余 雅 風(fēng)

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實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平：《義務(wù)教育法》任重道遠(yuǎn)

余 雅 風(fēng)

【摘要】從中國(guó)義務(wù)教育立法確立的指導(dǎo)思想和法律規(guī)則看，致力于受教育機(jī)會(huì)平等保護(hù)，是中國(guó)義務(wù)教育立法合理性的集中體現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)教育的質(zhì)量差距以及非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，維護(hù)義務(wù)教育公平依然是義務(wù)教育立法面臨的巨大挑戰(zhàn)。立法要促進(jìn)和保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平，一方面，必須準(zhǔn)確把握平等受教育權(quán)的內(nèi)涵，確立合理的差別對(duì)待標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償平等；另一方面，要以農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量為抓手，實(shí)現(xiàn)教育法律體系的協(xié)調(diào)立法。

【關(guān)鍵詞】《義務(wù)教育法》教育公平教育立法質(zhì)量公平

20世紀(jì)八九十年代，為了適應(yīng)法治國(guó)家有法可依的要求，中國(guó)積極開(kāi)展了教育領(lǐng)域的立法活動(dòng)。目前，已初步形成以憲法確立的基本原則為基礎(chǔ)，以《教育法》為核心，以包括《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《義務(wù)教育法》)在內(nèi)的教育專(zhuān)門(mén)法和行政法規(guī)為主體的教育法律體系。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，把依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)、完善教育法作為“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”、加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)的內(nèi)容。義務(wù)教育關(guān)乎整個(gè)社會(huì)公民素質(zhì)的提高，對(duì)國(guó)家教育的發(fā)展具有奠基性意義和深遠(yuǎn)的歷史作用。1986年《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施以來(lái)，中國(guó)義務(wù)教育快速普及，2000年如期完成了“普九”任務(wù)。為“保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實(shí)施，提高全民族素質(zhì)”，2006年全面修訂的《義務(wù)教育法》設(shè)專(zhuān)章對(duì)學(xué)生、學(xué)校、教師、教育教學(xué)、經(jīng)費(fèi)保障和法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)范?！读x務(wù)教育法》對(duì)于解決中國(guó)社會(huì)變遷過(guò)程中義務(wù)教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，普及和均衡發(fā)展義務(wù)教育起到了積極推進(jìn)作用。至今，《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施30年。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，認(rèn)識(shí)義務(wù)教育發(fā)展所面臨的困境和挑戰(zhàn)，科學(xué)構(gòu)建維護(hù)公平、有效實(shí)施的義務(wù)教育法律制度，是十分必要的。

一、致力于教育機(jī)會(huì)平等：義務(wù)教育立法合理性的集中體現(xiàn)

義務(wù)教育是由國(guó)家立法規(guī)定的、每一個(gè)公民都必須接受的教育，是國(guó)民素質(zhì)得以提高的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代社會(huì)文明的標(biāo)志。義務(wù)教育具有最強(qiáng)的公共性，它要求國(guó)家為每一個(gè)公民享受平等的受教育機(jī)會(huì)提供保障。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村中小學(xué)生約占全國(guó)中小學(xué)生總數(shù)的75%，義務(wù)教育任務(wù)艱巨。作為教育領(lǐng)域的重要立法，1986年《義務(wù)教育法》的頒布以及后續(xù)全面、重大修改，使得免費(fèi)義務(wù)教育得到全面實(shí)施，農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)初見(jiàn)成效，農(nóng)村教師工資待遇得到落實(shí)，在義務(wù)教育均衡發(fā)展及教育公平方面取得積極進(jìn)展。合理性，即教育立法應(yīng)當(dāng)能夠真正反映教育規(guī)律，最大限度地貼近教育領(lǐng)域各個(gè)層次、各個(gè)方面，準(zhǔn)確反映教育關(guān)系的各種要素，真切體現(xiàn)來(lái)自教育的各種價(jià)值需求，并根據(jù)客觀條件的可能性加以協(xié)調(diào)。其所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，能夠使公共利益與個(gè)人利益得到協(xié)調(diào)與平衡，符合多數(shù)人的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益要求，能被公眾認(rèn)可和接受。[1]從中國(guó)義務(wù)教育立法確立的指導(dǎo)思想和法律規(guī)則看，致力于受教育機(jī)會(huì)平等保護(hù)，是中國(guó)義務(wù)教育立法合理性的集中體現(xiàn)。

