謝勇才

(中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院，北京　100872)

·社會學(xué)研究·

特別監(jiān)護人制度：解決失獨父母簽字難問題的根本出路

謝勇才

(中國人民大學(xué) 勞動人事學(xué)院，北京100872)

[摘要]由于喪失了子女這一最基本且最重要的生活依靠與老年保障，使得失獨父母的生活面臨諸多困境，其中一個特殊的困境就是各種簽字難問題，具體表現(xiàn)為入住養(yǎng)老院無人簽字、手術(shù)無人簽字和喪葬無人簽字三種。失獨父母簽字難問題的成因是多方面的，主要體現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定滯后、失獨家庭扶助制度的不完善、相關(guān)機構(gòu)為了規(guī)避風(fēng)險以及失獨父母的自身變故四個方面。為此，必須依法構(gòu)建特別監(jiān)護人制度，為失獨父母設(shè)立特別監(jiān)護人，以有效地解決失獨父母簽字難問題，增進失獨父母的福祉。

[關(guān)鍵詞]失獨父母；簽字難；特別監(jiān)護人；特別監(jiān)護人制度

一、問題的提出

自人類發(fā)明婚姻制度建立家庭伊始，由于每個家庭的生育意愿存在差異，任何社會都會出現(xiàn)一定比例的獨生子女家庭，古今中外概莫能外。不過，像我國這樣由于政府強制性干預(yù)民眾的生育行為而產(chǎn)生大面積獨生子女家庭的現(xiàn)象則世所罕見。不可否認，肇始于20世紀(jì)70年代末的獨生子女政策固然有效地遏制了我國人口的過快增長，也在一定程度上提高了人口的素質(zhì)并改善了婦女的地位。然而，正如每一枚硬幣皆有正反兩面一樣，任何一項公共政策皆會產(chǎn)生正反兩方面的效應(yīng)。由于唯一性就意味著脆弱性、風(fēng)險性與稀缺性，使得我國數(shù)以億計的獨生子女家庭逐步淪為風(fēng)險家庭。其中，最大的風(fēng)險莫過于各種意外導(dǎo)致獨生子女不幸死亡。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)以百萬計的失獨家庭，并預(yù)測到2050年失獨家庭的規(guī)模將達到驚人的1100萬戶*王廣州：《獨生子女死亡總量及變化趨勢研究》，《中國人口科學(xué)》2013年第1期。。隨著失獨家庭數(shù)量的與日俱增和失獨父母年齡的日漸增大，失獨群體的養(yǎng)老和醫(yī)療等困境日趨凸顯。

對于失獨群體的養(yǎng)老和醫(yī)療等問題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界給予了較多的關(guān)注。從已有文獻來看，多數(shù)學(xué)者認為失獨父母的養(yǎng)老和醫(yī)療面臨著經(jīng)濟支持不足、精神慰藉缺乏和生活照護缺失等多重困境*秦秋紅、張甦：《“銀發(fā)浪潮”下失獨家庭養(yǎng)老問題研究——兼論社會養(yǎng)老保險制度的完善》，《北京社會科學(xué)》2014年第7期;肖云、楊光輝：《優(yōu)勢視角下失獨老人的養(yǎng)老困境及相應(yīng)對策》，《人口與發(fā)展》2014年第1期;謝勇才：《福利多元視域下的失獨群體養(yǎng)老困境與出路研究》，《社會保障研究》2015年第2期。，迫切需要妥善解決。誠然，這些學(xué)者具有強烈的社會責(zé)任感，對失獨父母的養(yǎng)老和醫(yī)療困境進行了深入探討。然而，令人遺憾的是，大多數(shù)學(xué)者僅僅關(guān)注了失獨父母面臨的一般困境，對于他們可能遭遇的特殊困境卻鮮有人問津。事實上，由于種種原因，部分失獨父母還有可能存在一些特殊困境，主要體現(xiàn)為各種簽字難題。盡管這些特殊困境不夠明顯，卻會對失獨父母的生活產(chǎn)生巨大的影響。當(dāng)前，只有極少數(shù)視角敏銳的學(xué)者指出手術(shù)無人簽字是部分失獨父母患病住院后的重大憂慮*侯秀麗、王保慶：《我國失獨現(xiàn)狀的分析與思考》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第3期。。但是，這些學(xué)者并未關(guān)注失獨父母可能遭遇的其他簽字難題。而且，即使是對于失獨父母手術(shù)簽字難問題，他們也只是在文中蜻蜓點水般地一帶而過，并未進行有效剖析。有鑒于此，文章將在簡述失獨父母可能面臨的主要簽字難題的基礎(chǔ)上，分析失獨父母簽字難問題的形成原因，研究失獨父母簽字難問題的解決路徑，以豐富已有的研究，并為這一問題的有效解決提供一定的參考。

