岢鍪墙逃ㄖ伟l(fā)展的重要動力,1996年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要(草案)》首次提出“要堅持和實行依法治國,積極推進(jìn)社會主義法制建設(shè)的進(jìn)程”;1997年黨的十五大報告提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。教育事業(yè)的改革與發(fā)展要在“依法治國”的框架下進(jìn)行,依法治教是依法治國理念在教育領(lǐng)域的具體化。

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,在我國教育改革與發(fā)展歷史上具有里程碑式的意義,20世紀(jì)80年代我國的教育法制建設(shè),就是依據(jù)該決定提出的教育改革目標(biāo)進(jìn)行的。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“爭取到本世紀(jì)末,初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架”,更是明確了教育法制建設(shè)的具體任務(wù)。這兩個重要文件的頒發(fā),是我國教育法律體系形成過程中的關(guān)鍵節(jié)點。

二、比較視野中的我國教育法律體系

英美法系國家的教育法律,法院的判例居重要地位,其成文法往往不追求系統(tǒng)和完善。與英美法系國家相比較,我國(包括臺灣地區(qū))和日本都屬于大陸法系或成文法系,相互之間具有較強(qiáng)的可比性。通過與我國臺灣地區(qū)以及日本的教育法律體系相比較,可以從差異中分析特點、原因和問題,從而為完善我國教育法律體系提供借鑒和參考。

(一)我國臺灣地區(qū)以及日本教育法律體系的特點

我國臺灣地區(qū)的《教育基本法》是《憲法及增修條文》之下的獨立法律部門,《教育基本法》的分類標(biāo)準(zhǔn)同樣是“教育活動、教育活動主體、教育行政”。與日本有所不同的是,我國臺灣地區(qū)的教育法律體系,充分借鑒了英美法系以及國際法中的教育法規(guī)范,這表現(xiàn)在司法院大法官解釋、法院判例及判決、法理學(xué)說、教育習(xí)慣、教育基本原理等方面;對國際法中教育法規(guī)范的借鑒主要是《國際人權(quán)宣言》、《公民及政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》、《兒童權(quán)利公約》等關(guān)于教育的原則和理念。

日本的《教育基本法》是《日本國憲法》下一個獨立的法律部門,《教育基本法》之下按照“教育活動、教育活動主體、教育行政”三個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,所有的教育相關(guān)法律均歸類于三個標(biāo)準(zhǔn)之下,橫向上覆蓋教育各個方面;同時,每一部教育法律之下均有配套的施行令、施行規(guī)則,形成“法律—施行令—施行規(guī)則”縱向體系,確保法律效力充分落實。

我國臺灣地區(qū)以及日本的教育法律體系體現(xiàn)出以下幾個特點:一是作為教育領(lǐng)域基本法律的《教育法》,均是憲法之下的獨立法律部門,體現(xiàn)了教育在現(xiàn)代社會中的重要地位,也體現(xiàn)了教育法律在整個法律體系中的地位;二是教育法律體系完善,邏輯清晰,“教育活動、教育活動主體、教育行政”的分類標(biāo)準(zhǔn)在橫向上足以覆蓋教育的各個方面,縱向上遵從“自上而下,原則性遞減、操作性遞增”的規(guī)則,保證了法律的實效性;三是教育法律體系注重對國際先進(jìn)教育法制理念的借鑒。