《義務(wù)教育法》的核心指導(dǎo)思想是提供平等的受教育機(jī)會(huì)。1986年《義務(wù)教育法》第二條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行九年制義務(wù)教育。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r，確定推行義務(wù)教育的步驟?！钡谄邨l規(guī)定：“義務(wù)教育可以分為初等教育和初級(jí)中等教育兩個(gè)階段。在普及初等教育的基礎(chǔ)上普及初級(jí)中等教育?！边@些規(guī)定是基于改革開(kāi)放初期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)提出的，目的在于普及九年義務(wù)教育，致力于保證兒童有學(xué)可上。在該法的推動(dòng)下，截至2005年底，全國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩基”的地區(qū)人口覆蓋率和全國(guó)初中階段毛入學(xué)率雙雙達(dá)到95%，全國(guó)小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到99.2%。[2]然而，以普及就學(xué)機(jī)會(huì)為重點(diǎn)、在很大程度上依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和農(nóng)民積極性的義務(wù)教育發(fā)展模式，引發(fā)人們對(duì)于教育公平的爭(zhēng)議。對(duì)此，新《義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)?！痹诿鞔_公民享有平等的接受義務(wù)教育的權(quán)利的前提下，在第六條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”。通過(guò)該規(guī)定，新《義務(wù)教育法》將義務(wù)教育的均衡發(fā)展納入了法制的軌道，將均衡教育思想作為新《義務(wù)教育法》的根本指導(dǎo)思想[3]，保障公民平等受教育權(quán)。

《義務(wù)教育法》所確立的法律規(guī)則是以保障公民平等接受義務(wù)教育的權(quán)利為主要內(nèi)容的。法律規(guī)則是指具體規(guī)定權(quán)利義務(wù)以及具體法律后果的準(zhǔn)則，或者說(shuō)是對(duì)一個(gè)事實(shí)狀態(tài)賦予一種確定的具體后果的各種指示和規(guī)定。[4]法律規(guī)則對(duì)于落實(shí)法的指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)具有重要作用。為了普及與實(shí)施九年義務(wù)教育，1986年《義務(wù)教育法》一方面規(guī)定根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r，在普及初等教育的基礎(chǔ)上普及初級(jí)中等教育，從而實(shí)現(xiàn)分階段、分地區(qū)推進(jìn)普及義務(wù)教育；另一方面，規(guī)定“免收學(xué)費(fèi)”，但《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“可收取雜費(fèi)”，以適應(yīng)不同地區(qū)的發(fā)展需要，緩解農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題。圍繞義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略，新《義務(wù)教育法》從兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。一是強(qiáng)調(diào)政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展上的法律義務(wù)，將督導(dǎo)義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r、縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距、學(xué)校建設(shè)符合國(guó)家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、均衡配置師資、農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障、薄弱學(xué)校建設(shè)、分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金、扶持農(nóng)村地區(qū)和民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育等作為政府法律義務(wù)加以規(guī)定。二是以全社會(huì)每一個(gè)人平等接受義務(wù)教育的權(quán)利為本位，明確政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展上的法律責(zé)任。新《義務(wù)教育法》不但首次在教育立法中引入行政問(wèn)責(zé)制，還在第五十一到第五十三條分別規(guī)定了政府未履行上述義務(wù)的法律責(zé)任，體現(xiàn)了《義務(wù)教育法》維護(hù)公民平等受教育權(quán)的價(jià)值追求。

二、維護(hù)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平：當(dāng)前中國(guó)義務(wù)教育立法面臨挑戰(zhàn)