二、失獨父母面臨的主要簽字難題

由于喪失了子女這一最重要、最可靠且最基本的生活依靠，失獨父母的基本生活面臨諸多難題。其中，一個特殊的困境就是各種簽字難題。具而言之，失獨父母可能遭遇的簽字難題主要包括入住養(yǎng)老院無人簽字、手術(shù)無人簽字和喪葬無人簽字三種。

(一)入住養(yǎng)老院無人簽字

對于大多數(shù)人而言，隨著年齡的日益增大，養(yǎng)老愈來愈成為一個重要而又憂慮的問題。尤其是對于已經(jīng)步入中老年之際的失獨父母來講，養(yǎng)老問題迫在眉睫，是他們面臨的最大焦慮。獨生子女的提前亡故，使得他們的養(yǎng)老保障喪失了最重要且最可靠的精神慰藉支柱與生活照護載體。為此，對于大多數(shù)失獨老人而言，入住養(yǎng)老院安度晚年是他們迫不得已的選擇。然而，按照相關(guān)規(guī)定，老人入住養(yǎng)老院必須有擔(dān)保人的簽字，一般說來擔(dān)保人必須是直系親屬，以保證老年人在出現(xiàn)各種突發(fā)狀況時能夠及時處理。此時，直系親屬簽字就成為了橫亙在失獨老人和養(yǎng)老機構(gòu)之間的“一座山”和“一堵墻”，他們往往由于難以跨越這道鴻溝而被養(yǎng)老機構(gòu)拒之門外。

(二)手術(shù)無人簽字

唯一的子女由于意外事故而不幸亡故，給失獨父母帶來了近乎毀滅性的身體和心理創(chuàng)傷，精神長期痛苦不堪，導(dǎo)致他們遭遇各種疾病的概率大為提高。有研究顯示，多達60%的失獨父母身患一種甚至是多種疾病或者慢性病*黃耀明：《失獨家庭重建的社會支持工作模式研究》，《北京社會科學(xué)》2014年第7期。，醫(yī)療費用支出較高。這不僅會讓失獨父母本來就捉襟見肘的生活雪上加霜，而且還有可能使得部分失獨父母面臨一個特殊困境，那就是手術(shù)無人簽字。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，病人在醫(yī)院就醫(yī)時，諸多醫(yī)療措施和手術(shù)在實施前都需要病人的直系親屬簽署《手術(shù)知情同意書》等，否則手術(shù)將無法實施。此時，對于部分失獨父母而言，諸多因素都會導(dǎo)致他們無法找到合適的手術(shù)簽字人，進而可能延誤病情的最佳治療時間。

(三)喪葬無人簽字

生死無常，人壽有限，每一個人都將會在某一個時點走向生命的終點。千百年來，根據(jù)炎黃子孫的傳統(tǒng)文化，老年人在即將駕鶴西去之際，都祈望有人守護在身邊，能夠為其送終，讓其體面而又有尊嚴地離世。不過，令人心酸的是，對于諸多失獨父母而言，這很可能是一種憧憬與奢望。因為根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在老年人去世后，不僅領(lǐng)取喪葬扶助金和撫恤金需要有人簽字，而且老人的遺體火化也必須有人簽字，這個簽字人原則上必須是死者的直系親屬。此時，能否找到合適的簽字人，不但關(guān)乎能否為死去的失獨父母舉行一個相對體面的葬禮，而且關(guān)系到能否讓死者早日“入土為安”，這對于講究“死者為大、落葉歸根、生死輪回”的中國人而言，不可謂不重要。

三、失獨父母出現(xiàn)簽字難問題的主要原因

為了深入地剖析失獨父母面臨的簽字難問題，并在此基礎(chǔ)上提出切實有效的解決路徑，就必須通曉這些問題的來龍去脈。盡管從表面上看，失獨父母簽字難問題的成因較為簡單，然而事實并非如此，這一問題的產(chǎn)生不僅有法律方面的因素，也有制度方面的因素，亦有社會方面的因素，還有失獨者個人方面的因素。

(一)法律因素：相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定滯后

由于老年人入住養(yǎng)老院、病人進行手術(shù)和死者喪葬等問題涉及多方主體的權(quán)利與義務(wù)，為了確保各方的利益和督促各方履行職責(zé)，避免出現(xiàn)糾紛或者事故，全國人大及其常委會、國務(wù)院以及相關(guān)部委出臺了一系列法律法規(guī)來引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，其中有多部法律法規(guī)涉及直系親屬簽字問題。具體說來：