(二)我國目前教育法律體系存在的問題

通過與我國臺灣地區(qū)以及日本教育法律體系的比較,可看出我國教育法律體系具有如下差異:第一,我國教育法律在國家法律體系中并不具有獨立法律部門的地位。2011年10月,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系白皮書》中說,中國特色社會主義法律體系的部門包括憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法;與教育相關(guān)的法律法規(guī)(教育法、義務(wù)教育法、高等教育法、職業(yè)教育法、教師法和幼兒園管理條例、教師資格條例、中外合作辦學(xué)條例等)被列入行政法這一法律部門*國務(wù)院新聞辦公室:《中國特色社會主義法律體系白皮書》,北京:人民出版社,2011年版,第22頁。。第二,教育法律法規(guī)體系建設(shè)缺乏整體設(shè)計和系統(tǒng)性。例如,2012年3月28日公布的《校車安全管理條例》,就是針對近年來“奪命校車”事故頻發(fā)而應(yīng)急制定的。但從完善教育法律體系角度需要的一些重要教育法律,諸如學(xué)校教育法、考試法、教育投入法等等,雖呼吁和研究論證多年,卻難以出臺;有些早期制定的教育法律如《學(xué)位條例》,雖然已經(jīng)難以適應(yīng)和滿足我國法治的進(jìn)步和實踐需要,但遲遲不能得到與整體法制建設(shè)相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)修訂。第三,由于沒有如我國臺灣地區(qū)和日本“教育活動、教育活動主體、教育行政”這樣明確的立法分類標(biāo)準(zhǔn),我國教育法律體系的橫向覆蓋周延性差,存在大量立法空白,導(dǎo)致教育實踐中很多問題處于無法可依的境地,使依法治教難以實現(xiàn)。第四,在縱向上,我國的教育法律缺乏如日本“法律—施行令—施行規(guī)則”這樣的配套實施規(guī)則,導(dǎo)致教育法律難以得到徹底落實。同時在立法技術(shù)上由于法律用語空泛,使得教育法律的實效性進(jìn)一步削減。例如《義務(wù)教育法》第三十二條規(guī)定“縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量,組織校長、教師的培訓(xùn)和流動,加強(qiáng)對薄弱學(xué)校的建設(shè)”,但在實踐中,校長、教師的合理流動缺乏配套的制度規(guī)范和保障措施,實施起來還面臨諸多困難,導(dǎo)致法律規(guī)定僅僅成為一種難以執(zhí)行的原則宣示。

我國教育法制建設(shè)發(fā)展至今,成果顯著,已經(jīng)建立起基本的教育法律體系。但目前教育法律體系不夠完善,已有的實定法也難以適應(yīng)教育改革發(fā)展的實際需要,解釋力較弱,實效性不強(qiáng),尚不能很好地適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實國情,難以滿足依法治教的現(xiàn)實要求。因此,進(jìn)一步完善我國教育法律體系、推進(jìn)教育法制建設(shè)十分必要。完善教育法律體系的一個極其重要的內(nèi)容,是厘清體系構(gòu)建的基本邏輯。

三、對教育法律體系構(gòu)建邏輯的思考

(一)受教育權(quán)的實現(xiàn)與保護(hù)——現(xiàn)代教育法律體系構(gòu)建的邏輯起點

教育是實現(xiàn)個人的發(fā)展、自由和尊嚴(yán)的前提,受教育權(quán)是現(xiàn)代社會中人權(quán)的重要組成部分?!妒澜缛藱?quán)宣言》第26條規(guī)定“人人都有受教育的權(quán)利”,我國《憲法》第46條規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”,受教育權(quán)是《憲法》規(guī)定的一項基本權(quán)利,也是整個教育法律體系構(gòu)建的邏輯起點,所有教育法律的制定與實施都應(yīng)當(dāng)圍繞實現(xiàn)和保障公民的受教育權(quán)這一核心*秦惠民:《走入教育法制的深處——論教育權(quán)的演變》,北京:中國人民公安大學(xué)出版社,1998年版,第190-196頁。。從世界各國的憲法和法律規(guī)定來看,實體性的受教育權(quán),主要是指各國義務(wù)教育法規(guī)定的受教育權(quán)利,必須實質(zhì)性地平等享有;形式上的受教育權(quán),則表現(xiàn)為非義務(wù)教育階段受教育機(jī)會的平等享有。實現(xiàn)和保障公民的受教育權(quán),是構(gòu)建各國教育法律體系的基石和邏輯起點。

