寇飛周+王偉

【摘 要】為有效緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊張的問題，國(guó)土部門及時(shí)出臺(tái)了各種措施，其中正在實(shí)施的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目”及“‘雙退調(diào)查摸底工作”在一定程度上解決了建設(shè)用地指標(biāo)，也補(bǔ)充了耕地資源。然而項(xiàng)目在實(shí)施過程中也遇到一些棘手問題，如何有效銜接這兩項(xiàng)工作，筆者提出了自己的幾點(diǎn)思考。

【關(guān)鍵詞】增減掛鉤；雙退；銜接；建議

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，以及城市的不斷壯大，對(duì)于建設(shè)用地需求也在不斷增加。一方面，為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，有效盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，確保耕地?cái)?shù)量不減少，陜西省國(guó)土資源廳出臺(tái)了《陜西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（陜國(guó)土資發(fā)〔2009〕154號(hào)）；另一方面，支持和落實(shí)國(guó)家退耕還林重大工程，拓展耕地占補(bǔ)平衡空間，陜西省國(guó)土資源廳、陜西省林業(yè)廳《關(guān)于開展“雙退”調(diào)查摸底工作的通知》（陜國(guó)土資發(fā)〔2015〕28號(hào)）。兩種舉措在某種程度上支撐著城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，以及平衡農(nóng)村耕地總量。

1 定義

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（簡(jiǎn)稱增減掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)。通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

“雙退”即意指退耕還林、退林還耕，是指國(guó)土部門將能夠退耕還林的耕地逐步退出耕地保護(hù)范圍，用于退耕還林；林業(yè)部門將宜耕的林地退出林地管理范圍，作為補(bǔ)充耕地后備資源。為進(jìn)一步優(yōu)化陜西省國(guó)土空間開發(fā)利用，支持和落實(shí)國(guó)家退耕還林重大工程，保護(hù)南水北調(diào)中線水源地生態(tài)環(huán)境以及拓展耕地占補(bǔ)平衡空間，陜西省政府決定在全省開展 “雙退”工作。

2 現(xiàn)狀

陜西省剛開展了“雙退”約1000萬畝的不宜耕地或林地調(diào)查摸底工作，用于退耕還林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)，但因?yàn)閮蓚€(gè)部門間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同，造成彼此退工作難度增大。按照國(guó)土資源部《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》要求，對(duì)于復(fù)墾的地塊宜耕則耕、宜林則林，但往往一些“增減掛鉤”項(xiàng)目由于拆舊地塊較為分散且凌亂，加之所處地理位置較為偏僻，根本不適宜復(fù)墾為耕地，同時(shí)也加大了實(shí)施難度，增加了復(fù)墾成本。

根據(jù)筆者參與或經(jīng)歷過的一些“增減掛鉤”和“雙退”項(xiàng)目，在開展過程中發(fā)現(xiàn)一些制約項(xiàng)目開展的因素。

2.1 “增減掛鉤”進(jìn)入“怪圈”

所謂的“怪圈”是指項(xiàng)目為了解決用地指標(biāo)問題，拆舊地塊過多分布在地形條件苛刻的山區(qū)。目前存在一些比較實(shí)際的問題，嚴(yán)重拖延了“增減掛鉤”試點(diǎn)工作的進(jìn)度，這并不利于項(xiàng)目的持續(xù)開展。這類“增減掛鉤”項(xiàng)目普遍都存在以下幾個(gè)問題：

2.1.1 拆舊范圍布局比較分散

受平原地區(qū)拆舊地塊實(shí)施成本較大影響，整個(gè)項(xiàng)目拆舊地塊在選址時(shí)多大考慮群眾意愿強(qiáng)烈的地區(qū)，例如布置在地形復(fù)雜、零碎分散，且在25°左右的坡地上，或者人煙罕至的偏遠(yuǎn)地區(qū)。

2.1.2 拆舊地類數(shù)量過于單一

“增減掛鉤”項(xiàng)目中的拆舊地塊應(yīng)為農(nóng)村建設(shè)用地，但實(shí)際工作中絕大多數(shù)為農(nóng)村宅基地，其他地類所占比例過小。農(nóng)村集體建設(shè)用地不只村民住宅，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村道路，以及采礦用地、風(fēng)景名勝及特殊用地等其他集體建設(shè)用地。

2.1.3 拆舊地塊復(fù)墾成本較大

由于平原地區(qū)交通便利拆舊意愿不夠強(qiáng)烈，而山區(qū)或者坡度較大的坡地上分布著較多的村莊，且易受自然災(zāi)害威脅，便成為拆舊地塊首選。但是其位置偏遠(yuǎn)，道路通達(dá)率較低，復(fù)墾成本較大，對(duì)后期的實(shí)施工作帶來了一定的難度。