一是老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的簽字問題。2012年修訂后的《老年人權(quán)益保障法》第四十七條明確規(guī)定：“養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)”*《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法(主席令第七十二號)》，2012年12月28日，http://www.gov.cn/flfg/2012-12/28/content_2305570.htm，2015年11月20日。；此外，民政部于2013年頒布的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》第十一條著重提出：“養(yǎng)老機構(gòu)為老年人提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議”*《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，2013年6月30日，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201306/20130600480076.shtml，2015年11月20日。，不容置疑，這里的“代理人”原則上必須是直系親屬。

二是病人的手術(shù)簽字問題。1982年衛(wèi)生部出臺的《醫(yī)院工作制度》第四十條明確指出：“實行手術(shù)前必須由病員家屬或單位簽字同意(體表手術(shù)可以不簽字)，緊急手術(shù)來不及征求家屬或機關(guān)同意時，可由主治醫(yī)師簽字，經(jīng)科主任或院長、業(yè)務(wù)副院長批準(zhǔn)執(zhí)行”*《醫(yī)院工作制度》，1982年4月7日，http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22621/22896/2006/3/ll254516161271360022304-0.htm，2015年11月20日。；同時，1998年頒布實施的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第26條著重提出：“醫(yī)師進行實驗性臨床醫(yī)療，應(yīng)當(dāng)經(jīng)醫(yī)院批準(zhǔn)并征得患者本人或者其家屬同意”*《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》，2005年8月1日，http://www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_18970.htm，2015年11月20日。。

三是死者的喪葬簽字問題。2010年國務(wù)院修訂后頒布的《工傷保險條例》第三十九條規(guī)定：“職工因工死亡，其近親屬按照下列規(guī)定從工傷保險基金領(lǐng)取喪葬補助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補助金”，*《(授權(quán)發(fā)布)工傷保險條例》，2010年12月24日，http://news.xinhuanet.com/2010-12/24/c_12916058.htm，2015年11月20日。2010年頒布的《社會保險法》第17條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補助金和撫恤金”，*《中華人民共和國社會保險法》，2010年10月28日，http://www.gov.cn/zxft/ft215/content_1748773.htm，2015年11月20日。為了防止冒領(lǐng)和騙領(lǐng)，在領(lǐng)取喪葬補助金和撫恤金時必須有直系親屬的簽字。

質(zhì)言之，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，老人入住養(yǎng)老機構(gòu)和病人進行手術(shù)時，都必須有人為其簽署相關(guān)文件，死者去世后的喪葬問題也會涉及簽字問題，而且原則上講這里的簽署人必須是直系親屬。然而，對于特殊弱勢群體——失獨父母而言，眾多因素都會致使他們無法找到合適的簽字人，以致于簽字問題成為了失獨父母面臨的一個特殊困境。

(二)制度因素：失獨家庭扶助制度的不完善

為了完善計生政策和緩解失獨家庭的生活困難，2007年財政部與國家人口計生委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》，要求各級政府逐步建立失獨家庭扶助制度，其主要內(nèi)容為政府向符合條件的失獨父母*《關(guān)于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》規(guī)定，失獨家庭扶助對象應(yīng)同時符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女；現(xiàn)無存活子女。發(fā)放每人每月不少于100元的扶助金，直至亡故為止*《人口計生委 財政部關(guān)于印發(fā)全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》，2007年8月31日，http://www.mof.gov.cn/pub/jiaokewensi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200806/t20080625_53511.html，2015年11月20日。。此時，失獨家庭扶助制度并未涉及失獨父母的醫(yī)療、養(yǎng)老和喪葬等問題。隨后，各地逐步建立起失獨家庭扶助制度。然而，由于扶助標(biāo)準(zhǔn)偏低和政府重視度有限等原因，這一制度的效果極為有限(見表1)，基本上無法緩解失獨父母的生活困境*謝勇才、王茂福：《失獨家庭扶助制度的問題與出路研究——基于全國22個省〈失獨家庭扶助制度實施方案〉的分析》，《江淮論壇》2015年第5期。，引起了社會各界尤其是失獨群體的強烈不滿。于是，2013年底國家衛(wèi)計委和民政部等五部委聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，不僅要求各地提高失獨家庭的扶助金標(biāo)準(zhǔn)，由原來的每人每月不少于100元調(diào)整為城鎮(zhèn)和農(nóng)村每人每月340元和170元，而且還要重視失獨父母的養(yǎng)老、醫(yī)療和再生育等工作*《國家衛(wèi)計委等5部門關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，2013年12月26日，http://www.moh.gov.cn/jtfzs/s3581/201312/206b8b4e214e4a5ea2016417843d7500.shtml，2015年11月20日。。不過，令人遺憾的是，它并未提及如何處理失獨父母可能遭遇的簽字難問題，從而使得部分失獨父母在面對各種簽字難問題時一籌莫展。

