任朝彬+秦浩

摘要：《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出了“十三五”期間的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)：我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。要完成這一艱巨的任務(wù)，就要發(fā)揮我國(guó)政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。在制度創(chuàng)新上，“探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”是第一次在中央層面提出的政策表述。這一制度舉措結(jié)合了財(cái)政支農(nóng)資金使用和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革兩大方面，不僅對(duì)重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入有很大幫助，還有助于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、讓農(nóng)民共享發(fā)展成果。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)收益扶持制度；扶貧；農(nóng)民

一、當(dāng)前我國(guó)對(duì)農(nóng)民扶貧的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍存在較大的基數(shù)。目前，我國(guó)仍有1.5億人口生活在貧困線以下，貧困人口數(shù)量?jī)H次于印度。特別是2011年11月中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)民年人均2300元作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)之后，大大增加了我國(guó)的貧困人口數(shù)量。目前的扶貧制度和政策效果不盡如人意，未能達(dá)到應(yīng)有的效果。由于老齡化問(wèn)題不斷加深、醫(yī)療負(fù)擔(dān)日益沉重、自然環(huán)境日趨惡劣等因素，使得貧困的動(dòng)態(tài)性、傳遞性和反復(fù)性日趨嚴(yán)重。自1998年以來(lái)，對(duì)于某些貧困地區(qū)而言，開(kāi)發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零。

（二）在農(nóng)村治理貧困問(wèn)題上，我國(guó)存在著諸多問(wèn)題。一直以來(lái)，救濟(jì)式、開(kāi)發(fā)式和攻堅(jiān)式都是我國(guó)主要采取的扶貧方式，并且以這些方式大幅降低了貧困的發(fā)生率，同時(shí)也為世界扶貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，基于我們自身制度存在問(wèn)題和扶貧理念上差異等原因，致使我們的扶貧效果不是很明顯。首先，傳統(tǒng)理論認(rèn)為農(nóng)民收入不足是造成貧困的主要原因，而我國(guó)目前的政策制度依然把工作的核心放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高貧困人口收入水平上，以至于難以從經(jīng)濟(jì)貧困理論中走出來(lái)；過(guò)快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)并沒(méi)有帶來(lái)社會(huì)福利水平的提高，雖然這種模式促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但是這樣的發(fā)展不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康和穩(wěn)定，而且是短暫性的，會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響；其次，扶貧對(duì)象的界定變的模糊，扶貧的邊際效益逐年遞減，貧富差距越來(lái)越大。如果一項(xiàng)制度的安排及實(shí)施產(chǎn)生很高的效率，但現(xiàn)有的社會(huì)公平程度沒(méi)有得到改善，那么這項(xiàng)制度會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)越來(lái)越大的危害。目前，在我國(guó)的某些地區(qū)存在著類似的扶貧政策，某種程度上這些扶貧政策拉大了貧富差距。最后，救濟(jì)式的扶貧存在很大的弊端，它不僅不能存根本上解決貧困問(wèn)題，提高貧困地區(qū)自主脫貧的能力，反而使接受救濟(jì)地區(qū)的貧困人口更加難以脫貧，因?yàn)椴挥猛ㄟ^(guò)自己的努力也能獲得國(guó)家的救濟(jì)，這種心理導(dǎo)致某些貧困地區(qū)愿意被選入國(guó)家級(jí)的貧困縣。對(duì)于這種心理的出現(xiàn)存在著兩個(gè)方面的原因，一方面，利益的驅(qū)動(dòng)是出現(xiàn)這種現(xiàn)象的直接原因，入選國(guó)家級(jí)的貧困縣給貧困地區(qū)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，是貧困人口的價(jià)值觀所致，貧困地區(qū)人口受教育程度低，缺乏正確的人生觀、價(jià)值觀，安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，容易滿足。此種意識(shí)觀念上的貧困遠(yuǎn)比現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)貧困、科技貧困更具有不利影響，并且更加難以擺脫。而經(jīng)濟(jì)救濟(jì)一直是政府主要的扶貧手段，這就使得政府部門(mén)可能亂用職權(quán)，出現(xiàn)扶貧資金的挪用、流失的現(xiàn)象，造成虛報(bào)扶貧政績(jī)，做表面文章獲取政績(jī)等問(wèn)題。

二、資產(chǎn)收益扶持制度所面臨的問(wèn)題

資產(chǎn)收益扶持制度結(jié)合了財(cái)政支農(nóng)資金使用和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革兩大方面，在進(jìn)行資產(chǎn)收益扶持制度的推廣過(guò)程中應(yīng)該對(duì)財(cái)政支農(nóng)問(wèn)題和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題所遺留的問(wèn)題給予解決，這樣才能更好的去推廣和實(shí)施資產(chǎn)收益扶持制度，以達(dá)到預(yù)期的效果和目的。對(duì)于財(cái)政支農(nóng)問(wèn)題和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度問(wèn)題本文列舉了如下幾方面的問(wèn)題：