現(xiàn)代社會(huì)，教育對(duì)于個(gè)人和社會(huì)發(fā)展的功能凸現(xiàn)，受教育權(quán)成為憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。圍繞平等這一主旨，各國(guó)都積極采取措施，以圖通過(guò)立法對(duì)公民受教育權(quán)予以平等保護(hù)。在中國(guó)，隨著義務(wù)教育公共品屬性的進(jìn)一步明晰，義務(wù)教育均衡發(fā)展，尤其是城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平問(wèn)題備受關(guān)注。中國(guó)雖然在憲法、教育法律等一系列重要法律文件中都明確規(guī)定了公民享有平等的受教育權(quán)，新《義務(wù)教育法》也規(guī)定“均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)”“縮小學(xué)校辦學(xué)條件差距”“均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量，組織校長(zhǎng)、教師的培訓(xùn)和流動(dòng)”等，但由于現(xiàn)實(shí)中人們社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的復(fù)雜差異性以及立法應(yīng)有的平等保護(hù)的制度性缺陷，公民受教育權(quán)難以從法定的平等權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的平等權(quán)利。全國(guó)和省域內(nèi)公共教育資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在許多差距，有些差距還較為突出。

據(jù)《2015年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》顯示，截至2015年底，全國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡的縣(市、區(qū))東部地區(qū)有259個(gè)，中部地區(qū)有568個(gè)，西部地區(qū)有796個(gè)(見(jiàn)圖1)。[5]對(duì)尚未通過(guò)國(guó)家評(píng)估認(rèn)定的縣均衡發(fā)展情況進(jìn)行的過(guò)程性監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，整體上未認(rèn)定縣均衡水平明顯低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、更低于已認(rèn)定的1 300多個(gè)縣，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展目標(biāo)難度較大。中、西部地區(qū)分別有60%、72.5%的縣是攻堅(jiān)難點(diǎn)地區(qū)，小學(xué)差異系數(shù)不達(dá)標(biāo)比例較高，占未認(rèn)定縣總數(shù)比例的63%，是攻堅(jiān)難點(diǎn)學(xué)段。而國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)對(duì)2013—2014年通過(guò)國(guó)家認(rèn)定的757個(gè)縣進(jìn)行的第二次監(jiān)測(cè)復(fù)查結(jié)果顯示，有9個(gè)省份的26個(gè)縣的義務(wù)教育均衡發(fā)展情況出現(xiàn)較大滑坡，小學(xué)或初中綜合差異系數(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求。義務(wù)教育均衡發(fā)展存在的問(wèn)題表現(xiàn)為[5]：(1)由于農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平和質(zhì)量相對(duì)偏低，“農(nóng)村學(xué)校生源數(shù)量急劇下降，中微型學(xué)校、袖珍班越來(lái)越多，城鄉(xiāng)學(xué)校資源的分布格局與均衡配置受到?jīng)_擊”;(2)雖然投入增加并實(shí)施了學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，但“受檢縣仍有一部分農(nóng)村學(xué)校存在功能室不足、設(shè)施設(shè)備和圖書(shū)陳舊、信息化裝備差、生活設(shè)施短缺等問(wèn)題”; (3)教師在培養(yǎng)和造就人才、延續(xù)和提升文化、推進(jìn)教育改革中具有不可替代性作用，但“農(nóng)村教師年齡偏大、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理、學(xué)歷及專(zhuān)業(yè)化水平較低等問(wèn)題長(zhǎng)期得不到根本解決，音、體、美、信息技術(shù)等專(zhuān)業(yè)教師配置不足問(wèn)題不同程度存在”;(4)學(xué)校管理對(duì)于資源使用效率、教師專(zhuān)業(yè)化發(fā)展以及教育質(zhì)量提升具有重要作用，但“部分學(xué)校特別是農(nóng)村學(xué)校尚未形成鮮明的辦學(xué)理念和辦學(xué)特色，常規(guī)管理科學(xué)化、精細(xì)化水平不高，課程改革實(shí)施能力不強(qiáng)”。