(二)教育權(quán)的區(qū)分與設(shè)定——現(xiàn)代教育法律體系的規(guī)范邏輯

現(xiàn)代社會的法定教育權(quán)包括家庭教育權(quán)、社會教育權(quán)和國家教育權(quán)。家庭教育權(quán)主要指由法律所確認(rèn)和維護(hù)的父母對其子女在教育問題上所享有的權(quán)利和義務(wù);社會教育權(quán)則是指法定的社會主體依據(jù)法律規(guī)定所行使的教育權(quán)利,它主要指各社會主體依法享有的教育舉辦權(quán)和對教育活動進(jìn)行參與、監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù);國家教育權(quán)是指國家依法履行教育職能的資格及依法行使的公權(quán)力,它包括國家的施教權(quán)和對教育的管理權(quán),是國家統(tǒng)治權(quán)力的一部分。在這三種教育權(quán)中,國家教育權(quán)是現(xiàn)代社會教育權(quán)的主體。

教育法律體系的一個重要功能在于規(guī)范教育權(quán),將多種教育權(quán)置于科學(xué)、合理的體系和結(jié)構(gòu)之中。這種作用主要體現(xiàn)在:一是對家庭教育權(quán)、社會教育權(quán)、國家教育權(quán)進(jìn)行區(qū)分、規(guī)范和設(shè)定,明確各種教育權(quán)的行使邊界,實現(xiàn)教育權(quán)的合理歸置。例如《義務(wù)教育法》主要是對國家、家庭的教育責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了設(shè)定,而《民辦教育促進(jìn)法》則主要規(guī)范了社會辦學(xué)主體的權(quán)利與義務(wù)。二是協(xié)調(diào)三種教育權(quán)的關(guān)系、促進(jìn)三種教育權(quán)的平衡。在這三種教育權(quán)中,國家教育權(quán)由于有國家強(qiáng)制力作為支撐,在教育權(quán)的制衡中占據(jù)主導(dǎo)地位。完善的教育法律體系就是要通過多部教育法律的協(xié)調(diào)配合,限制國家教育權(quán)力的恣意擴(kuò)張,引導(dǎo)國家教育權(quán)由權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變,使之成為實現(xiàn)公民受教育權(quán)利和機(jī)會平等的基本保障。教育法律體系對教育權(quán)的規(guī)范限制作用,有利于在家庭教育權(quán)、社會教育權(quán)和國家教育權(quán)之間形成一種平衡的張力,“既避免了沒有制約的國家教育權(quán)走向教育國家主義,也防止了絕對的教育自由主義產(chǎn)生的弊病”*溫輝:《憲法與教育——國家教育權(quán)研究綱要》,北京:中國方正出版社,2008年版,前言。。

(三)教育法的地位——教育法律在國家法律體系中的邏輯定位

教育法在國家法律體系中的地位,體現(xiàn)著國家對教育的重視程度,也體現(xiàn)著教育這項社會活動區(qū)別于其他社會活動的特殊性。

在中國特色社會主義法律體系建設(shè)發(fā)展過程中,無論是學(xué)者的學(xué)術(shù)研究*張文顯:《法理學(xué)》,北京:高等教育出版社,2011年第四版,第86頁。,還是國家的法制實踐*國務(wù)院新聞辦公室:《中國特色社會主義法律體系白皮書》,北京:人民出版社,2011年版,第22頁。,教育法都被視為行政法的子部門,并不具有獨立的法律部門*法律部門既是一個法學(xué)概念,也是組成法律體系的一種客觀的基本要素。法律部門雖然是一種學(xué)理上的劃分,但對法律體系的建立以及法制實踐非常重要,直接影響著立法、執(zhí)法、司法的實踐過程(參見張文顯:《法理學(xué)》,第四版,第81頁)。的地位。這種歸類方式隱含的邏輯是:教育管理隸屬于行政管理,教育法依循行政法的法理邏輯。這是我國傳統(tǒng)的教育管理理念在立法領(lǐng)域的反映,不能體現(xiàn)教育活動的特殊性和現(xiàn)代教育的發(fā)展規(guī)律,不符合教育的改革發(fā)展趨勢。在教育法律實踐中,這種立法歸類方式所帶來的行政法思維邏輯,難免導(dǎo)致教育管理者用行政思維替代教育思維、用行政邏輯替代教育邏輯的思想和行為傾向。