(三)社會因素：相關(guān)機構(gòu)為了規(guī)避風(fēng)險

實際上，關(guān)于部分失獨父母可能遭遇的上述簽字難問題，倘若相關(guān)機構(gòu)愿意靈活處理，承擔(dān)一定的潛在風(fēng)險，是可以在較大程度上進行避免的。譬如，對于失獨老人入住養(yǎng)老院的簽字問題，可以嘗試由失獨老人的旁系親屬或者原工作單位領(lǐng)導(dǎo)抑或是居(村)委會作為擔(dān)保人簽字，但是由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，操作起來比較麻煩，且失獨老人在入住養(yǎng)老院期間也可能會發(fā)生一些緊急情況，從而使得養(yǎng)老機構(gòu)不愿承擔(dān)一定的風(fēng)險進行通融，導(dǎo)致失獨老人“入院難”。又譬如失獨父母的手術(shù)簽字問題，倘若失獨父母找不到直系親屬為其簽字，按照《醫(yī)院工作制度》的有關(guān)規(guī)定，可以由主治醫(yī)師簽字，經(jīng)醫(yī)院負責(zé)人批準(zhǔn)后進行手術(shù)。然而，在近年來醫(yī)鬧事件愈演愈烈，各種傷醫(yī)、辱醫(yī)和殺醫(yī)事件屢見不鮮(見表2)，醫(yī)患矛盾日趨緊張的形勢下(見圖1)，醫(yī)療機構(gòu)的負責(zé)人往往秉著“多一事不如少一事”的心態(tài)，不愿也不敢為遭遇手術(shù)簽字難的失獨患者“開綠燈”，因為每一項醫(yī)療手術(shù)都有可能出現(xiàn)無法預(yù)知的風(fēng)險，倘若出現(xiàn)差錯，往往就是嚴重的醫(yī)療糾紛或者醫(yī)療事故。因此，對于手術(shù)簽字難問題，盡管法律有相關(guān)的靈活處理規(guī)定，但是由于醫(yī)療機構(gòu)負責(zé)人出于規(guī)避風(fēng)險考慮不愿執(zhí)行，這些規(guī)定往往被束之高閣、聊勝于無。

表1　2013年我國部分省區(qū)失獨家庭扶助水平比較

資料來源：扶助金標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公開資料整理；人均可支配收入數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2014》。

表2　2002—2009年我國醫(yī)療事故案件受理與結(jié)案數(shù)

數(shù)據(jù)來源：劉鑫：《醫(yī)療利益糾紛——現(xiàn)狀、案例與對策》，中國人民公安大學(xué)出版社2012年版，第4頁。

圖1　當(dāng)前日趨緊張的醫(yī)患關(guān)系示意圖

(四)個人因素：失獨父母的自身變故

除上述外在因素會造成失獨父母遭遇簽字難問題外，尚有一些內(nèi)在因素也會引發(fā)這一窘境，主要表現(xiàn)為失獨父母的自身變故。此生唯一的子女不幸早逝，不僅會給失獨父母乃至其整個親屬網(wǎng)絡(luò)帶來異常沉重的創(chuàng)痛*穆光宗：《中國人口轉(zhuǎn)變的風(fēng)險前瞻》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2006年第6期。，而且讓人不勝唏噓的是，部分失獨父母在喪子之后還會遭遇一些重要變故，由此導(dǎo)致他們在生活中遭遇多種簽字難題。

一是婚姻關(guān)系破裂。在獨生子女家庭的結(jié)構(gòu)中，夫婦和子女構(gòu)成了家庭的三角，夫婦只是三角形的一邊，加上獨生子女與父母雙方的聯(lián)系才能構(gòu)成一個穩(wěn)固的三角結(jié)構(gòu)，即夫婦關(guān)系以親子關(guān)系為前提，親子關(guān)系也以夫婦關(guān)系為必要條件*費孝通：《生育制度》，天津人民出版社1981年版，第159頁。，缺一不可。然而，獨生子女的不幸早逝，使得親子關(guān)系蕩然無存，夫婦關(guān)系的“減震器”和“潤滑劑”瞬間消失(見圖2)，造成夫婦之間矛盾日漸增多、關(guān)系趨于緊張甚至婚姻解體。同時，部分失獨父親褊狹于“不孝有三，無后為大”的傳統(tǒng)觀念，為了“香火”的綿延不惜拋家棄妻，另尋年輕的女子重新生育。一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，高達20%的廣州失獨父母婚姻關(guān)系破裂*譚秋明、徐靜：《廣州兩成失獨家庭離異》，《廣州日報》2013年5月14日。。對于這種失獨而又離異的失獨者來說，就很可能會在生活中遭遇各種簽字難問題。