圖1　2015年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作調(diào)查結(jié)果

立法，是由特定的主體依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動(dòng)。[6]《憲法》第五條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這一條確定了平等權(quán)適用的廣泛性，即平等權(quán)不允許任何特權(quán)現(xiàn)象的存在。教育具有直接使個(gè)人受益的功效，接受教育就是獲得利益。而教育的公共性作為教育的基本屬性，要求每一個(gè)公民都擁有可以平等地享有教育所帶來(lái)的利益的機(jī)會(huì)，而不是因?yàn)槠涮厥獾纳矸?。法律?duì)公民受教育權(quán)平等的規(guī)定，目的在于消除教育上的歧視，保證人人享有平等的受教育權(quán)利。受教育權(quán)平等是憲法明文規(guī)定的公民重要的基本權(quán)利。但是，權(quán)利的法定化并不意味著權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，法的目的性價(jià)值并不一定能轉(zhuǎn)化成有效的法律規(guī)范。從中國(guó)城鄉(xiāng)教育的現(xiàn)狀來(lái)看，公民受教育權(quán)平等這一法律原則或宣言并未實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育的質(zhì)量差距是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展最突出的問(wèn)題，嚴(yán)重地違背了義務(wù)教育公平。不僅對(duì)國(guó)家的義務(wù)教育發(fā)展帶來(lái)影響，也潛在影響其他各級(jí)各類(lèi)教育的發(fā)展。在當(dāng)下教育改革與發(fā)展過(guò)程中，在中國(guó)特殊復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)歷史條件下，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平，義務(wù)教育立法面臨巨大挑戰(zhàn)。

三、準(zhǔn)確把握平等受教育權(quán)的內(nèi)涵，確立合理的差別對(duì)待標(biāo)準(zhǔn)

法律與其他規(guī)范相比，除了具有國(guó)家強(qiáng)制性的特征，還具有穩(wěn)定性、普遍性的特點(diǎn)，以保證人們的一體遵行。在維護(hù)公民平等受教育權(quán)方面，立法也需要作慎重、科學(xué)的考慮，以確立切實(shí)可行、真正體現(xiàn)社會(huì)公正的法律規(guī)則。新《義務(wù)教育法》第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利?！痹撘?guī)定是從公民個(gè)體出發(fā)所作的授權(quán)性法律規(guī)范,包括兩個(gè)重要概念或范疇。一是平等權(quán)。平等權(quán)是中國(guó)憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系的重要組成部分，是權(quán)利主體參與社會(huì)生活的重要條件。平等權(quán)自身沒(méi)有具體的內(nèi)容，只在權(quán)利主體行使其他基本權(quán)利時(shí)才可能體現(xiàn)出價(jià)值，因而體現(xiàn)為一種基于人的尊嚴(yán)與人的價(jià)值的憲法原則。二是受教育權(quán)。受教育權(quán)是受教育者依據(jù)相關(guān)法律，在規(guī)定年限中獲得由國(guó)家、社會(huì)、家庭提供的特定教育的權(quán)利。從中國(guó)憲法的規(guī)定看，受教育權(quán)是一項(xiàng)具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的憲法權(quán)利，是與生存權(quán)同等重要的人的基本權(quán)利。平等權(quán)與受教育權(quán)的復(fù)合使平等受教育權(quán)具有了人權(quán)與公民權(quán)的雙重屬性，是一項(xiàng)憲法性原權(quán)利。作為人權(quán)，它的依據(jù)是人的尊嚴(yán)與人的價(jià)值；作為公民權(quán)利，它的依據(jù)是憲法、教育法以及相關(guān)法律、法規(guī)。平等受教育權(quán)蘊(yùn)含的基本價(jià)值是人格尊嚴(yán)，反對(duì)在教育上的任何特權(quán)與歧視。

