[摘 要]作為發(fā)展中國家，貧困問題一直是中國面臨的大問題。過去30多年，中國在扶貧減貧方面取得了舉世矚目的成就，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國貧困人口從1978年的7.7億減少到2015年的5575萬人，減少了7億1千多萬。30多年來，我國貧困經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困問題等多個(gè)貧困變化形態(tài)，我國扶貧也經(jīng)歷了制度不斷變革、政策不斷改革、方式不斷創(chuàng)新的過程。自十八大之后，我國進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的攻堅(jiān)克難關(guān)鍵期，經(jīng)過對(duì)貴州、甘肅部分區(qū)縣的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)扶貧進(jìn)程受歷史和政策的影響。

[關(guān)鍵詞]中國扶貧；演進(jìn)歷程；評(píng)述

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.035

1 中國扶貧演進(jìn)歷程

1.1 1978—1990年：以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長消除普遍貧困

改革開放前的中國農(nóng)村社會(huì)處于普遍貧困狀況。20世紀(jì)70年代末期，黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，率先在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革。以家庭承包經(jīng)營制度取代人民公社集體經(jīng)營制度為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，賦予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權(quán)，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民勞動(dòng)積極性，耕地糧食單產(chǎn)量不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。1978—1985年，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到14.8%。1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，我國開始了“有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)”。依據(jù)農(nóng)村人均年收入和縣級(jí)單位的財(cái)政狀況，國定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)第一次劃出：1985年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣，對(duì)民主革命時(shí)期做出過重大貢獻(xiàn)的老區(qū)縣放寬到300元。這一階段，甄別貧困戶沒有統(tǒng)一的收入標(biāo)準(zhǔn)，只憑直觀印象：“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風(fēng)雨”。

1.2 1991—2000年：以區(qū)域瞄準(zhǔn)助推開發(fā)式扶貧

此階段扶貧戰(zhàn)略由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變：成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，建立了以政府力量為主體的國家扶貧治理結(jié)構(gòu)，改變扶貧開發(fā)瞄準(zhǔn)方式，建立以縣為對(duì)象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制（1988年確定了370個(gè)國家級(jí)貧困縣，1994年制定《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)調(diào)整為592個(gè)），將70%的扶貧資金用于貧困縣。“貧困縣”由于中國區(qū)域性發(fā)展差異而來，考慮當(dāng)時(shí)的貧困呈現(xiàn)了連片的地理特點(diǎn)，相當(dāng)多的縣從整體上明顯落后于其他縣，縣又是政府行政計(jì)劃的最低一級(jí)單元，以縣為單位有利于政府政策和項(xiàng)目的計(jì)劃和管理，所以當(dāng)時(shí)以縣為單元的實(shí)際意義很大，以縣為單元的瞄準(zhǔn)和執(zhí)行，對(duì)當(dāng)時(shí)的扶貧工作起到了積極作用。

扶貧治理體系從體制改革向以政府主導(dǎo)的公共治理力量轉(zhuǎn)變和扶貧資源的縣級(jí)瞄準(zhǔn)，使得我國農(nóng)村貧困人口以較大的規(guī)模持續(xù)較快減少，在減貧效果上獲得了較好的精準(zhǔn)度。到2000年年底，國家“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。其中《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的實(shí)施對(duì)國定貧困縣的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用。盡管扶貧投資效率存在下降情況，但“八七計(jì)劃”期間扶貧投資仍然獲得了高于10%的回報(bào)率。

1.3 2001—2010年：以整村推進(jìn)深化細(xì)化扶貧工作

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著我國貧困規(guī)模的不斷減少，農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”特點(diǎn)。貧困人口分布由以前的集中在扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的區(qū)域集中向更低層次的村級(jí)社區(qū)集中，國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣貧困人口占全國貧困人口比例下降到61.9%（2001年）。針對(duì)新時(shí)期貧困問題，扶貧政策瞄準(zhǔn)目標(biāo)降低到村級(jí)，2001年在全國確定了14.8萬個(gè)貧困村作為扶貧工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)以村為單位調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與性進(jìn)行農(nóng)村扶貧綜合開發(fā)。這些重點(diǎn)村占全國行政村總數(shù)的21%，分布在全國1861個(gè)縣（區(qū)、市），覆蓋了全國80%的農(nóng)村貧困人口。國務(wù)院扶貧辦在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以貧困村整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃為切入點(diǎn)，在全國范圍開展“整村推進(jìn)扶貧工作”?？梢?，為實(shí)現(xiàn)貧困人口持續(xù)減少國家扶貧開發(fā)進(jìn)入以村級(jí)瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的治理體系轉(zhuǎn)變。

實(shí)踐表明，國家根據(jù)減貧新形勢(shì)在扶貧工作重心和扶貧資源下沉（進(jìn)村入戶），并據(jù)此建立以貧困村為重點(diǎn)的“一體兩翼”扶貧治理體系獲得了較好的減貧效果。就整村推進(jìn)而言，同一縣域內(nèi)，實(shí)施整村推進(jìn)的貧困村農(nóng)民人均純收入比沒有實(shí)施的增幅高出20%以上。就整體減貧效果而言，根據(jù)2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村貧困人口從2000年年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