圖2　獨生子女死亡家庭結(jié)構(gòu)示意圖　　注：實線表示關(guān)系穩(wěn)定；虛線表示關(guān)系斷裂，即獨生子女死亡。

二是配偶離世。人們常說，人生之大不幸，莫過于幼年喪父(母)、中年喪夫(妻)、老年喪子(女)。對于失獨父母而言，人近暮年卻痛失子女，給他們帶來了天塌地陷般的毀滅性打擊，精神上長期痛苦不堪，喪子的陰影長期揮之不去，往往陷于自我折磨和自我虐待而難以自拔，嚴重損害他們的身體健康，導(dǎo)致其因病亡故或者自殺的可能性急遽增加，這就必然會造成一些失獨者遭遇失獨又喪偶的凄慘境遇。國家統(tǒng)計局的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失獨母親喪偶的比例約為4.8%，隨著年齡的增長，其喪偶的比例一路飆升，60—64歲年齡組的喪偶比例超過20%*國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司課題組：《中國失獨婦女及其家庭狀況研究》，《調(diào)研世界》2015年第5期。。失獨又喪偶，不僅給失獨者造成了嚴重的“二次傷害”，也給他們的生活帶來了諸多挑戰(zhàn)，各種簽字難問題就是其中之一。

三是社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)斷裂。與西方人的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是團體格局迥異，中國人的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是典型的差序格局，正如已故社會學(xué)家費孝通先生所言：“我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋，每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心”*費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1986年版，第23頁。，換言之，我們的差序格局是以血緣和地緣為基礎(chǔ)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。然而，失獨父母在中老年痛失愛子之后，為了不觸景生情和被揭開已結(jié)痂的傷疤，往往陷于自我封閉，不愿與外界交流，減少甚至避免與親友的往來，部分失獨父母還有可能搬離原來居住的社區(qū)，成為新的“流動人口”，進而造成他們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)急劇縮減甚至出現(xiàn)斷裂。一些研究者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，將近三分之二的失獨父母搬離原住地，到陌生社區(qū)去離群索居*中共湖北省委政策研究室編：《謀道前行：新世紀(jì)優(yōu)秀調(diào)研文集(第四卷)》，湖北人民出版社2010年版，第67-68頁。。于是，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的斷裂，導(dǎo)致失獨父母再次喪失了可能的簽字人。

四、特別監(jiān)護人制度：解決失獨父母簽字難問題的根本出路*對于失獨父母可能面臨的入住養(yǎng)老院無人簽字、手術(shù)無人簽字和喪葬無人簽字三種簽字難題，在一定程度上，針對不同的簽字難題，我們可以提出不同的解決辦法，但是適用于這一種簽字難題的解決措施不一定適用于另外一種簽字難題。因此，限于文章篇幅，我們只對解決失獨父母各種簽字難題的根本途徑進行探討，而對于適用性有限的解決措施不加贅述。

如前所述，失獨父母簽字難問題的產(chǎn)生是多種因素交互作用的結(jié)果，然而尋根究底是由于直系親屬或者法定擔(dān)保人的缺失，而政府又尚未建立起相應(yīng)的支持體系。為此，要想從根本上解決失獨父母的簽字難問題，政府應(yīng)當(dāng)建立特別監(jiān)護人制度，為失獨父母設(shè)立特別監(jiān)護人，對失獨父母的人身、財產(chǎn)以及其他合法權(quán)益進行監(jiān)護，以有效地解決失獨父母簽字難等特殊困境。

(一)特別監(jiān)護人制度的定義

監(jiān)護制度具有悠久的發(fā)展歷史，在兩千多年前古羅馬制定的《十二銅表法》中的第五表就對監(jiān)護制度做出了專門的規(guī)定*葉榅平：《羅馬法監(jiān)護監(jiān)督制度的理念及其意義》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第6期。。長期以來，監(jiān)護制度主要是針對精神病患者和未成年人的監(jiān)護。不過，隨著老齡化問題的日趨嚴重，為了維護老年人的合法權(quán)益，世界各國逐步建立了老年人監(jiān)護制度。由此可見，監(jiān)護制度是隨著社會實際需要不斷發(fā)展與完善的。為此，對于失獨父母這一近年來涌現(xiàn)且規(guī)模日趨龐大的特殊弱勢群體，為了保障失獨父母的正常生活，解決他們可能遭遇的簽字難等諸多困境，有必要為其建立特別監(jiān)護人制度。這一制度的定義可以表述為：為了保護由于離異、喪偶或者年老而無法部分或者全部處理自身事物的失獨父母，為其設(shè)立特別監(jiān)護人，在尊重被監(jiān)護人意愿的前提下，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對失獨父母的人身、財產(chǎn)和其他合法權(quán)益進行監(jiān)護的一項制度。