從平等受教育權(quán)的內(nèi)涵以及新《義務(wù)教育法》第四條的規(guī)定看，平等接受義務(wù)教育的權(quán)利首先是指受教育機(jī)會(huì)平等，即受教育的權(quán)利和擁有相應(yīng)的條件這兩個(gè)方面的平等。它是平等受教育權(quán)的最低限度的要求。它禁止依據(jù)不合理的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人進(jìn)行分類(lèi)，再依據(jù)不同分類(lèi)提供不同的教育機(jī)會(huì)，或者給予某些人受教育的優(yōu)惠，或者對(duì)某些人不提供受教育的機(jī)會(huì)。其次是指受教育的待遇平等，即享受?chē)?guó)家提供的教育條件(包括教育教學(xué)的設(shè)施、教師)和教育內(nèi)容方面的平等。這就要求消除一切基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍、社會(huì)出身、經(jīng)濟(jì)條件的歧視，取消一切損害平等的區(qū)別、排斥、限制或特惠，使每一個(gè)人的受教育權(quán)都能得到公平的保障。最后，受教育權(quán)平等要求法律提供平等而有效的保護(hù)，未經(jīng)法律允許不受包括國(guó)家在內(nèi)的任何其他主體干涉?；趯?duì)人的尊嚴(yán)與人的價(jià)值的考量，法律對(duì)處境不利者或者受歧視群體應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)的補(bǔ)償與援助。因此，平等接受義務(wù)教育的權(quán)利應(yīng)是一項(xiàng)可訴的權(quán)利，它的審查標(biāo)準(zhǔn)之一是政府在提供受教育機(jī)會(huì)、教育條件以及平等保護(hù)的過(guò)程中是否構(gòu)成歧視。

中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元分割體制和資源分配體制，使部分群體因?yàn)閾碛谐鞘芯用竦馁Y格而享有了教育上的特權(quán)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育的不公。在這種狀態(tài)下如果繼續(xù)沿用這種“差別對(duì)待”的體制或制度，或在新制定的規(guī)則中單一采用城鄉(xiāng)“無(wú)差別對(duì)待”原則，那么，農(nóng)村兒童、少年接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)、條件依然存在事實(shí)上的不平等。受教育權(quán)平等的立法保護(hù)，并不絕對(duì)排斥例外，對(duì)弱勢(shì)或處境不利群體應(yīng)有傾向性保護(hù)，在公正的社會(huì)中這是關(guān)鍵一環(huán)。為保護(hù)處境不利者的平等受教育權(quán)，新《義務(wù)教育法》采取了相應(yīng)的補(bǔ)償性措施。該法關(guān)于“采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育”“完善農(nóng)村教師工資經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”“鼓勵(lì)和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)從事義務(wù)教育工作”“鼓勵(lì)高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校任教”“農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”“縣級(jí)人民政府編制預(yù)算，向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校傾斜”“設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，扶持農(nóng)村地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育”等規(guī)定，即是“補(bǔ)償平等”的集中體現(xiàn)。

