張宗禮　李雙生　王寶忠　張久杰

【摘要】移民綜合監(jiān)理是在參照工程監(jiān)理的理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合水庫(kù)移民安置的特點(diǎn)，對(duì)移民工作管理方法體系的創(chuàng)新，是水庫(kù)移民工作的進(jìn)一步延伸。在移民綜合監(jiān)理過程中，常發(fā)現(xiàn)由于移民安置規(guī)劃前期工作不扎實(shí)、移民安置方案與實(shí)際實(shí)施相差較大、移民補(bǔ)償費(fèi)用概算不足等問題。本文從移民綜合監(jiān)理的視角出發(fā)，對(duì)可研階段移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的相關(guān)問題進(jìn)行了重點(diǎn)分析，著重從依法依規(guī)移民、夯實(shí)基礎(chǔ)工作、加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更預(yù)控等方面進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】移民綜合監(jiān)理；視角；移民安置規(guī)劃

一、移民綜合監(jiān)理主要工作內(nèi)容

移民綜合監(jiān)理是在參照工程監(jiān)理的理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合水庫(kù)移民安置的特點(diǎn)，對(duì)移民工作管理方法體系的創(chuàng)新，是水庫(kù)移民工作的進(jìn)一步延伸，是移民綜合監(jiān)理單位根據(jù)現(xiàn)行移民法律法規(guī)、經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃和各項(xiàng)合同、協(xié)議等對(duì)移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金撥付使用情況以及移民生活水平恢復(fù)情況等進(jìn)行的監(jiān)督管理活動(dòng)。

移民綜合監(jiān)理的主要職責(zé)可概括為“三控制、三管理、一協(xié)調(diào)”，主要工作內(nèi)容包括：①根據(jù)審定的移民安置規(guī)劃及進(jìn)度計(jì)劃監(jiān)督移民安置實(shí)施工作，檢查移民搬遷安置工作總體進(jìn)度，跟蹤移民重點(diǎn)工程建設(shè)進(jìn)度和重要工程的實(shí)施進(jìn)度，保證移民搬遷安置工作全面按進(jìn)度計(jì)劃要求進(jìn)行。②根據(jù)移民安置規(guī)劃確定的移民安置目標(biāo)，監(jiān)督檢查移民安置規(guī)劃方案的實(shí)施效果，評(píng)估移民安置綜合質(zhì)量，對(duì)移民工程的建設(shè)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)管，參與移民工程建設(shè)質(zhì)量評(píng)估，參與移民工程階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。③參與委托方移民資金使用計(jì)劃編制，審核移民實(shí)施機(jī)構(gòu)的移民資金使用申請(qǐng)，監(jiān)督檢查移民資金的合理使用。④協(xié)助委托方起草移民安置合同或協(xié)議，對(duì)移民安置實(shí)施中補(bǔ)充合同或協(xié)議的簽訂提供技術(shù)支持與服務(wù)。參與移民實(shí)施方案設(shè)計(jì)變更的審核及移民工程的招標(biāo)活動(dòng)，監(jiān)督檢查移民工程變更，對(duì)移民安置工作協(xié)議的執(zhí)行與變更提出監(jiān)理意見。⑤建立移民監(jiān)理信息服務(wù)、收集、整理各類移民安置和移民工程建設(shè)信息，定期匯總和編制移民監(jiān)理工作報(bào)告，及時(shí)向委托方報(bào)告重大問題；⑥監(jiān)督檢查移民安置實(shí)施過程中環(huán)境保護(hù)、安全文明施工與管理，協(xié)助做好移民搬遷過程中的安全管理；⑦協(xié)調(diào)移民安置協(xié)議雙方的關(guān)系，協(xié)助移民實(shí)施機(jī)構(gòu)調(diào)解移民實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題與矛盾，組織召開監(jiān)理例會(huì)，為移民實(shí)施機(jī)構(gòu)開展移民安置實(shí)施工作提供必要的技術(shù)支持。

二、移民綜合監(jiān)理過程中所發(fā)現(xiàn)的常見移民安置規(guī)劃問題

（一）移民安置規(guī)劃前期工作不扎實(shí)