1.4 2010年以來：以精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧

隨著制度改革的縱深推進(jìn)以及國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，我國反貧困任務(wù)更為繁重，反貧困形勢(shì)更為復(fù)雜。一方面隨著扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村地區(qū)存在著規(guī)模龐大的貧困人口。根據(jù)2300元扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，2011年我國農(nóng)村扶貧對(duì)象總數(shù)為1.22億人；另一方面農(nóng)村貧困人口面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)加大，返貧困現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，再加上貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出，農(nóng)村相對(duì)貧困問題凸顯。

自黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)是全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，扶貧開發(fā)步入新的攻堅(jiān)階段。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略。精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的基本要求與主要途徑是：六個(gè)精準(zhǔn)和五個(gè)一批，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、駐村幫扶精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)和大力發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。扶貧目標(biāo)的多元化表明，在新的階段既要從超越重點(diǎn)縣、重點(diǎn)村、貧困戶三個(gè)層次的區(qū)域?qū)哟蝸斫鉀Q一些整體性特殊困難，解決區(qū)域發(fā)展差距日益擴(kuò)大問題，也要從具體的貧困農(nóng)戶脫貧問題入手實(shí)施扶貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)社會(huì)的全面小康。因而，實(shí)現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)和個(gè)體精準(zhǔn)是新階段實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的新要求。

2 中國扶貧現(xiàn)狀與問題

2.1 經(jīng)濟(jì)增長的涓滴效應(yīng)在下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益貧性問題值得關(guān)注

涓滴效應(yīng)是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠自發(fā)減少貧困的效應(yīng)。一方面，經(jīng)濟(jì)增長可以為窮人提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面，政府可以將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得的高額稅收轉(zhuǎn)移給窮人，改善其收入和非收入狀況，故只要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的環(huán)境便可消除貧困。對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否具有“涓滴效應(yīng)”，學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該分時(shí)期解讀這一問題。改革開放初期，經(jīng)濟(jì)增長在減少貧困方面起到了重要作用，但20世紀(jì)90年代中期以來，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量下降，貧困人口受益比例不斷下降。尤其是近年來收入差距的加劇動(dòng)搖了以經(jīng)濟(jì)增長消除貧困的傳統(tǒng)看法，不平等程度的加劇說明并不是每個(gè)人都平等地分享到了經(jīng)濟(jì)增長的成果，對(duì)貧困人口而言更是如此。收入差距拉大會(huì)對(duì)減貧事業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.2 貧困縣利益之爭頻現(xiàn)，貧困縣摘帽亟待解決

經(jīng)過20多年的發(fā)展，國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（貧困縣）在扶貧資金和政策的支持下取得了較快發(fā)展，絕大多數(shù)已經(jīng)完成了脫貧，但是部分貧困縣不愿“摘帽”現(xiàn)象仍然普遍，亟待建立貧困縣退出機(jī)制。從扶貧脫貧的效果來看，貧困縣“脫貧不摘帽”現(xiàn)象影響扶貧脫貧整體推進(jìn)效果。貧困縣的帽子是國家定的，但“摘帽”到底由誰來做，目前尚模糊不清，而缺乏貧困退出制度，導(dǎo)致了對(duì)貧困縣帽子的依賴癥。對(duì)許多的貧困縣來說，不想退就不用退仍舊是目前的普遍現(xiàn)象。究其原因，一方面，是因?yàn)閲以趯⒚~分配到各省之后，并沒有明確貧困縣的退出機(jī)制，缺乏動(dòng)態(tài)的評(píng)估體系，評(píng)上貧困縣之后再想摘下來就沒那么容易；另一方面，貧困縣在很多地方的退出屬于自愿，由貧困縣自行申報(bào)“摘帽”，鑒于這頂帽子的“含金量”，許多縣盡管已經(jīng)脫離了貧困，仍抓住不放?！懊撠毑徽薄苯o貧困地區(qū)帶來了資金、項(xiàng)目等方面的優(yōu)惠和好處，但同時(shí)也嚴(yán)重影響了扶貧開發(fā)工作的正常有序開展，財(cái)政資金跟不上、貧困地區(qū)“等靠要”思想嚴(yán)重等問題困擾扶貧開發(fā)工作。

2.3 返貧問題影響扶貧成效，扶貧的長效性與持續(xù)性問題需要關(guān)注

自改革開放30多年來，中國扶貧事業(yè)取得了偉大成績，但是脫貧人口又返貧的現(xiàn)象一直存在，并成為阻礙我國扶貧開發(fā)進(jìn)程的頑疾。農(nóng)村制度缺失（農(nóng)村扶貧制度、社會(huì)保障制度等），扶持資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滯后等，使貧困地區(qū)因缺乏外部支援而陷入經(jīng)濟(jì)困境，貧困主體的自我積累和發(fā)展能力也因此受到制約，最終陷入“陷貧—扶貧—脫貧—返貧”的惡性循環(huán)，這是農(nóng)村貧困人口返貧的一個(gè)重要原因。由于貧困地區(qū)、貧困人口受自然地理?xiàng)l件的制約，自身發(fā)展能力有限，“等靠要”思想嚴(yán)重，在這種思想下能否得到扶貧資金和扶貧項(xiàng)目成為能否脫貧的關(guān)鍵。而一旦脫貧是否就喪失了之前的扶貧資助機(jī)會(huì)也成了是否愿意脫貧、能否順利脫貧的關(guān)鍵因素。扶貧脫貧不能只是盡一時(shí)之力、享一時(shí)之功，跳出貧困的惡性循環(huán)需要阻斷返貧的路徑，構(gòu)建可持續(xù)的扶貧長效機(jī)制。