從邏輯角度而言,教育法律所調(diào)整的社會關(guān)系有一部分涉及行政法律關(guān)系,但隨著學(xué)校類型的多樣化和教育改革的深化,教育領(lǐng)域內(nèi)也存在大量的民事法律關(guān)系等其他法律關(guān)系或混合型的法律關(guān)系。即使是在行政法律關(guān)系中,教育行政關(guān)系和其他行政法律關(guān)系也存在差異,教育行政機(jī)關(guān)不能簡單地用行政命令的方式管理學(xué)校,而必須要考慮到學(xué)校的自主性與專業(yè)性。其次,教育法律的調(diào)整方法也具有特殊性。行政法選擇用行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為維護(hù)行政主體的權(quán)威、實現(xiàn)對行政相對人的有效管理,而教育管理由于其對象的特殊性,更強(qiáng)調(diào)采用協(xié)商合作、批評教育、合理引導(dǎo)的方式,要求教育管理者從保護(hù)受教育者(特別是青少年學(xué)生)、保護(hù)教師的職業(yè)權(quán)利、維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益的角度考慮和解決問題。

從現(xiàn)實角度而言,我國的教育法治進(jìn)程不斷推進(jìn),教育法律數(shù)量不斷增多、教育法律體系已基本形成并不斷完善,教育法律成為一個獨立法律部門的可能性與現(xiàn)實基礎(chǔ)已經(jīng)初步具備。

(四)立法分類維度——教育法律體系隱含的邏輯結(jié)構(gòu)

所謂立法的分類維度,在教育立法中是指制定一部教育法律時首先要考慮該法律所針對的是教育體系中哪一維度或哪一層面的問題。不同的教育法律面向教育體系的不同維度或不同層面(例如《教師法》是立足于“教師”這一“教育主體”的維度,而《高等教育法》是立足于“高等教育”這一“教育階段”的維度,教育主體與教育階段顯然不是同一維度)。教育立法分類維度,體現(xiàn)著一國教育法律體系隱含的邏輯結(jié)構(gòu),縱向上使《憲法》、《教育法》與具體的教育法律相銜接,橫向上體現(xiàn)著教育法律體系的覆蓋范圍。教育立法分類維度決定著教育法律體系的邏輯自洽性和結(jié)構(gòu)的科學(xué)性。

由于我國現(xiàn)有教育法律體系不是按照嚴(yán)格的立法分類維度建構(gòu)的,所以已有的教育法律法規(guī)缺少體系性的內(nèi)在邏輯聯(lián)系和相互銜接。教育法律體系中各法律部門不僅存在著交叉重復(fù),而且存在較多法律空白,一些問題依然無法可依。沒有明確的教育立法分類維度,不能不是這種狀況存在的原因之一。如我國現(xiàn)有的六個教育法律部門中,《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》是按照教育階段或教育部門進(jìn)行區(qū)分的,而《教師法》屬于教育主體的維度,《學(xué)位條例》則屬于教育活動過程維度,這些教育法律并不在相同的分類維度上,沒有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn),覆蓋面也就有限,存在內(nèi)容交叉和法律空白也就在所難免。再如在教育階段的維度上,就明顯地存在著學(xué)前教育、高中教育、成人教育等相關(guān)法律的缺失。

教育立法分類維度的設(shè)置應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理,既要做到系統(tǒng)全面,做到不遺漏、不缺失,也要顧及相互間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),做到不重疊、不沖突。如何設(shè)置教育法律的分類維度,根本上取決于我們?nèi)绾慰创逃?。首先,教育是一項具有特殊?guī)律性的社會活動,教育法律既是調(diào)節(jié)教育活動主體間關(guān)系的制度與規(guī)范,同時還是教育活動過程順利進(jìn)行的保障。其次,從系統(tǒng)論的角度,我們還應(yīng)把教育看作一個系統(tǒng),教育法律既要協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各種關(guān)系,還要協(xié)調(diào)教育系統(tǒng)與外部其他社會系統(tǒng)的關(guān)系。