移民安置規(guī)劃是移民搬遷安置的藍(lán)圖，是移民搬遷安置工作成敗的關(guān)鍵。但在移民綜合監(jiān)理過程中發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目的前期移民安置規(guī)劃工作不扎實(shí)，移民安置規(guī)劃沒有達(dá)到相應(yīng)的設(shè)計(jì)深度。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①前期規(guī)劃部分工作未嚴(yán)格按移民規(guī)劃程序進(jìn)行，如未進(jìn)行移民意愿調(diào)查或移民意愿調(diào)查僅僅走過場(chǎng)，未對(duì)移民安置規(guī)劃進(jìn)行有效對(duì)接，移民參與程度不夠等。如四川某水利項(xiàng)目，規(guī)劃了兩個(gè)居民點(diǎn)，因未進(jìn)行充分的移民意愿調(diào)查和移民安置規(guī)劃對(duì)接，其中一個(gè)居民點(diǎn)新址建設(shè)完成后，移民不愿意搬去該新址；而另一個(gè)居民點(diǎn)因距離省道較近，移民又爭(zhēng)去該居民點(diǎn)，導(dǎo)致該居民點(diǎn)環(huán)境容量不足。②移民政策法規(guī)宣傳不到位。前期工作過程中，因?qū)σ泼裾叻ㄒ?guī)的宣傳工作重視不到位，移民對(duì)政策不了解甚至產(chǎn)生誤解，致使對(duì)移民工作不理解、不支持，甚至引發(fā)群體性事件。③專業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃沒有達(dá)到相關(guān)行業(yè)設(shè)計(jì)深度。前期工作過程中，受投資控制、設(shè)計(jì)周期、設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)水平及擔(dān)憂該項(xiàng)目是否能夠核準(zhǔn)等原因的影響，部分專業(yè)項(xiàng)目沒有達(dá)到相關(guān)行業(yè)設(shè)計(jì)深度要求，致使移民安置實(shí)施過程中專業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更較多。

（二）移民規(guī)劃方案與實(shí)際情況相差較大，實(shí)施階段規(guī)劃方案變化大

經(jīng)審批的移民安置規(guī)劃是移民安置實(shí)施工作的依據(jù)，部分項(xiàng)目因前期工作不扎實(shí)、歷史原因、政策變化、社會(huì)進(jìn)步及其他因素的影響，移民規(guī)劃方案與實(shí)際情況符合度低，實(shí)施過程中，原規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)無法實(shí)行、規(guī)劃方案無法實(shí)施。這種情況在建設(shè)周期較長(zhǎng)、移民安置任務(wù)較重的水利水電工程項(xiàng)目中尤為突出。如某大型水電站建設(shè)征地涉及廣西、貴州兩?。▍^(qū)），移民安置工作跨度時(shí)間長(zhǎng)達(dá)13年，規(guī)劃時(shí)采用的是有土安置方式，但因時(shí)間跨度長(zhǎng)，移民的意愿發(fā)生了較大改變，且部分地區(qū)土地開發(fā)難度較大，生產(chǎn)安置問題未能妥善解決，實(shí)施階段，部分地區(qū)生產(chǎn)安置方式不得不調(diào)整為長(zhǎng)期實(shí)物補(bǔ)償方案。如重慶某水電站，可研階段未進(jìn)行充分的移民意愿調(diào)查，規(guī)劃了6個(gè)居民點(diǎn)。實(shí)施階段，移民安置去向與原規(guī)劃相差較遠(yuǎn)，最終僅實(shí)施了1個(gè)居民點(diǎn)，其余均選擇了分散安置方式。

（三）移民補(bǔ)償費(fèi)用概算不足，實(shí)施階段移民費(fèi)用難以控制

為爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)，部分地方政府和業(yè)主只顧及眼前利益，在水利水電工程前期工作過程中，有意壓低移民補(bǔ)償費(fèi)用，移民補(bǔ)償費(fèi)用被嚴(yán)重低估。如某航電樞紐，地方政府為爭(zhēng)取該工程立項(xiàng)，刻意降低庫(kù)區(qū)專業(yè)項(xiàng)目投資概算，壓低移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施階段移民補(bǔ)償費(fèi)用成倍增長(zhǎng)、專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和費(fèi)用明顯增加。

水利水電工程移民安置工作時(shí)間跨度往往較長(zhǎng)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，物價(jià)水平和生活水平的提高，移民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，地方政府和移民主體的期望值提高，以及移民安置政策的完善和移民安置水平的不斷提高，導(dǎo)致實(shí)施階段部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施方案與可研階段成果相去甚遠(yuǎn)，從而導(dǎo)致建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用變化較大，其中在土地補(bǔ)償、搬遷安置、專業(yè)項(xiàng)目等方面的費(fèi)用增加幅度較為明顯。