然而，實(shí)施補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)該是什么？補(bǔ)償是否應(yīng)有合理的限度？2013年秋季，景洪市實(shí)施“營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃”，市公辦農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校和城市義務(wù)教育階段農(nóng)村戶口學(xué)生全部享受學(xué)生“營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃”。“城區(qū)就讀的農(nóng)村富裕家庭學(xué)生享受了該計(jì)劃，而城市貧困家庭的孩子卻不能享受。同時(shí)，人為地把學(xué)生分為城鄉(xiāng)兩部分，沒(méi)有體現(xiàn)教育的公平?！盵7]基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡、教育資源和教育發(fā)展條件的巨大差異性，東西部之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、農(nóng)村與城市之間無(wú)論在教育資源的數(shù)量、質(zhì)量以及實(shí)際享有的教育的水平上都存在明顯的差距。國(guó)家采取相應(yīng)措施區(qū)別對(duì)待，增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，為實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的平等而允許落后地區(qū)、落后地區(qū)受教育者享有相對(duì)較多的公共教育資源，適當(dāng)限制發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)公共教育資源的享有，是符合公平這一價(jià)值取向的。但是，“補(bǔ)償平等”并不是永恒合理的法則，它只是特定社會(huì)條件下為達(dá)成平等所采取的技術(shù)性措施。當(dāng)下，教育部“陽(yáng)光高考平臺(tái)”陸續(xù)公布2016年全國(guó)重點(diǎn)高校對(duì)農(nóng)村學(xué)生的單獨(dú)招生計(jì)劃，諸多著名高校招生向農(nóng)村學(xué)生傾斜[8—10]，截至4月6日，北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京師范大學(xué)等九所在京重點(diǎn)高校已啟動(dòng)農(nóng)村學(xué)生專(zhuān)項(xiàng)招生，錄取優(yōu)惠最高可降至一本線錄取。農(nóng)村學(xué)生如何界定？招生傾斜名額確定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？怎樣的界定才體現(xiàn)高考招生真正向弱勢(shì)的傾斜？確定怎樣的名額才不造成逆向歧視？我們需要設(shè)定受教育權(quán)平等保護(hù)的判別標(biāo)準(zhǔn)，以對(duì)受教育權(quán)平等保護(hù)做一個(gè)更為根本的合理解釋[11]，防范逆向歧視的產(chǎn)生。

新《義務(wù)教育法》第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育?！痹摋l明確了兩個(gè)基本內(nèi)涵。第一，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府具有以下法定職責(zé)：(1)在管轄范圍內(nèi)配置教育資源，這種配置應(yīng)是合理的；(2)改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，使城鄉(xiāng)所有學(xué)校具備實(shí)施教育教學(xué)的條件和要求；(3)保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育；(4)保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。第二，履行這些職責(zé)的目的是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，通過(guò)義務(wù)教育均衡發(fā)展，在客觀上實(shí)現(xiàn)公民的平等受教育權(quán)。可見(jiàn)，均衡構(gòu)成了中國(guó)義務(wù)教育立法評(píng)價(jià)差別對(duì)待的一項(xiàng)特有標(biāo)準(zhǔn)。政府在維護(hù)教育平等、履行法定職責(zé)給予不同群體差別對(duì)待的過(guò)程中，應(yīng)就是否均衡審慎考慮，不能“一刀切”，還要防范急功近利。

四、以農(nóng)村教育質(zhì)量為抓手，實(shí)施教育法律體系的協(xié)調(diào)立法

城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的更深層次的差距是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的質(zhì)量差距。[12]義務(wù)教育質(zhì)量并不單指學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)，而是包括教育教學(xué)與教育管理在內(nèi)的、體現(xiàn)教育活動(dòng)各要素之間整體水平的系統(tǒng)性的概念。目前，雖然農(nóng)村義務(wù)教育“經(jīng)費(fèi)短缺”的矛盾得到極大緩解，農(nóng)村兒童可以“有學(xué)上”，但“上好學(xué)”的問(wèn)題仍未解決，義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)，特別是農(nóng)村初中輟學(xué)問(wèn)題仍十分突出。研究表明，中國(guó)農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)不只是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)貧困，更因?yàn)榻逃|(zhì)量低下。[13]義務(wù)教育的質(zhì)量差距，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生起點(diǎn)上的不平等。世界銀行的發(fā)展報(bào)告指出，基礎(chǔ)教育的質(zhì)量對(duì)于家庭教育投資決策的影響是非常關(guān)鍵的，教育質(zhì)量直接影響家庭對(duì)孩子是否輟學(xué)的選擇。[14]2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，要“高水平、高質(zhì)量普及九年義務(wù)教育”，完成“普九”任務(wù)之后，提高教育質(zhì)量應(yīng)該成為義務(wù)教育的工作重心。國(guó)家保障義務(wù)教育的實(shí)施不只是保障所有適齡兒童、少年能夠進(jìn)入實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校，更為重要的是保障進(jìn)入學(xué)校的兒童、少年能夠享有或接受具有相同質(zhì)量要求的教育。在當(dāng)下“義務(wù)教育政府辦”的發(fā)展模式下，國(guó)家應(yīng)全面承擔(dān)提供義務(wù)教育公共服務(wù)的責(zé)任，充分保障所有適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，充分保障不同地區(qū)的適齡兒童都能平等地接受高質(zhì)量的義務(wù)教育。

