徐州市工商局　卜慶行

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民辦非企業(yè)單位的法律屬性和監(jiān)管特點

徐州市工商局卜慶行

摘 要：隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，人們對精神文化的需求日益增長。越來越多的公民、組織和其他社會力量投身到教育事業(yè)、科技事業(yè)、文化事業(yè)等社會公益事業(yè)和精神文明建設之中，改變了傳統(tǒng)的國家單獨興辦教育、科技、文化等事業(yè)的局面。

關鍵詞：非企業(yè)單位法律監(jiān)管

民辦非企業(yè)單位的應運而生，順應了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，在社會各個領域發(fā)揮著其他社會組織所不可替代的作用，具有廣泛的社會性，滿足了人民對物質(zhì)文化生活的不同需求，在經(jīng)濟、科技、教育、文化、衛(wèi)生以及其他社會事務方面發(fā)揮了一定的積極作用，是對傳統(tǒng)國家主辦社會公益事業(yè)的有益補充，豐富和完善了社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)涵。民辦非企業(yè)單位是改革開放的不斷深入的新生事物，其不斷發(fā)展的過程也需要正確的引導和管理。雖然，國家一些單行的法律或者行政法規(guī)對民辦非企業(yè)單位有規(guī)范性的條款，但在立法理念和法理上民法理論沒能給予應有的重視，對涉及某一領域的民辦非企業(yè)單位的管理尚缺乏系統(tǒng)的制度和規(guī)范，往往將其與國家興辦的事業(yè)單位一并規(guī)范，無法體現(xiàn)民辦非企業(yè)單位的個性特征。比如民辦非企業(yè)單位的主體資格、權利能力、責任能力等法律屬性沒有系統(tǒng)的明確規(guī)定。而且，不同的法律、行政法規(guī)之間互不關聯(lián)，對于民辦非企業(yè)社會組織提供社會服務活動的行為標準、服務規(guī)范、收費標準如何進行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的指導，納入法制化的規(guī)范尚待完善。

1　民辦非企業(yè)單位是社會組織結構中的一部分，其設立有法可循，非營利性是其本質(zhì)特征

民辦非企業(yè)單位是根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，由企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用舉辦的社會組織，從事非營利性社會服務活動，其目的是向社會提供最廣泛的服務，最大限度地滿足人民群眾不同領域、不同層次、多樣化的生活需求。民辦非企業(yè)單位不是企業(yè)，更不是經(jīng)濟組織，是不具有企業(yè)特性和特點的社會服務組織。它具有民間性、社會性、公益性和非營利性特性，其行為特征是體現(xiàn)在提供社會公共服務的公益性為宗旨，追求最大化的社會服務公益性和主動承擔社會服務的責任為目標。

首先，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定了民辦非法人企業(yè)單位設立所具備的法定條件。而企業(yè)作為一種組織是以“投入資本賺取利潤的經(jīng)濟組織實體”，具備兩層意思：一是經(jīng)營性，即根據(jù)投入產(chǎn)出進行經(jīng)濟核算，獲得超出投入的資金和財物的盈余，其經(jīng)營的目的是追求營利性；二是反映企業(yè)是具有一定經(jīng)營性質(zhì)的實體，即有法定的經(jīng)營范圍和對財產(chǎn)處置的自主性。無論是民營經(jīng)濟組織的企業(yè)，還是國有獨資、國有控股企業(yè)，都受《中華人民共和國公司法》、《公司登記管理條例》及相關法規(guī)約束?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的法規(guī)體系與企業(yè)登記條例法規(guī)體系有著本質(zhì)的不同，該法規(guī)體系的不同決定了民營經(jīng)濟組織和民辦非企業(yè)單位組織性質(zhì)的不同，民營經(jīng)濟組織是營利性組織，它的屬性為社會經(jīng)濟組織范疇；而民辦非企業(yè)單位，是非營利性的社會組織，其屬性為社會公益組織范疇，是對社會公益事業(yè)和組織的補充完善。