日本和我國臺灣地區(qū)的教育法律分類維度具有一定的科學(xué)性,“教育活動”、“教育活動主體”這兩個維度,是從教育被看作一項社會活動的角度出發(fā)的,“過程”、“主體”基本上概括了教育活動的全部;“教育行政”的維度,則是從教育被看作一個系統(tǒng)的角度出發(fā)的,相關(guān)法律用以規(guī)范教育與政府間的關(guān)系。當(dāng)然,這種分類也存在明顯的問題,教育系統(tǒng)外部不僅僅涉及教育與政府的關(guān)系,還涉及教育與社會、教育與市場的關(guān)系,因此僅有教育行政法律規(guī)范顯然是不全面的。

我國教育立法的分類維度,可以在充分借鑒其他國家和地區(qū)教育法律分類方式的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的具體國情,進(jìn)行研究和設(shè)計。我國教育法律的分類標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)計為(見圖1):教育活動主體、教育活動過程、教育與政府、教育與社會、家庭,教育與市場、特殊類型。其中,“教育活動主體”、“教育活動過程”是基于教育活動這個維度?!敖逃顒又黧w”應(yīng)當(dāng)包括學(xué)校、教師、學(xué)生,關(guān)于每一主體應(yīng)當(dāng)單獨立法;“教育活動過程”又可細(xì)分為兩個層面,一是宏觀上的教育階段,包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育、成人教育、終身教育;二是微觀的教育活動過程,包括招生、培養(yǎng)、考試、學(xué)位、就業(yè)等具體環(huán)節(jié),每一階段、每一環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律規(guī)范?!敖逃c政府”、“教育與社會、家庭”是基于教育系統(tǒng)維度,相關(guān)法律用以規(guī)范教育系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)的關(guān)系,其中“教育與政府”相當(dāng)于日本和我國臺灣地區(qū)“教育行政”這一維度,應(yīng)當(dāng)包括關(guān)于教育投入、教育質(zhì)量評估、教育公平的相關(guān)法律;“教育與社會、家庭”主要涉及家庭教育、社會教育相關(guān)的法律規(guī)范;“教育與市場”主要針對營利性的教育機(jī)構(gòu);“特殊部分”主要針對我國具體國情,例如由我國多民族的特點所涉及的民族教育問題,由我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡,城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層差異所導(dǎo)致的弱勢群體教育問題(如農(nóng)民工子弟的教育)等等,都應(yīng)制定專門的法律。

四、完善我國教育法律體系的現(xiàn)實選擇

關(guān)于教育法律體系構(gòu)建邏輯的分析是一種理論探討,具有一定的理想化色彩?,F(xiàn)實中的立法活動是一種宏大敘事,不像學(xué)者們討論起來這么簡單。因此,就我國教育法律體系的構(gòu)建、完善而言,必須堅持“歷史與邏輯相統(tǒng)一、理論與實踐相結(jié)合”的原則。

(一)把握完善教育法律體系的重要契機(jī)

從我國教育法律體系形成、發(fā)展的歷程中,我們可以總結(jié)出一些重要的歷史契機(jī)對于教育法制建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前,國家教育法制發(fā)展又面臨著三個重要契機(jī),《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出“按照全面實施依法治國基本方略的要求,加快教育法制建設(shè)進(jìn)程,完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)”,對教育法制建設(shè)高度重視,為完善我國教育法律體系提供了重要的政策支持;2011年3月10日,全國人大常委會委員長在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布:“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”,中國社會主義法制建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段,這為教育法制建設(shè)從體系的形成和完善上進(jìn)一步推進(jìn)提出了要求;2014年10月,黨的十八屆四中全會提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”,對進(jìn)一步完善教育法律體系、推進(jìn)依法治教指明了方向、提出了更高的要求。

