陳忠海

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“量入為出”與古代財(cái)政管理

陳忠海

過(guò)日子花錢，對(duì)家庭來(lái)說(shuō)叫理財(cái)，對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)就叫財(cái)政。無(wú)論家庭還是國(guó)家，自古以來(lái)就有“量入為出”的基本原則，強(qiáng)調(diào)根據(jù)收入來(lái)決定開支的限度，但仔細(xì)分析一下，對(duì)這條原則也不能機(jī)械地理解和執(zhí)行。

量入為出

“量入為出”的出處是《禮記?王制》，它提出國(guó)家必須實(shí)行財(cái)政管理，每年的年底，糧食收獲完了，宰相要根據(jù)當(dāng)年的收成情況來(lái)確定第二年的支出安排，即“冢宰制國(guó)用，必于歲之杪，五谷皆入然后制國(guó)用，用地小大，視年之豐耗”。

這種預(yù)算安排與現(xiàn)代財(cái)政管理在順序上有所不同，這種安排強(qiáng)調(diào)“國(guó)用”對(duì)應(yīng)的不是本年度“豐耗”，而決定于上一年度，這與當(dāng)時(shí)的收入水平和結(jié)構(gòu)有關(guān)?！抖Y記》是西漢戴圣所作，但所講的是秦漢以前的禮儀，是春秋戰(zhàn)國(guó)甚至更早的制度，那時(shí)還處在原始農(nóng)業(yè)階段，糧食不僅是家庭的主要收入，還是國(guó)家的主要儲(chǔ)備，國(guó)家的財(cái)政安排都圍繞著糧食來(lái)進(jìn)行，所以只能先“收”后“支”。

對(duì)于支出的原則，《王制》提出 “以三十年之通制國(guó)用，量入以為出”，也就是要做好統(tǒng)籌計(jì)劃，既考慮豐年，也要考慮饑年，“三年耕，必有一年之食”，每3年儲(chǔ)備起1年的支出，以30年為周期的話，就可以儲(chǔ)備起10年的支出了。

強(qiáng)調(diào)儲(chǔ)備也與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平有關(guān)，在農(nóng)業(yè)技術(shù)還很落后的情況下，完全靠天吃飯，“天有不測(cè)風(fēng)云”，常有“兇旱水溢”，如果沒(méi)有足夠的儲(chǔ)備，遇到自然災(zāi)荒就無(wú)法度過(guò)?！锻踔啤氛f(shuō)“國(guó)無(wú)九年之蓄曰不足，無(wú)六年之蓄曰急，無(wú)三年之蓄曰非其國(guó)也”，按照這個(gè)說(shuō)法，平時(shí)如果沒(méi)有儲(chǔ)備起3年的“國(guó)用”，連國(guó)家都不配稱，有了充足的儲(chǔ)備才能“民無(wú)菜色，然后天子食，日舉以樂(lè)”。

所以，最早的“量入為出”在操作中“入”與“出”其實(shí)并不相等，一般情況下“入”要大于“出”，以保證特殊情況下“出”可以大于“入”，入不敷出的情況是不存在的。這個(gè)理念既通俗易懂，又符合長(zhǎng)期以自然經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)社會(huì)的具體情況，同時(shí)它也與儒家文化的義利觀、財(cái)富觀、價(jià)值觀相契合，所以成為各個(gè)朝代制定財(cái)政政策的核心原則。

量出為入

但是，也有人對(duì)“量入為出”提出過(guò)質(zhì)疑。

這是因?yàn)?，?duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，支出結(jié)構(gòu)一旦形成，就會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，而收入由于受自然因素的影響而會(huì)經(jīng)常發(fā)生波動(dòng)，如果能按照“以三十年通制國(guó)用”的原則平衡收入，這個(gè)矛盾將會(huì)緩解，但管理者往往更看重眼前和即期利益，當(dāng)收入大幅度增加時(shí)往往忘記了儲(chǔ)備的重要性，當(dāng)收入銳減時(shí)，只能用殺雞取卵、涸澤而漁的辦法增加收入，古代王朝興衰的周期律，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，其實(shí)就是這個(gè)道理。

漢初經(jīng)過(guò)數(shù)十年的休養(yǎng)生息，國(guó)家經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)和快速發(fā)展，財(cái)政收入大增，漢武帝面對(duì)不斷增長(zhǎng)的國(guó)力，想到的不是把財(cái)力儲(chǔ)備起來(lái)，而是激發(fā)起了向外擴(kuò)張的雄心。經(jīng)過(guò)連年的對(duì)外征戰(zhàn)，國(guó)家財(cái)政吃緊，為增加收入，漢武帝推出了均輸、平準(zhǔn)、鹽鐵官營(yíng)等一系列強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)控制的政策，以保持收入的增長(zhǎng)，因“收”而“支”最后變成因“支”而“收”，陷入惡性循環(huán)，是漢朝由盛而衰的一個(gè)重要原因。