其次，民辦非企業(yè)社會組織的非營利性是民辦非企業(yè)單位的本質(zhì)特征，從設立之日就承擔了組織角色的社會責任和社會義務，不斷滿足社會服務對象對社會公共服務的需求，為社會提供最廣泛的社會公益服務，履行社會公益職能，促進公共社會事業(yè)的進步與發(fā)展。民辦非企業(yè)單位的開辦資金取向非常廣泛，既可以是熱心于公益事業(yè)者的出資，也可以是政府的資金資助、公益項目支持、承接政府轉移的職能和政府購買服務。同時，既可以接受社會各界以及國外資金的捐贈和贊助，也可以享有國家對其事業(yè)的發(fā)展所給予的鼓勵和扶持的稅收優(yōu)惠政策。如民辦的養(yǎng)老機構等均可以享受政策的優(yōu)惠支持。而民營經(jīng)濟組織是以營利為唯一目標特征，是建立在經(jīng)濟利益關系基礎上的，其目的是通過追逐利潤的最大化來實現(xiàn)出資人和利益相關者的價值取向。民營經(jīng)濟組織投資的資金來源主要來自于投資者自身的積累和商品運作的收益，它既不能接受政府的資助和社會的捐贈，也不能承接政府行政體制改革后政府轉移的職能，更不能享有國家對從事社會公益事業(yè)組織的稅收政策的優(yōu)惠。

最后，民辦非企業(yè)單位社會組織的民間性質(zhì)，決定了它不像事業(yè)單位那樣由國家統(tǒng)一組建、統(tǒng)一控制，在管理體制上不受行政機關的領導，接受業(yè)務主管單位和登記管理機關的監(jiān)督管理。

2　民辦非企業(yè)單位的監(jiān)管特點

首先，民辦非企業(yè)單位根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定依法核準登記，主要通過登記管理、行業(yè)管理、業(yè)務管理、提供社會服務監(jiān)督管理等監(jiān)管方式。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》賦予登記主管方具備監(jiān)管職能，其前置行政許可的社會服務型組織，所提供的社會性服務必須是在業(yè)務主管部門獲得許可后方能向社會提供連續(xù)性的、最廣泛的社會服務，不得在沒有取得許可或超出許可的范圍向社會提供服務。也就是說，行政許可的事項是限定其向社會提供服務的內(nèi)容，不得在沒有取得許可的前提下，或者超出許可的事項向社會提供服務。

其次，民辦非企業(yè)單提供社會服務的非營利性特點，其依法建立法定的財務賬目是詳實記載向社會提供服務活動非營利性的財務資金運行軌跡。民辦非企業(yè)單位根據(jù)其提供的社會服務收取最低成本合理的費用是法律允許的，這些費用是繼續(xù)維持并擴展服務保障民營非企業(yè)正常發(fā)展必不可少的資金，也是有別于企事業(yè)單位的不同之處，排除了民辦非企業(yè)單位不得以收取用于自身發(fā)展的最低成本相關的費用之外的費用，否則就構成了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十五條禁止從事營利性經(jīng)營活動所列行為。但是，民辦非企業(yè)單位在實際提供服務的過程中存在有其名而無其實的現(xiàn)象，甚至利用民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠政策提供營利性服務并非法牟利。

3　民辦非企業(yè)單位監(jiān)管的法律依據(jù)

3.1徐州高德職業(yè)技術培訓中心案例引發(fā)的思考

第一，該培訓機構依法設立，具備民辦非企業(yè)單位的法律屬性。該培訓中心取得業(yè)務主管部門教育局的許可，經(jīng)民政部門的核準登依法取得民辦非企業(yè)單位的法人資格，向社會提供計算機培訓業(yè)務。第二，從該培訓中心登記時提供的服務場所和實際操作場所的相關材料，以及該培訓中心法定財務賬所記載的固定資產(chǎn)類賬目顯示，均與實際舉辦的培訓業(yè)務不符。既沒有記載購進用于計算機培訓的相關設備，也沒有用于購買計算機培訓的相關教材，那么，該培訓中心如何向社會提供計算機服務的？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該培訓中心網(wǎng)站對外發(fā)布的培訓信息和要求參加培訓的學員繳納若干報名費知曉，該培訓中心以行政主管部門的名義對外發(fā)布培訓信息，兼行了主管部門的行政職能，所實施崗前職業(yè)技術培訓，就是人們俗稱的安全員、施工員、質(zhì)量員、標準員、材料員、機械員、勞務員、資料員“八大員”培訓，以及廚師、電焊工、月嫂等培訓，不是計算機培訓，實施培訓的業(yè)務范圍也不屬于教育主管部門核準許可的業(yè)務范圍。第三，從其法定財務賬記載的民辦非企業(yè)單位收入和支出費用的資金運行軌跡，應結轉到“事業(yè)結余”科目上，核算事業(yè)結余及結轉情況，年度終了轉賬后，該科目應無余額。然而，該科目年終余額卻是年度總收入的三分之一，遠大于其提供社會服務的最低成本價值，顯然違反了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》不得營利的規(guī)定。