三、從移民監(jiān)理視角對(duì)如何做好移民安置規(guī)劃工作的相關(guān)建議

（一）移民安置規(guī)劃應(yīng)切實(shí)履行規(guī)劃程序

移民安置規(guī)劃應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行編制，充分研究落實(shí)移民政策法規(guī)要求。近年來，國(guó)家和各?。▍^(qū)、市）均頒布了相應(yīng)的移民政策法規(guī)，逐步規(guī)范了移民安置規(guī)劃程序，有力促進(jìn)了移民安置規(guī)劃工作的有序開展。

移民安置規(guī)劃應(yīng)切實(shí)履行移民安置規(guī)劃相關(guān)程序，在移民安置規(guī)劃過程中應(yīng)充分做好前期調(diào)研、調(diào)查和資料收集工作，結(jié)合工程實(shí)際情況，制定科學(xué)合理的移民安置規(guī)劃方案。移民安置規(guī)劃既要滿足移民安置的近期需求，也要有一定的前瞻性，留有長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展空間。

同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)移民政策法規(guī)的宣傳，讓移民及時(shí)了解國(guó)家的移民政策、法規(guī)，引導(dǎo)移民通過正常的途徑、合法的渠道反映其訴求，保障移民的合法權(quán)益。征求移民意愿及相關(guān)方面的意見應(yīng)做到實(shí)處，使規(guī)劃方案符合實(shí)際情況、具有可操作性。

（二）夯實(shí)實(shí)物指標(biāo)調(diào)查和移民規(guī)劃工作內(nèi)容

實(shí)物指標(biāo)調(diào)查事關(guān)移民群眾和相關(guān)單位的切身利益，是移民安置規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作。在進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，工作人員應(yīng)該細(xì)致、耐心，大到房屋面積測(cè)量，小到零星樹木統(tǒng)計(jì)，都要清楚無誤并由權(quán)屬人的簽字認(rèn)可。實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行公示期間，移民群眾提出異議的，要認(rèn)真進(jìn)行復(fù)核，確保無誤，以免為今后的移民實(shí)施工作帶來被動(dòng)局面和隱患。扎實(shí)做好實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作，是確保實(shí)施階段移民工作順利開展的基本條件。

在移民安置規(guī)劃編制過程中，要充分聽取移民意愿和當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府及相關(guān)部門的意見和建議，移民規(guī)劃方案要符合實(shí)際情況，具有科學(xué)性、前瞻性和可操作性。移民安置規(guī)劃應(yīng)遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則，并與國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城市、集鎮(zhèn)和村莊的總體規(guī)劃相銜接。

（三）加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更的預(yù)控工作

批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃在實(shí)施過程中會(huì)因?qū)嶋H情況的改變而發(fā)生變化，使得移民安置工作難以按原規(guī)劃設(shè)計(jì)方案實(shí)施，重大和一般設(shè)計(jì)變更一定程度上均影響移民安置工作的進(jìn)展。如金沙江某水電站項(xiàng)目，2015年收到的設(shè)計(jì)變更就多達(dá)58條，大部分均是增加投資。如何做好設(shè)計(jì)變更的管控工作，對(duì)地方政府、業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等參建各方而言都是一個(gè)值得思考的問題。

可研階段，設(shè)計(jì)單位應(yīng)根據(jù)工程實(shí)際情況及以往工作經(jīng)驗(yàn)，分析容易引起移民安置規(guī)劃變更的因素，加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更的預(yù)控工作，以便最大程度的降低設(shè)計(jì)變更發(fā)生的概率和影響程度。避免因前期設(shè)計(jì)深度不夠、前期遺留問題過多等原因?qū)е碌膶?shí)施階段設(shè)計(jì)變更較多而致使移民安置實(shí)施投資增加、進(jìn)度難以控制的情況發(fā)生。必要時(shí)，可以在可研階段便引入移民綜合監(jiān)理對(duì)項(xiàng)目的移民安置規(guī)劃編制過程和行為進(jìn)行監(jiān)控、督導(dǎo)和評(píng)價(jià)，防止隨意性、盲目性和增加可行性，促使投資、質(zhì)量、進(jìn)度按合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

本文通過移民綜合監(jiān)理實(shí)踐，從移民綜合監(jiān)理的視角出發(fā)對(duì)可研階段移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的相關(guān)問題進(jìn)行了分析，提出了要依法依規(guī)移民、夯實(shí)基礎(chǔ)工作、加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更的預(yù)控、提前引入監(jiān)理等建議，為其他移民安置規(guī)劃項(xiàng)目作參考，以制定出切實(shí)可行的移民安置規(guī)劃方案，推動(dòng)移民安置工作的順利進(jìn)行，達(dá)到業(yè)主、地方政府、移民等多方共贏的局面。