片面地理解和執(zhí)行“量入為出”可能造成理念的異化，或者成為某種行為的借口。所以，有人提出了另一種理念，根據(jù)支出的多少來(lái)決定收入，即“量出為入”。

據(jù)《史記?平準(zhǔn)書》記載，漢高祖時(shí)就曾提出過(guò)“量吏祿、度官用，以賦于民”，即先核定支出，再根據(jù)支出決定稅賦征收的多少。《平準(zhǔn)書》沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明這項(xiàng)政策是如何操作的，考慮司馬遷寫作《平準(zhǔn)書》的主要?jiǎng)訖C(jī)在于批評(píng)漢武帝時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策，因而漢高祖有沒(méi)有真正推行過(guò)“量出為入”無(wú)法斷定。

唐德宗時(shí)，楊炎任宰相，時(shí)值安史之亂后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重破壞，大量人口流亡，一直實(shí)行的均田制、租庸調(diào)制等經(jīng)濟(jì)政策難以為繼，國(guó)家財(cái)政形勢(shì)異常嚴(yán)峻，楊炎推行了兩稅法等一系列重要經(jīng)濟(jì)改革措施，在財(cái)政管理上也進(jìn)行了改革，提出“凡百役之費(fèi)，一錢之?dāng)?，先度其?shù)而賦于人，量出以制入”，通過(guò)核定支出確定收入標(biāo)準(zhǔn)，避免濫收濫支。

幾十年后，著名文學(xué)家元稹也任宰相，他對(duì)楊炎的“量出為入”思想作了進(jìn)一步發(fā)展，提出“自國(guó)家置兩稅已來(lái)，天下之財(cái)限為三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州，皆量出以為入，定額以給資”，同時(shí)還提出“受財(cái)以輕費(fèi)”，不僅強(qiáng)調(diào)“量出為入”，還強(qiáng)調(diào)“量力而行”。

但這只是少數(shù)人的觀點(diǎn)，同樣在楊炎之后做過(guò)宰相的陸贄就認(rèn)為，“入”始終是有限的，而“出”很難控制，不加節(jié)制的“出”遇到了有限的“入”就會(huì)出現(xiàn)不足，造成“常賦不充，乃令促限，促限才畢，復(fù)命加征，加征既殫，又使別配，別配不足，于是榷算之科設(shè)，率貸之法興”，所以仍應(yīng)該堅(jiān)持《王制》所講的“量入為出”。

量出制入

中國(guó)整個(gè)古代時(shí)期，雖然也有不少人提出過(guò)“量出為入”的理念并付諸實(shí)踐，但一直到清末之前，財(cái)政管理的主流思想都是“量入為出”，這種局面到晚清和民國(guó)時(shí)期徹底發(fā)生了改變。

清代末年，隨著國(guó)門被列強(qiáng)打開，中國(guó)淪為半殖民地半封建社會(huì)，國(guó)家財(cái)政也出現(xiàn)了嚴(yán)重困難，在收入增加不多支出卻暴增的情況下，“量入為出”無(wú)法繼續(xù)。

除一般性財(cái)政支出外，晚清以來(lái)，還增加了對(duì)外賠款以及額外軍費(fèi)等巨額開支，對(duì)清政府來(lái)說(shuō)，兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義、甲午戰(zhàn)爭(zhēng)所耗費(fèi)的銀兩難以計(jì)數(shù)，戰(zhàn)爭(zhēng)賠款更加驚人，僅1901年簽訂的《辛丑條約》所規(guī)定的賠款就高達(dá)4.5億兩，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)清政府3年的財(cái)政支出。

在此情況下，財(cái)政預(yù)算只能“量出制入”，有人認(rèn)為“量出為入”就是“量出制入”，但從字面上理解，“量出為入”多少還有“量力而行”的意謂，而“量出制入”更強(qiáng)調(diào)了人為和被迫，“力”可行時(shí)得辦，不可行時(shí)也得辦。支出好算，增加收入就困難多了，具體的辦法有三個(gè)：一是借債，包括內(nèi)債與外債；二是加稅，不斷增加稅賦科目和征收標(biāo)準(zhǔn)；三是濫發(fā)鈔票，貨幣貶值。

清政府一開始沒(méi)有官辦銀行，所以只能在前兩項(xiàng)上“下功夫”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅甲午戰(zhàn)爭(zhēng)到辛亥革命這10多年的時(shí)間，清政府就先后借外債12億兩，仍無(wú)法彌補(bǔ)的虧空就強(qiáng)硬攤派到各省，通過(guò)增加苛捐雜稅去解決。

