劉寶財(cái)

【摘要】黨的十八屆三中全會明確提出對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。本文結(jié)合湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)具體試點(diǎn)情況，從自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行、自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行等方面，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系模型，為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在審計(jì)評價(jià)方面提供可行的框架模式，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】AHP法 自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì) 評價(jià)指標(biāo)模型

一、引言

2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“加快生態(tài)文明建設(shè)，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制” 。2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出“積極探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評價(jià)指標(biāo)體系”。2016年將選擇浙江湖州市等五個(gè)地級市開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作 。2015年實(shí)施的《浙江省審計(jì)條例》《浙江省水土保持條例》均對自然資源資產(chǎn)管理使用等情況實(shí)施審計(jì)提出了具體要求?；诖?，隨著國家有關(guān)部門對自然資源資產(chǎn)審計(jì)等一系列制度文件陸續(xù)出臺，這表明領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作正式拉開帷幕。

近年來經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在公共權(quán)力制約與監(jiān)督中發(fā)揮著重要的作用，根據(jù)2008年至2014年全國審計(jì)工作會議數(shù)據(jù)顯示，7年來，全國共審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部17.29萬多人，查出相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任的問題金額高達(dá)1089.9億元，有1995名被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部被移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，極大促進(jìn)健全責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制。因此，探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，一方面是黨中央為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)而作出的一項(xiàng)工作部署，是中國特色社會主義審計(jì)制度的一項(xiàng)重大理論創(chuàng)新；另一方面是國家審計(jì)機(jī)關(guān)為落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》的具體舉措，更是環(huán)境資源審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的有效融合。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國外研究成果綜述

早在20世紀(jì)70年代，歐美等發(fā)達(dá)國家就開始對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)值或具體審計(jì)操作指南等相對比較成熟，如Jim T.P.Tait（2000）對土地、水資源從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容及審計(jì)方法進(jìn)行探討。1970年末挪威等西方國家以環(huán)境會計(jì)為研究視角，對自然資源核算方式、計(jì)量依據(jù)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，為聯(lián)合國開展環(huán)境績效評價(jià)提供技術(shù)支撐。1980年末新西蘭國家從自然資源資產(chǎn)核算框架為研究切入點(diǎn)，從而為審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)評價(jià)提供可行參考模式。

（二）國內(nèi)研究成果綜述

近年來學(xué)者從自然資源資產(chǎn)審計(jì)難點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容及審計(jì)方式等方面展開探索性研究。祝素月等（2014）從自然資源資產(chǎn)審計(jì)難點(diǎn)為切入點(diǎn)，從自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、專業(yè)性很強(qiáng)等方面展開研究；安徽省審計(jì)廳課題組（2014）從實(shí)踐運(yùn)行角度展開研究，如從審計(jì)對象、審計(jì)重點(diǎn)及與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)系等方面展開論述；陳獻(xiàn)東（2014）以審計(jì)實(shí)施方案方式對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)影響展開具體研究；蔡春等（2014）從自然資源資產(chǎn)理論角度展開研究，如從自然資源資產(chǎn)審計(jì)基本動因、基礎(chǔ)理論等方面展開研究。

洪承旭等（2002）從財(cái)政比例指標(biāo)展開研究，主要觀點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)評價(jià)指標(biāo)應(yīng)包含財(cái)務(wù)效益狀況、資產(chǎn)保值增值率、發(fā)展能力等財(cái)務(wù)比率指標(biāo)體系；呂文基（2002）以宏觀財(cái)政經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為研究視角，即評價(jià)指標(biāo)應(yīng)包含財(cái)政收入增長率、稅費(fèi)上繳增長率及國有資產(chǎn)保值增值率等指標(biāo)；周曦（2011）提出評價(jià)指標(biāo)應(yīng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對自然資產(chǎn)資源環(huán)境影響情況。

由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目前全國還處于試點(diǎn)階段，因此沒有形成統(tǒng)一、可操作復(fù)制模式，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系比較匱乏。本文對此進(jìn)行研究。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）AHP法概述