（一）財(cái)政支農(nóng)資金存在管理失誤。在進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)資金管理的過(guò)程中，普遍存在監(jiān)管缺失、管理不到位等問(wèn)題，某些地區(qū)的財(cái)政部門(mén)對(duì)資金的投入缺乏統(tǒng)計(jì)和考核，使得資金無(wú)故流失。對(duì)于造成這種現(xiàn)象的原因有如下兩個(gè)主要因素：一方面，在財(cái)政支農(nóng)配套資金問(wèn)題上，有些涉農(nóng)管理部門(mén)資金不能夠及時(shí)到位，還有些資金不能運(yùn)用在農(nóng)業(yè)問(wèn)題上，資金非農(nóng)化問(wèn)題突出；另一方面，相關(guān)部門(mén)和單位過(guò)度依賴財(cái)政支農(nóng)資金，而且某些項(xiàng)目單位還會(huì)出現(xiàn)利用職務(wù)便利來(lái)擠占、挪用財(cái)政支農(nóng)資金，例如，貪污公款，將公款挪為公務(wù)支出等，使得財(cái)政支農(nóng)資金難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）土地收益分配制度存在明顯的缺陷。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：制度的效益性主要取決于制度運(yùn)行格局是否具有合理性。從目前我國(guó)的土地形勢(shì)來(lái)看，在土地收益分配方面普遍存在著制度的不規(guī)范性和系統(tǒng)的操作性困難等問(wèn)題，這也就產(chǎn)生了當(dāng)前我國(guó)土地收益分配方面的某些矛盾，這些矛盾主要有如下幾點(diǎn)：一是與中央政府的利益矛盾，我國(guó)中央政府在農(nóng)村土地收益分配方面采取了相應(yīng)的行政手段，這就造成了國(guó)家利益和農(nóng)民個(gè)人利益的沖突。我國(guó)政府采取行政手段進(jìn)行干預(yù)，這就對(duì)農(nóng)民的個(gè)人切身利益產(chǎn)生了極大的不利影響；二是與地方集體經(jīng)濟(jì)組織的利益矛盾，集體經(jīng)濟(jì)組織在與農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，往往利用其自身的優(yōu)勢(shì)地位來(lái)?yè)p害和侵占農(nóng)民的相關(guān)收益；三是作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)民無(wú)法獲取應(yīng)有的土地收益。土地收益分配制度強(qiáng)調(diào)國(guó)家和集體利益，但正是由于整體和個(gè)人利益的故有矛盾，加之制度的不完善，分配規(guī)則的不合理，導(dǎo)致農(nóng)民得不到應(yīng)有的土地收益，最終影響農(nóng)民脫貧的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村土地制度的運(yùn)行。

三、政策建議

（一）重構(gòu)財(cái)政支農(nóng)資金效益評(píng)價(jià)體系。提高貧困人口的生活水平是財(cái)政支農(nóng)資金最主要的目標(biāo)，依據(jù)目前有關(guān)財(cái)政支農(nóng)的具體實(shí)踐工作需要，應(yīng)該及時(shí)的就財(cái)政支農(nóng)資金效益指標(biāo)制定科學(xué)、有效的評(píng)價(jià)體系，對(duì)于支農(nóng)資金的使用和管理方面進(jìn)行行之有效的評(píng)估，這不僅有利于實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益還會(huì)有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益，達(dá)到三種效益的有機(jī)統(tǒng)一。在對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行有效的評(píng)估的同時(shí)，可以依據(jù)財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)揮作用的不同，把支農(nóng)資金細(xì)化和量化，大致可以劃分為一般性公益支農(nóng)資金和單純性公益支農(nóng)資金。在設(shè)定完成這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之后，可由政府相關(guān)人員或聘請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行討論、篩選、確定并形成最終的指標(biāo)體系。指標(biāo)體系確定后，可以有目標(biāo)的選擇出示范區(qū)、一般區(qū)和有待改進(jìn)區(qū)的三個(gè)典型項(xiàng)目區(qū)，并在這示范區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)績(jī)效評(píng)估，然后進(jìn)行專項(xiàng)測(cè)驗(yàn)。在此期間，應(yīng)該制定出科學(xué)明確的績(jī)效評(píng)估衡量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，繼而廣泛應(yīng)用和推廣，我們應(yīng)該采取客觀、公正的態(tài)度，選取出最終具有代表性的評(píng)估績(jī)效水平。

（二）建立健全農(nóng)村土地收益分配機(jī)制。在市場(chǎng)活動(dòng)中，各方主體的最終目標(biāo)都是追求利潤(rùn)最大化。在此假設(shè)的指導(dǎo)下，要想獲得土地資產(chǎn)收益分配的相應(yīng)份額，就要積極進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、土地經(jīng)營(yíng)和土地管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在土地市場(chǎng)上，各經(jīng)濟(jì)利益主體的關(guān)系實(shí)際上就是產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)?；诖?，應(yīng)在完善農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機(jī)制的基礎(chǔ)上，要確定好各產(chǎn)權(quán)主體相關(guān)權(quán)益的范圍，理順產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，減少不必要的利益爭(zhēng)執(zhí)，是保證土地產(chǎn)權(quán)制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)資源有效配置，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)化目標(biāo)的關(guān)鍵。土地產(chǎn)權(quán)制度與資產(chǎn)收益分配體系相互作用影響，高效運(yùn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)土地資產(chǎn)收益分配體系的完善具有決定性影響，而土地資產(chǎn)收益分配體系的完善又會(huì)影響土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，兩者的發(fā)展水平高低和完善與否最終將影響土地資源配置效率的高低?？傊诋?dāng)前的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，按照產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能要求，通過(guò)合理確定收益分配比例，構(gòu)建農(nóng)村土地資產(chǎn)化收益分配框架，建立公平、公正、高效的收益分配機(jī)制，這對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)化具有積極的意義。（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

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