2.4 貧困標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一影響扶貧成效的評(píng)估

縱觀改革開放30多年來我國扶貧演進(jìn)歷程，我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)在不斷進(jìn)行調(diào)整。貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從20世紀(jì)90年代“四進(jìn)七出”標(biāo)準(zhǔn)（凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，凡是高于700元的原國定貧困縣一律退出）到2001年的“631指數(shù)法”（貧困人口占60%權(quán)重；農(nóng)民人均純收入較低的縣數(shù)占30%權(quán)重；人均GDP低的縣數(shù)、人均財(cái)政收入低的縣數(shù)占10%權(quán)重）；貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)（貧困線）經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代“三不戶”（食不果腹，衣不遮體，房不蔽風(fēng)雨）到2000年的絕對(duì)貧困線和低收入線，再到2011年的2300元/人/年。貧困標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整反映了我國政府根據(jù)國情調(diào)整扶貧政策，積極應(yīng)對(duì)貧困問題的態(tài)度和決心。但是我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)主要是絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和收入維度的標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和多維貧困標(biāo)準(zhǔn)并不突出，在評(píng)價(jià)扶貧成效時(shí)，科學(xué)性和合理性難以保障。

3 對(duì)策與建議

第一，注重共享發(fā)展縮小貧富差距。經(jīng)濟(jì)增長的成果應(yīng)該惠及每一個(gè)人，但是經(jīng)濟(jì)增長不會(huì)自發(fā)惠及貧困人口，甚至?xí)霈F(xiàn)“馬太效應(yīng)”，富人更富、窮人更窮。在某種程度上，貧困無法經(jīng)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展自發(fā)緩解或消除，因此需要政府通過扶貧政策，縮小貧富差距。“全面小康是全體中國人民的小康，不能出現(xiàn)有人掉隊(duì)”，應(yīng)該注重共享發(fā)展的理念，進(jìn)一步縮小貧富差距、城鄉(xiāng)差距，讓發(fā)展成果惠及更多的人，特別是貧困地區(qū)、貧困人口。

第二，建立貧困退出機(jī)制。貧困人口脫貧、貧困縣摘帽已成為全面建成小康社會(huì)的底線目標(biāo)，而貧困縣“脫貧不摘帽”會(huì)影響扶貧脫貧整體推進(jìn)效果。貧困縣的帽子是國家定的，需要從國家層面建立貧困退出機(jī)制，使貧困地區(qū)擺脫對(duì)貧困縣帽子的依賴癥。貧困退出機(jī)制的建立需要給予貧困縣適度的緩沖、適應(yīng)的時(shí)間和相關(guān)配套的獎(jiǎng)懲措施，在實(shí)施過程中要考慮不同貧困地區(qū)的差異性和特殊性，切不可被動(dòng)退出或強(qiáng)制退出。

第三，建立貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系。對(duì)于貧困的研究一直伴隨著相關(guān)的測(cè)量、監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系，但是大多數(shù)貧困理論偏重于靜態(tài)的、短期的貧困現(xiàn)象與貧困事件研究，往往忽略了扶貧脫貧的動(dòng)態(tài)性問題，造成貧困測(cè)量與監(jiān)測(cè)的滯后性與碎片化，不能直接的反映和說明貧困和反貧困事實(shí)。隨著我國扶貧脫貧工作的大規(guī)模開展與推進(jìn)，動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的、精準(zhǔn)的貧困研究顯得尤為重要。農(nóng)村貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系成為我國退出機(jī)制的前提和保障，也是我國進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的應(yīng)有之義。

第四，構(gòu)建多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。多維貧困和多維減貧將成為減貧實(shí)踐的主要發(fā)展趨勢(shì)，我國雖然已經(jīng)有部分地區(qū)在積極探索和實(shí)施多維貧困和多維減貧相關(guān)政策，但是全國范圍性的研究和實(shí)踐中仍顯滯后。在構(gòu)建多維貧困標(biāo)準(zhǔn)的過程中要注意說明各個(gè)維度與指標(biāo)之間的銜接關(guān)系，考慮不同地區(qū)、社區(qū)、群體自身的特殊性要因地制宜、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。此外，還需要進(jìn)行廣泛的國際交流與合作，并對(duì)多維貧困測(cè)度指標(biāo)及方法進(jìn)行持續(xù)更新與修正。

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[作者簡介]史志樂（1987—），女，漢族，江蘇徐州人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院博士研究生。研究方向：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。