3.2徐州高德職業(yè)技術培訓中心從事崗前職業(yè)技術培訓的行為分析

第一種觀點。該培訓中心已經(jīng)獲得主管部門的行政許可，具備培訓的資格。因為該培訓中心是依法登記，是獲得主管部門的許可后才從事崗前培訓活動的。同時，該培訓中心的網(wǎng)站發(fā)布參加培訓學員的注意事項、收費標準、培訓類型、考試時間、乘車路線等均有告知。而且，從該中心的財務賬也顯示根據(jù)法律規(guī)定取得收費許可，對收取的費用均繳納了法定的稅款，只是培訓內(nèi)容擴大了，行政許可需要進行變更登記即可。

第二種觀點。民辦非企業(yè)單位的設立需要前置審批，是根據(jù)獲得許可的事項方可從事服務，不得沒有取得許可的事項，或者應該取得許可而沒有取得許可，或者超出行政許可的事項提供服務。該中心沒有取得相關職能部門的行政許可，不得從事該崗前職業(yè)技能培訓，否則就應該承擔《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的法律責任。

第三種觀點。首先，該培訓機構網(wǎng)站發(fā)布的崗前技術培訓信息是沒有取得行政許可，不具備該項業(yè)務的培訓資格，發(fā)布的培訓信息和實際取得的行政許可資格不相符，而且是故意隱瞞重大事項，不能保障參訓人員的權益，已屬于虛假宣傳，構成了消費欺詐。其次，民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)是非營利性的是社會組織，即不以營利為目的。從其網(wǎng)站發(fā)布的培訓內(nèi)容和收取培訓費資金的使用是否符合章程約定的事項，是否是從事非營利性社會服務活動收取的費用最低成本價值，該最低收費成本價值是否需要取得收費許可，該收費許可是否與企業(yè)同類培訓機構的收費許可有別，否則是假借“提供社會服務”的名義，利用民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠政策變相牟利。

第四種觀點。該培訓機中心用網(wǎng)絡信息平臺并以行政主管部門的名義發(fā)布培訓信息，要求相關人員到指定賬戶繳納培訓費，并在實施培訓過程中向業(yè)務主管部門上繳“管理費”的行為，排擠了其他經(jīng)營者的權力，構成了不正當經(jīng)營行為，違反了《反不正當競爭法》第七條“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當?shù)慕?jīng)營活動”的規(guī)定。即便是取得行政許可，其濫用行政權力限制其他經(jīng)營者的經(jīng)營，該行為就是不正當經(jīng)營行為，凸顯了謀利的經(jīng)營特性與民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)和宗旨相違背，其行為是以“民辦非企業(yè)單位”之名，行經(jīng)營牟利之實，不屬于《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》所規(guī)范的超范圍經(jīng)營法律調(diào)整范疇，而是屬于應該依法取得經(jīng)營主體資格后方可從事經(jīng)營活動法律調(diào)整范疇。

該培訓中心提供涉及建筑工程領域、產(chǎn)品質(zhì)量安全、家政服務等不同行業(yè)、不同領域的技術技能培訓的服務，而且收取的費用涉及特殊行業(yè)、特殊工種需要不同業(yè)務主管部門的行政許可方可進行技術培訓，僅以教育主管部門的計算機培訓許可進行崗前職業(yè)技術培訓牟利的經(jīng)營行為，構成了《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條第(一)款“應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動的無照經(jīng)營行為”所列行為，以及限定其他經(jīng)營者的經(jīng)營等行為，違反了《中華人民共和國反不正當競爭法》第七條的規(guī)定，屬于法律禁止的行為。

4　結語

總之，民辦非企業(yè)單位已成為社會主義市場經(jīng)濟體制中遍布社會各個領域的社會組織，是對社會主義市場經(jīng)濟體制的補充和完善，隨著《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的頒布和實施，民辦非企業(yè)單位的管理工作將進一步步入法制化軌道，促進民辦非企單位的健康發(fā)展。

參考文獻

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中圖分類號：F272

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（a）-181-02