AHP法（簡稱層次分析法）是美國運(yùn)籌學(xué)家T.L.Saaty教授在20世紀(jì)70年代初期提出的，將評價(jià)對象分為三個(gè)層級即目標(biāo)層（評價(jià)對象或目標(biāo)）、主準(zhǔn)則層（評價(jià)對象或目標(biāo)中間一級指標(biāo)）、分準(zhǔn)則層（評價(jià)對象或目標(biāo)中間二級指標(biāo)）。該方法最大特點(diǎn)是把復(fù)雜問題中的各種因素通過劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)蛹?，從而有利于快速評價(jià)目標(biāo)層級。由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)內(nèi)容繁多且考慮因素較多等特點(diǎn)，正好適用此方法將評價(jià)對象進(jìn)行細(xì)劃分多個(gè)層級。

（二）自然資源資產(chǎn)定義

根據(jù)《中國大百科全書》，自然資源主要包括水土資源、生物資源、氣候資源及旅游資源等。然而對照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》有關(guān)規(guī)定，并非所有自然資源都是會計(jì)上核算的資產(chǎn)，即自然資源涵蓋范圍遠(yuǎn)大于會計(jì)上核算的資產(chǎn)。根據(jù)學(xué)者研究成果表明自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)標(biāo)的物主要包括土地類資源、礦產(chǎn)類資源、水類資源、林業(yè)類資源及海洋類資源等（祝素月等，2014；陳獻(xiàn)東，2014）。

（三）自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)情況

2014年全國部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)開始試水對自然資源資產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)審計(jì)署網(wǎng)站及部分審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站等有關(guān)媒體報(bào)道，現(xiàn)將2014年開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)情況進(jìn)行梳理，見表（1）。

（四）自然資源資產(chǎn)審計(jì)有關(guān)文件匯總

自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度匯總情況見表（2）。

（五）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是以“權(quán)力運(yùn)行”為主線審計(jì)評價(jià)模式，重點(diǎn)關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況、權(quán)力運(yùn)行是否規(guī)范，從而強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約與監(jiān)督，最終促使領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)。由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)還處于“試水期”，結(jié)合自然資源資產(chǎn)目前全國部分地方試點(diǎn)情況及梳理湖州市2016年上半年試點(diǎn)具體內(nèi)容，運(yùn)用AHP法重點(diǎn)評價(jià)內(nèi)容為領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對自然資源資產(chǎn)保護(hù)、利用、政策制定執(zhí)行、管理使用、變動情況等方面，嘗試建立一套三個(gè)層級十二個(gè)分指標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系模型。

1.自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行評價(jià)指標(biāo)。

重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所制定政策制度情況、是否具有完善的管理規(guī)劃及年度計(jì)劃等，對自然資源資產(chǎn)重大決策是否考慮生態(tài)環(huán)境等因素，是否樹立正確政績觀等。自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行指標(biāo)詳見表（3）。

2.自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行評價(jià)指標(biāo)。

重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)是否保值增值，自然資源資產(chǎn)存量變化、質(zhì)量變化及價(jià)值變化情況，自然資源資產(chǎn)是否被違法占有、破壞等情況，對自然資源資產(chǎn)保護(hù)和修復(fù)措施是否健全等。自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行指標(biāo)詳見表（4）。

3.自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行評價(jià)指標(biāo)。

由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作還處于“試水期”，因此，摸清自然資源資產(chǎn)“家底”是實(shí)施好自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的關(guān)鍵所在。重點(diǎn)關(guān)注自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制情況、涉及自然資源資產(chǎn)財(cái)政投入專項(xiàng)資金預(yù)算編制是否合法、是否完整、是否細(xì)化等，涉及自然資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)過程中專項(xiàng)資金使用是否規(guī)范、是否真實(shí)核算等。自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行評價(jià)指標(biāo)詳見表（5）。

四、結(jié)語

根據(jù)黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有關(guān)文件規(guī)定，并結(jié)合2014年以來各地審計(jì)機(jī)關(guān)開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)情況，歸納分析湖州市開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)內(nèi)容，運(yùn)用AHP法從自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制定執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行、自然資源資產(chǎn)預(yù)算編制與執(zhí)行等三個(gè)方面構(gòu)建一套三個(gè)層級十二個(gè)分指標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系模型，為即將在全國開展的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在審計(jì)評價(jià)方面提供一種可行的框架模式，最終促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

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