教育質(zhì)量既體現(xiàn)在教育活動(dòng)的結(jié)果即所培養(yǎng)學(xué)生的能力和素質(zhì)方面，又體現(xiàn)在系統(tǒng)的教育活動(dòng)過(guò)程的各個(gè)層面和各個(gè)環(huán)節(jié)，如師資、管理、教學(xué)、科研等。[15]平等受教育權(quán)、教育均衡發(fā)展，均涵蓋受教育的待遇平等。它要求受教育者平等地享受?chē)?guó)家提供的義務(wù)教育條件和教育內(nèi)容，其中，質(zhì)量平等是受教育待遇平等的核心和基礎(chǔ)，這也體現(xiàn)在了新《義務(wù)教育法》之中。然而，質(zhì)量公平與保障問(wèn)題并非單一的教育部門(mén)法可以解決。雖然新《義務(wù)教育法》將“提高教育質(zhì)量”作為考量義務(wù)教育發(fā)展的重要維度，并從教師、教育教學(xué)、經(jīng)費(fèi)與條件、質(zhì)量監(jiān)督等四個(gè)方面作出要求，但由于配套法律制度存在的缺失，質(zhì)量公平的保障存在障礙。[16]表現(xiàn)為：第一，新《義務(wù)教育法》對(duì)教師入職資格、教師職務(wù)和教師培養(yǎng)作了規(guī)定，但基本上是重申《教師法》的規(guī)定，對(duì)《教師法》存在的問(wèn)題沒(méi)有突破，城鄉(xiāng)師資質(zhì)量差距依然嚴(yán)重，農(nóng)村教學(xué)工作往往處于一種“維持”或“應(yīng)付”狀態(tài)。第二，新《義務(wù)教育法》規(guī)定“學(xué)校和教師按照確定的教育教學(xué)內(nèi)容和課程設(shè)置開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)，保證達(dá)到國(guó)家規(guī)定的基本質(zhì)量要求”“教育教學(xué)要促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展”，但目前國(guó)家課改政策缺乏權(quán)威性與法律化，與城鄉(xiāng)教育現(xiàn)實(shí)有較大的差距，《教育法》規(guī)定的“學(xué)校教育評(píng)估制度”亦無(wú)具體規(guī)范，以致于“重點(diǎn)率”“升學(xué)率”成為評(píng)價(jià)的單一標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村學(xué)校教育仍陷入單一的“題海戰(zhàn)術(shù)”中，窄化為“語(yǔ)文+數(shù)學(xué)”的教育。第三，新《義務(wù)教育法》建立的國(guó)家財(cái)政撥款屬于宏觀性質(zhì)，主要用于人員經(jīng)費(fèi)和學(xué)校建設(shè)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的義務(wù)教育質(zhì)量提升的財(cái)政支持立法?！半S著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革不斷推進(jìn)，現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制已不能很好適應(yīng)新形勢(shì)要求?！盵17]美國(guó)《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》(No Child Left Behind Act，NCLB)關(guān)于聯(lián)邦政府投入的經(jīng)費(fèi)的規(guī)定就明確指出：聯(lián)邦政府的錢(qián)將投放在能有效促進(jìn)義務(wù)教育質(zhì)量的項(xiàng)目和實(shí)踐上，經(jīng)費(fèi)將以改善學(xué)校辦學(xué)條件和提高教師質(zhì)量為目標(biāo)。盡管穩(wěn)定、持續(xù)和大量的財(cái)政投入是學(xué)校教育質(zhì)量提高的基礎(chǔ)，但是投入的增加并不必然意味著教育質(zhì)量的提高。[18]城鄉(xiāng)間現(xiàn)代信息技術(shù)教育、外語(yǔ)教育、科技活動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展質(zhì)量差距明顯。第四，新《義務(wù)教育法》規(guī)定的教育質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)制屬于《教育法》《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定的教育督導(dǎo)制的范疇，由于缺乏實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)方案和責(zé)任追究條款，造成督導(dǎo)對(duì)于普遍存在的輟學(xué)、教育質(zhì)量低的現(xiàn)象無(wú)能為力。第五，從新《義務(wù)教育法》本身來(lái)講，也需要就城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量平等作出合理的補(bǔ)償性規(guī)定，以質(zhì)量平等帶動(dòng)城鄉(xiāng)教育的公平與均衡發(fā)展。