(二)特別監(jiān)護人制度的構(gòu)建

根據(jù)當(dāng)前失獨群體所面臨的簽字難等多重困境，筆者認為政府應(yīng)當(dāng)盡快為失獨群體建立特別監(jiān)護人制度。對于特別監(jiān)護人制度的設(shè)計，既要充分尊重失獨父母的意愿，又要適應(yīng)當(dāng)前成年人監(jiān)護制度的發(fā)展趨勢，還要立足于我國的基本國情和現(xiàn)有的法律制度。

1.特別監(jiān)護人制度的設(shè)立原則

為了促進特別監(jiān)護人制度的有效運行與健康發(fā)展，在設(shè)計這一制度時必須堅持一些基本原則，具而言之，主要有以下幾點：一是政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。特別監(jiān)護人制度是為了解決失獨父母可能遭遇的簽字難等特殊困境而建立一項民事法律制度，政府作為現(xiàn)代社會中唯一擁有資源和能力開展廣泛行動的公共權(quán)力機構(gòu)，加之幫扶弱勢群體是政府義不容辭的職責(zé)，故而政府理應(yīng)在特別監(jiān)護人制度中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，具體包括推動立法、財政支持和監(jiān)督管理等責(zé)任。二是尊重失獨父母的意愿。在建立特別監(jiān)護人制度時，無論是特別監(jiān)護人的監(jiān)護模式，還是特別監(jiān)護人的監(jiān)護內(nèi)容，抑或是特別監(jiān)護人的選任與解聘等諸多內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)尊重失獨父母的意愿，因為只有失獨父母最清楚自己需要什么，進而實現(xiàn)供需的有效匹配。三是維護失獨父母的合法權(quán)益。在設(shè)立特別監(jiān)護人制度時，無論是監(jiān)護的范圍，還是監(jiān)護的方式，抑或是監(jiān)護的內(nèi)容，都必須以維護失獨父母的合法權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點。四是實行有償監(jiān)護。盡管當(dāng)前政府和社會在大力發(fā)展慈善公益事業(yè)，倡導(dǎo)公民積極參與各種慈善公益活動，自愿且無償?shù)貫槿鮿萑后w服務(wù)。不過，雖然這種方式的初衷很好，也很有前景，但是它始終存在供給量有限、連續(xù)性差以及隨意性大等固有的弱點與缺陷，難以滿足弱勢群體的多種需求。因而，在建立特別監(jiān)護人制度時，為了有效地滿足失獨父母的需求和實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，有必要實行有償監(jiān)護。

2.特別監(jiān)護人制度的支撐措施

為了增強特別監(jiān)護人制度的有效性與可行性，必須為特別監(jiān)護人和被監(jiān)護人雙方制定一些具體的且具有約束力的支撐措施。具體說來，主要包括三個方面：一是特別監(jiān)護合同。特別監(jiān)護合同也可稱作委托監(jiān)護合同，其在本質(zhì)上是授予特別監(jiān)護人的監(jiān)護權(quán)生效的法律文件*李欣：《辯證的私法自治》，《東岳論叢》2013年第4期。。特別監(jiān)護合同中的特別監(jiān)護人既可以是法人，亦可以是自然人。當(dāng)失獨事件不幸發(fā)生后，在遵照失獨父母意愿的基礎(chǔ)上，失獨父母與特別監(jiān)護人雙方簽訂具有法律效力的《特別監(jiān)護合同》，對特別監(jiān)護人與被監(jiān)護人雙方的權(quán)利與義務(wù)進行具體規(guī)定。二是特別監(jiān)護合同的公正與備案。特別監(jiān)護合同必須在公證處進行公證，且在戶籍部門進行備案，才能真正具備法律效力，以發(fā)揮法律的規(guī)制與懲罰功能*劉金海：《現(xiàn)階段農(nóng)民法律意識的調(diào)查研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第1期。。之所以這樣做，是因為特別監(jiān)護事關(guān)被監(jiān)護人的人身和財產(chǎn)等重大事宜，必須保證其合法性與真實性，同時，這也是為了讓特別監(jiān)護人更好地履行其職責(zé)。三是特別監(jiān)護合同的終止與失效。當(dāng)特別監(jiān)護人玩忽職守或者損害被監(jiān)護人的合法權(quán)益時，被監(jiān)護人或者特別監(jiān)護監(jiān)督人可以申請法院撤銷特別監(jiān)護合同；人民法院可以依法撤銷特別監(jiān)護合同；特別監(jiān)護人辭職后，特別監(jiān)護合同自動終止。不過，無論是那種情況引發(fā)特別監(jiān)護合同的終止或者無效，都應(yīng)當(dāng)以失獨父母的合法權(quán)益作為主要考量。