北洋政府時(shí)期，軍閥割據(jù)，中央政府的法令難以通行全國(guó)，大量稅收被軍閥截留，但這時(shí)已經(jīng)有了可以印發(fā)鈔票的銀行，北洋政府除繼續(xù)大肆對(duì)外借債外，又通過(guò)大量發(fā)行貨幣解決財(cái)政難題，造成了貨幣貶值和通貨膨脹。

國(guó)民黨執(zhí)政的民國(guó)政府將借債、增稅、貨幣貶值三種辦法用到了極致，通過(guò)輪番使用，使內(nèi)外債高企、苛捐雜稅多如牛毛、通貨膨脹異常嚴(yán)重。

均衡管理

無(wú)論是“量入為出”還是“量出為入”，或是對(duì)經(jīng)濟(jì)民生極具破壞力的“量出制入”，站在任何單一的立場(chǎng)，看來(lái)都無(wú)法解決復(fù)雜的財(cái)政管理問(wèn)題。

西方早期財(cái)政管理思想中，也認(rèn)同“量入為出”的理念，如亞當(dāng)?斯密提出有限、“廉價(jià)”政府的觀念，指出政府應(yīng)該厲行節(jié)約，應(yīng)“量入為出”，政府預(yù)算的不平衡都是因?yàn)橛?jì)劃不周所造成的。后來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，對(duì)財(cái)政的職能定位有了新的思考，如凱恩斯認(rèn)為財(cái)政政策過(guò)于穩(wěn)健將減少社會(huì)總需求，損害公共福利，所以他提倡用赤字財(cái)政代替財(cái)政穩(wěn)健，也就是“量出為入”。

凱恩斯主張的核心是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，而財(cái)政、稅收就是干預(yù)經(jīng)濟(jì)的最有力手段，通過(guò)國(guó)家干預(yù)，可以使經(jīng)濟(jì)在短時(shí)期內(nèi)得到快速發(fā)展，這尤其適用于大規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī)來(lái)臨時(shí)，所以其主張?jiān)诙?zhàn)之后被很多國(guó)家采用，形成了國(guó)家壟斷資本主義。

但是凱恩斯的主張也有明顯弊端，由于過(guò)多地關(guān)心短期效果，往往忽視了長(zhǎng)期效應(yīng)，有些為短期效果所推出的措施對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展不僅效果不明顯，甚至還有負(fù)作用。另外，這種“量出為入”的政策仍然無(wú)法有效地解決抑制政府發(fā)展沖動(dòng)的問(wèn)題，在缺少有效制約的情況下，往往形成為追求短期業(yè)績(jī)而好大喜功，不顧財(cái)政的承受能力。

說(shuō)到底，“量入為出”“量出為入”更多地適合于家庭理財(cái)，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政管理具有更多的復(fù)雜性和制約因素，也承擔(dān)著更多的職能和使命，不能用一句簡(jiǎn)單的理念來(lái)概括，更不能片面理解和異化。國(guó)家財(cái)政管理的體制必須與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)，不同時(shí)期的財(cái)政管理原則取決于不同階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)財(cái)政的需求，都不應(yīng)該一成不變，2000多年用一種理念管理財(cái)政是不正常的。

應(yīng)該把“量入為出”與“量出為入”的思想結(jié)合起來(lái)，不要把它們看作一對(duì)矛盾，而要吸收其中的有益之處：“量入為出”強(qiáng)調(diào)了量力而行，不要脫離實(shí)際做不可能的事；“量出為入”強(qiáng)調(diào)了積極作為，不要因循保守、怠政懶政。

在財(cái)政管理中，既要尊重客觀現(xiàn)實(shí)，又要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過(guò)預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支均衡，在社會(huì)總供給大于社會(huì)總需求時(shí)，適當(dāng)增加財(cái)政支出，反之則減少財(cái)政支出。同時(shí)，還要按照社會(huì)公平原則和市場(chǎng)效率原則安排好財(cái)政支出，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮財(cái)政手段在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。

陳忠海，本刊專欄作家，長(zhǎng)期從事金融工作，先后供職于銀行、金融資產(chǎn)管理公司、保險(xiǎn)公司，專注經(jīng)濟(jì)史和三國(guó)歷史文化研究，出版有《曹操秘史》《曹操》《三國(guó)往事》《浪花淘盡英雄》《生子當(dāng)如孫仲謀》《曠世雄才劉玄德》《機(jī)關(guān)》及隨筆集、詩(shī)集等，有多部作品在香港、臺(tái)灣出版。