(二)提升教育法律在我國法律體系中的地位

如前文所述,教育法在我國不是獨立的法律部門,而是行政法之下的一個子部門,這既影響了教育法律在國家法律體系中的地位,也不利于在司法實踐中對教育領(lǐng)域一些法律糾紛的實際解決,還不利于教育法律體系的發(fā)展和完善。關(guān)于教育法是否應(yīng)該成為一個獨立的法律部門的問題,在學(xué)界尚存爭議。如日本即存在“教育行政法規(guī)說”與“教育制度獨自法說”。日本著名的行政法學(xué)家兼子仁就提出特殊法學(xué)論的主張,認(rèn)為教育行政及其他個別行政已分別具有自己的法理論,逐漸成為獨立的法及法學(xué),實際上是特殊法學(xué),應(yīng)將特殊法從行政法中分離出去而獨立*楊建順:《日本行政法通論》,北京:中國法制出版社,1998年版,第67頁。。

(三)以填補(bǔ)立法空白為重點,促進(jìn)教育法律體系邏輯結(jié)構(gòu)的完善

我國現(xiàn)行教育法律體系的形成是一個歷史的過程,每一部教育法律的制定都有其具體的、特殊的時代背景。例如《學(xué)位條例》作為新中國第一部教育法律的頒布實施,就是順應(yīng)當(dāng)時建立學(xué)位制度的需要而出臺的;《職業(yè)教育法》的頒布則是適應(yīng)職業(yè)教育蓬勃發(fā)展的新形勢,對職業(yè)教育領(lǐng)域中出現(xiàn)的各種新問題進(jìn)行規(guī)范而誕生的。我們應(yīng)當(dāng)站在歷史唯物主義的角度來認(rèn)識我國教育法律體系的形成和發(fā)展,雖然已有的教育法律體系尚不完善,與理想的邏輯框架有較大差距,但也要承認(rèn)這是由我國的經(jīng)濟(jì)、社會和教育發(fā)展決定的,是我國教育法制發(fā)展的現(xiàn)實寫照,是歷史的產(chǎn)物。歷史不容許我們先設(shè)定一個理論框架、明確立法分類維度,逐一制定各項教育法律,最終形成一套完整的教育法律體系。

我國當(dāng)前教育法律體系最為突出的問題是:在橫向結(jié)構(gòu)上還存在很多立法空白,在縱向結(jié)構(gòu)上,每一部法律的配套實施制度或下位支持制度尚待完善。因此,結(jié)合現(xiàn)實國情,加大立法力度,填補(bǔ)法律空白,努力實現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)重大問題有法可依。不斷完善我國教育法律體系,是我國教育法制建設(shè)的一項重要任務(wù)。

(四)不斷優(yōu)化教育法治實踐,積極回應(yīng)教育法律體系建設(shè)的現(xiàn)實需求

第一,當(dāng)前我國教育法律體系中所缺失的教育法律在緊迫性上存在差異,程度并不完全相同。所以在立法過程中,應(yīng)當(dāng)注意待出臺法律的必要性與迫切性,應(yīng)當(dāng)把國家的教育發(fā)展戰(zhàn)略、人民群眾的熱切關(guān)注作為重要的依據(jù),以確定在不同時間不同法律的重要性排序。例如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》里提出“根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和教育改革需要,修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法,制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”,從中可以看出考試法、學(xué)校法、終身學(xué)習(xí)法、學(xué)前教育法、家庭教育法是國家教育戰(zhàn)略關(guān)注的重點,在教育法制建設(shè)與發(fā)展中具有重要性、優(yōu)先性。再如2010年、2011年、2012年連續(xù)三年的兩會提案中,關(guān)于學(xué)前教育的提案占到教育類提案的80%,從中也看出學(xué)前教育立法的社會關(guān)注程度和迫切性。

第二,在完善我國教育法律體系的過程中,應(yīng)當(dāng)避免片面追求法律的高位階傾向。我國的法律體系分為:憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例、規(guī)章等幾個層面。并不是所有的教育法律制度都要追求較高的立法層次。就我國教育法制建設(shè)的現(xiàn)實而言,解決教育法律制度的缺失問題從而解決依法治教有法可依以及教育糾紛定紛止?fàn)幍膯栴}是擺在首位的,不應(yīng)為追求法律的高位階而影響實踐中緊迫需要的教育法律制度的及時出臺。