3.特別監(jiān)護人的選任

對于特別監(jiān)護人制度而言，特別監(jiān)護人是其核心內(nèi)容與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。換言之，特別監(jiān)護人選任的好壞與否，關(guān)系到這一制度的興衰成敗。為了保證特別監(jiān)護人能夠恪盡職守，特別監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)滿足以下基本條件：具備完全民事行為能力；具有監(jiān)護意愿；具有一定的文化水平和民事法律知識；年齡不大于60周歲；品行良好；具有一定的閑暇時間等。與此相適應(yīng)，以下人員不應(yīng)成為特別監(jiān)護人：不具備特別監(jiān)護能力的人；缺乏監(jiān)護意愿的人；不具備法律知識的人；年齡偏大的人；被限制或者剝奪人身自由的人；具有犯罪前科的人；患有嚴重疾病或者生活無法自理的人；品行不端，具有不良行為(如吸毒、酗酒、嗜賭、偷盜和坑蒙拐騙等)之人；不具備勞動能力或者缺乏生活來源的人；被法院依法罷免的特別監(jiān)護人；與被監(jiān)護人有沖突或者仇恨之人，等等。同時，設(shè)定特別監(jiān)護人責(zé)任序列，第一順序特別監(jiān)護人為失獨父母的近親屬，第二順序特別監(jiān)護人為失獨父母的朋友，第三順序特別監(jiān)護人為當(dāng)?shù)鼐游瘯蛘叽逦瘯?。此外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立榮譽特別監(jiān)護人，為沒有親戚朋友的失獨父母提供特別監(jiān)護，這里的榮譽特別監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)為當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生與計生部門或者民政部門抑或是人社部門，即政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兜底責(zé)任。

具體說來，按照上述條件，這個特別監(jiān)護人既可以是失獨父母的親朋好友，也可以是當(dāng)?shù)氐木游瘯蛘叽逦瘯呢撠?zé)人；還可以是當(dāng)?shù)匦l(wèi)生與計生部門、民政部門或者人社部門的工作人員。不過，在選任特別監(jiān)護人時，應(yīng)當(dāng)在尊重失獨父母意愿的基礎(chǔ)上，優(yōu)先選擇第一順序特別監(jiān)護人，如果沒有第一順序監(jiān)護人，則選擇第二順序監(jiān)護人，倘若第二順序特別監(jiān)護人也沒有，則選擇第三順序監(jiān)護人，假如第三順序特別監(jiān)護人還是沒有，則選擇榮譽特別監(jiān)護人*倘若優(yōu)先順序特別監(jiān)護人對被監(jiān)護人明顯不利的，可以向法院或者相關(guān)機構(gòu)要求更換特別監(jiān)護人。。不過，無論選擇誰來擔(dān)任特別監(jiān)護人，都應(yīng)當(dāng)征得特別監(jiān)護人的同意。在選定特別監(jiān)護人之日起，特別監(jiān)護人就必須履行職責(zé)，以幫助失獨父母及時解決各種簽字難等特殊困境。

4.特別監(jiān)護人的職責(zé)與報酬

特別監(jiān)護人作為失獨父母的監(jiān)護人，其監(jiān)護職責(zé)應(yīng)當(dāng)由特別監(jiān)護合同來規(guī)定，根據(jù)特別監(jiān)護合同的規(guī)定，在尊重失獨父母意愿的基礎(chǔ)上，對失獨父母的人身、財產(chǎn)和其他合法權(quán)益進行監(jiān)護，例如處理失獨父母的簽字難問題等。同時，根據(jù)民法中的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，應(yīng)當(dāng)賦予特別監(jiān)護人一定的報酬請求權(quán)*康娜：《我國老年人監(jiān)護制度探究》，《法商研究》2006年第4期。。這樣不僅能夠增強特別監(jiān)護人的積極性，更好地維護失獨父母的合法權(quán)益，促進制度的可持續(xù)發(fā)展；而且也可以對特別監(jiān)護人的勞動和付出進行補償，體現(xiàn)公平原則。此外，倘若特別監(jiān)護人或者監(jiān)護監(jiān)督人在執(zhí)行特別監(jiān)護的過程中付出了一定的費用時，可以向被監(jiān)護人請求償還或者預(yù)付。這些報酬和費用可以從被監(jiān)護人的財產(chǎn)中得到支付。當(dāng)被監(jiān)護的失獨父母去世后，在處理其遺產(chǎn)時，特別監(jiān)護人可以享有一定的比例。倘若失獨父母的遺產(chǎn)不足以支付或者沒有遺產(chǎn)，可以請求政府財政償付或者預(yù)付。