2.1.4 拆舊規(guī)模偏于小型化

根據(jù)《陜西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法（試行）》第二章第六條規(guī)定，單個(gè)項(xiàng)目區(qū)規(guī)模原則上控制在20-70公頃。這樣在一定程度上限制了項(xiàng)目的申報(bào)，可能出現(xiàn)項(xiàng)目超過上限而要分割的情況。

2.2 “雙退”工作遇到的麻煩

“雙退”工作通過內(nèi)業(yè)評(píng)價(jià)及外業(yè)核實(shí)，各地已經(jīng)基本按照省、市文件要求完成“雙退”調(diào)查摸底工作。然而在具體工作開展過程中，由于受自然地形和人為因素影響，極有可能阻礙“雙退”工作的進(jìn)一步開展。

2.2.1 國(guó)土和林業(yè)部門規(guī)劃沖突嚴(yán)重

通過套合疊加土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和林地落界數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，兩部門對(duì)土地現(xiàn)狀的分類存在較大差異。這主要是由于兩部門在編制規(guī)劃和更新地類現(xiàn)狀時(shí)缺乏溝通，僅從各自部門角度出發(fā)，造成彼此數(shù)據(jù)的不一致。

2.2.2 部分宜耕林地“退林補(bǔ)耕”可實(shí)施性不強(qiáng)

根據(jù)調(diào)查，部分林地從技術(shù)層面上符合省廳文件中宜耕性評(píng)價(jià)指標(biāo)的各項(xiàng)要求，但其屬于林業(yè)部門的重點(diǎn)工程用地，林業(yè)部門認(rèn)為不宜將重點(diǎn)林業(yè)工程用地作為耕地后備資源退出林地范圍，退林補(bǔ)耕在實(shí)際操作中存在很大難度。

2.2.3 計(jì)劃退耕面積大，可耕種土地減少

25°以上坡耕地普遍集中于耕地面積較小且耕地質(zhì)量不高的山區(qū)、塬區(qū)和嶺區(qū)，但區(qū)位經(jīng)濟(jì)較為落后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源主要依靠耕種土地獲取，大面積退耕會(huì)降低當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入。

3 建議

長(zhǎng)期以來對(duì)于“增減掛鉤”項(xiàng)目中拆舊地塊宜林未林、宜耕未耕的矛盾特別突出，借著“雙退”調(diào)查摸底工作的開展，可以有效化解“增減掛鉤”項(xiàng)目中不適宜耕作的矛盾。對(duì)此，我個(gè)人提出以下幾點(diǎn)思考：

1）偏遠(yuǎn)山區(qū)開展“增減掛鉤”應(yīng)結(jié)合多項(xiàng)政策，例如地質(zhì)災(zāi)害防治、移民搬遷、“雙退”工作等。而不應(yīng)將拆舊地塊只選擇在偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)或者采礦用地等地類，應(yīng)該擴(kuò)充拆舊地塊的類型，不但是補(bǔ)充耕地，也可以是宜林地。

2）對(duì)于已建成的“增減掛鉤”項(xiàng)目，由于部分拆舊地塊位于25°以上的坡地，缺少基礎(chǔ)配套設(shè)施，且距離村莊較遠(yuǎn)，根本不適宜繼續(xù)耕作。對(duì)這種農(nóng)村居民點(diǎn)雖然不屬于“雙退”的范疇，但經(jīng)過復(fù)墾后的耕地應(yīng)及時(shí)與“雙退”工作保持同步，確保能夠及時(shí)退耕還林。

3）“雙退”是以縣內(nèi)或省內(nèi)等大范圍整體平衡，而“增減掛鉤”則是要求縣域內(nèi)部平衡。實(shí)際工作中應(yīng)結(jié)合“雙退”工作配套多個(gè)“增減掛鉤”或者跨越縣域劃定進(jìn)行項(xiàng)目掛鉤，按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，確保省、市整體耕地?cái)?shù)量不減少。

4）“雙退”工作應(yīng)該長(zhǎng)期化，數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)化，確保國(guó)土與林業(yè)數(shù)據(jù)共享，這樣才能保證“增減掛鉤”項(xiàng)目按照“占水田，補(bǔ)水田”的原則，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量相當(dāng)或者不明顯降低。

5）無論“增減掛鉤”或者“雙退”都要能激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，并且為他們后期的生產(chǎn)生活帶來便利，以及能夠顯著提高農(nóng)民的收入，這樣才能為項(xiàng)目打下群眾基礎(chǔ)。

4 結(jié)論

以上這些措施的出臺(tái)都是為了堅(jiān)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖的重要舉措，需要國(guó)土、林業(yè)甚至是其他部門通力協(xié)助，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)資源共享，協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃；另外需要持久的溝通，科學(xué)的配合才能發(fā)揮各自項(xiàng)目的最大優(yōu)勢(shì)，解決各個(gè)部門之間用地指標(biāo)難題，實(shí)實(shí)在在的為當(dāng)?shù)厝罕娭\福祉。

[責(zé)任編輯：楊玉潔]