第三,在完善我國教育法律體系的過程中,要注意加大法律借鑒、法律移植的力度。所謂法律移植是指在鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上,引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化國外已有的法律規(guī)范,使之成為我國法律體系的有機(jī)組成部分,為我所用。法律移植的范圍,一是外國的法律,二是國際法和慣例*張文顯:《法理學(xué)》,第四版,第164頁。。我國教育改革與發(fā)展中面臨一系列由教育國際化趨勢帶來的新問題,這些新問題的解決需要我們拓展國際視野,需要我國的教育法制建設(shè)借鑒國外先進(jìn)的法律理念、法律技術(shù)、法律規(guī)范。我國臺灣地區(qū)對英美法系、教育相關(guān)國際法的學(xué)習(xí)即是通過法律移植、借鑒來推動本地區(qū)教育法律發(fā)展的實例。在法律移植與借鑒過程中,需要將我國的教育法律體系與其他國家法律以及國際法進(jìn)行比較,并結(jié)合我國國情進(jìn)行理性選擇和本土化改造。

(責(zé)任編輯蔣重躍責(zé)任校對蔣重躍劉偉)

Reflection on Improving the System of Education Law in China

QIN Hui-min,GU Kun-peng

(School of Education, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Abstract:The rule of law requires a sound legal system. After 30-years’ construction of the legal institutions of education, the system of education law in China has been preliminarily established. However, relative to the requirements of administering education by law, the system of education law should be further improved. From the perspective of comparison with Japanese and Taiwan education law, it can be concluded that education law is not a independent session in the system of law in China; in fact, the system of education law lacks integrity and systematicness, and the spreadability in the horizontal direction and the supporting systems in vertical direction. In order to improve the system per se, we should card the basic logic of the construction of education law system clearly: (i) the realization and protection of right to education should be the logical point of departure; (ii) the distinction and the setting of the education powers should be the normative logic; (iii) the status of “independent law session” should be education laws’ logic location; and (iv) the legislative classification dimension should be the implicit logic structure. At the practical level, we should grasp the opportunity of improving the education law system, promote the status of education law, consider to fill in the legislative blank as the focus, and optimize the practice of education by law constantly and response to the real needs of the construction of educational legal system positively. The realization of education law system is of great significance to education administration by law, and to the modernization of education management system and governance capacity.

Key words:system of education law; administering education by law; logic of construction; realistic choice

[收稿日期]2015-07-31

[基金項目]教育部政策法規(guī)司委托課題“我國教育法律體系框架研究”。

[中圖分類號]G40-053

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002-0209(2016)02-0005-08

[主持人語]在全面推進(jìn)依法治國的背景下,要想使教育改革與實踐依循法治思維,并采取法治方式,實現(xiàn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化,既需要科學(xué)、完善的教育法律法規(guī)體系予以支撐,更需要教育法學(xué)的相關(guān)法理基礎(chǔ)研究加以引領(lǐng)。本期專欄發(fā)表兩篇文章:秦惠民、谷昆鵬通過對我國與日本、臺灣地區(qū)的比較研究,發(fā)現(xiàn)我國教育法律體系缺乏整體設(shè)計和系統(tǒng)性,在橫向上覆蓋周延性較差,在縱向上缺乏配套的支持制度。故從理論和現(xiàn)實兩個層面提出完善我國教育法律體系的具體構(gòu)想。湛中樂、蘇宇對我國教育法學(xué)的相關(guān)法理基礎(chǔ)進(jìn)行了深入研究,提出教育法學(xué)應(yīng)根據(jù)教育領(lǐng)域中基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系的類型特殊性,以受教育權(quán)與國家義務(wù)、人本目標(biāo)與思想尊嚴(yán)、契約屬性與雙重義務(wù)為理論基礎(chǔ),發(fā)展出相對獨立的教育法學(xué)理論體系。(尹力)

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