5.特別監(jiān)護人的監(jiān)護期限與辭任權(quán)

特別監(jiān)護工作是一項比較瑣碎、任務(wù)繁重且責(zé)任重大的工作，當(dāng)特別監(jiān)護人由于精力、體力、智力以及閑暇時間的相對匱乏抑或是其他客觀原因而難以勝任特別監(jiān)護工作時，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許特別監(jiān)護人具有辭任權(quán)。不過，不管是辭職還是拒任，特別監(jiān)護人都應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)?shù)睦碛?；倘若無正當(dāng)理由辭職或者拒任的，法院有權(quán)要求其賠償由于延誤而導(dǎo)致的損失，并科以一定數(shù)額的罰款。為了增強特別監(jiān)護制度的合理性，建議法律法規(guī)規(guī)定在下列情形下，特別監(jiān)護人可以申請辭任：特別監(jiān)護人年齡超過60周歲的；特別監(jiān)護人罹患疾病或者發(fā)生重大人身事故的；工作或者家務(wù)繁重而無暇兼顧其他工作的；路途遙遠或者工作調(diào)離妨礙了特別監(jiān)護工作正常履行的；已經(jīng)擔(dān)任一個及以上被監(jiān)護人的特別監(jiān)護工作的；已擔(dān)任特別監(jiān)護人5年以上的；在機關(guān)事業(yè)單位擔(dān)任要職的，等等。

6.特別監(jiān)護監(jiān)督機制

西方知名社會學(xué)者馬克斯·韋伯和米歇爾·?？露荚赋?，要有效實施一項政策或者經(jīng)營好一個組織，一個有效的方法就是對其進行適度監(jiān)控*安東尼·吉登斯：《社會學(xué)(第五版)》，李康譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第535頁。。對于特別監(jiān)護人制度而言，亦需如此。為此，必須在特別監(jiān)護人制度中設(shè)立專門的監(jiān)護監(jiān)督人。在這里，監(jiān)護監(jiān)督人的主要職責(zé)為：督促特別監(jiān)護人切實履行監(jiān)護職責(zé)，幫助失獨父母解決簽字難等困境；當(dāng)特別監(jiān)護人缺位時，向法院申請選任特別監(jiān)護人，并在特別監(jiān)護人到任之前處理緊急事務(wù)；當(dāng)出現(xiàn)特別監(jiān)護人損害被監(jiān)護人的合法權(quán)益時，代理被監(jiān)護人與特別監(jiān)護人商討賠償事宜或者提起訴訟；當(dāng)特別監(jiān)護人出現(xiàn)失職或者瀆職行為時，請求法院予以撤換，等等。特別監(jiān)護監(jiān)督人的選任，可以根據(jù)被監(jiān)護人的意愿，由失獨父母進行指定，在失獨父母沒有指定或者無法指定的情況下，應(yīng)當(dāng)由法院指派。應(yīng)當(dāng)注意的是，特別監(jiān)護人的親友在原則上不能擔(dān)任特別監(jiān)護監(jiān)督人，可以考慮選擇律師或者法律工作者作為特別監(jiān)護監(jiān)督人，以更好地維護失獨父母的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

獨生子女政策強制實施30多年來，我國逐步產(chǎn)生了數(shù)以百萬計且規(guī)模日趨擴大的失獨群體。由于喪失了子女這一最重要且最寶貴的生活依靠與老年保障，失獨父母的基本生活、養(yǎng)老和醫(yī)療等面臨諸多困境，其中一個特殊的困境就是各種簽字難問題，具體包括入住養(yǎng)老院無人簽字、手術(shù)無人簽字以及喪葬無人簽字等。造成失獨父母遭遇各種簽字難問題的原因是多方面的，既有法律、制度和社會方面的客觀因素，亦有失獨父母方面的主觀因素。不過，歸根結(jié)底還是直系親屬或者法定擔(dān)保人的缺位。為此，必須構(gòu)建具有法律效力的特別監(jiān)護人制度，為失獨父母設(shè)立特別監(jiān)護人，幫助他們處理各種特殊困境，以有效地化解失獨父母的簽字難問題，增進失獨父母的福祉，促進社會的文明與和諧。

(責(zé)任編輯：陸影)

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：謝勇才(1988—)，男，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士研究生，主要研究方向為弱勢群體社會保障。

基金項目：本文系中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計劃成果。

[中圖分類號]C913.7

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0163-07