教育法律體系是由國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)依法制定的、建立在同一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、受共同原則指導(dǎo)的、具有內(nèi)在協(xié)調(diào)一致性的教育法律規(guī)范的總和。法律是人們行為的底線規(guī)則，在當(dāng)下依法治教的背景下，需要真正發(fā)揮法律的作用。促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平，應(yīng)當(dāng)以提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量為抓手，實(shí)現(xiàn)教育法律體系中不同部門(mén)、層級(jí)的法律、法規(guī)與制度在教師、教育教學(xué)、教育質(zhì)量監(jiān)控、經(jīng)費(fèi)與條件保障等要素上的協(xié)調(diào)、支撐與配合。

第一，完善教師立法。除了根據(jù)社會(huì)發(fā)展與教育規(guī)律對(duì)教師資格制度、教師聘任制度、教師教育制度、教師福利待遇保障制度作出具體、科學(xué)的規(guī)范，還要就改善農(nóng)村師資狀況的具體規(guī)則作專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

第二，實(shí)施教育投入立法，強(qiáng)化中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入職責(zé)。設(shè)立義務(wù)教育的基本投入基準(zhǔn)和學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保貧困地區(qū)兒童能夠獲得基本的教育資源與條件保障。建立貧困地區(qū)教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，設(shè)立促進(jìn)義務(wù)教育質(zhì)量提高的專(zhuān)項(xiàng)基金或財(cái)政支持款項(xiàng)，對(duì)義務(wù)教育質(zhì)量提升實(shí)施專(zhuān)門(mén)的、持續(xù)的財(cái)政支持。

第三，通過(guò)立法建立具有可操作性和權(quán)威性的基本的國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)，明確不同類(lèi)型課程設(shè)置的目標(biāo)、內(nèi)容及基本要求。在明確義務(wù)教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)以所有學(xué)生的全面發(fā)展為原則的基礎(chǔ)上，建立義務(wù)教育國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估系統(tǒng)。

第四，在相關(guān)部門(mén)法中明確各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)村教育的經(jīng)費(fèi)投入、條件保障職責(zé)以及投入不足的法律責(zé)任；明確政府、教育行政部門(mén)的教育質(zhì)量監(jiān)督、督導(dǎo)職責(zé)以及失職的法律責(zé)任；明確學(xué)校向?qū)W生監(jiān)護(hù)人提供了解教學(xué)資源、教育教學(xué)信息(如學(xué)校評(píng)估報(bào)告、教師的教學(xué)水平評(píng)估以及學(xué)生的成績(jī)統(tǒng)計(jì)等)等教育質(zhì)量信息的職責(zé)以及所要承擔(dān)的不利法律后果。通過(guò)明晰職責(zé)與法律責(zé)任，保證義務(wù)教育質(zhì)量平等法律規(guī)范的強(qiáng)制性、有效性。

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【責(zé)任編輯：王建平；實(shí)習(xí)編輯：楊孟葳】

【收稿日期】2016-04-12

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.16; G522.3

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1000-5455(2016)03-0063-06

(作者簡(jiǎn)介:余雅風(fēng)，浙江江山人，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授。)