文/ 葛延風(fēng)

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關(guān)于社會(huì)政策的幾點(diǎn)思考

文/ 葛延風(fēng)

葛延風(fēng)：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部部長(zhǎng)

一、社會(huì)政策的領(lǐng)域及意義

社會(huì)政策領(lǐng)域非常廣，可劃分為三大部分：一是社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)，核心目標(biāo)是防范公民當(dāng)期或未來(lái)可能會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)收入再分配；二是公共服務(wù)體系，主要是維護(hù)公民基本社會(huì)權(quán)利，促進(jìn)平等，改善國(guó)民生活質(zhì)量；三是社會(huì)治理的政策，核心目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)不同群體間的關(guān)系和諧，防范社會(huì)矛盾和沖突。社會(huì)政策的意義很大，它能夠保障公民權(quán)益、改善生活質(zhì)量；有效減貧、促進(jìn)平等；提升人力資本、提高創(chuàng)新能力；提升社會(huì)認(rèn)同；促進(jìn)消費(fèi)；防范陷入中等收入陷阱。

二戰(zhàn)以來(lái)，世界各國(guó)都很重視社會(huì)政策。近年來(lái)聯(lián)合國(guó)提出的一些發(fā)展目標(biāo)，如可持續(xù)性發(fā)展、包容性發(fā)展、千年發(fā)展目標(biāo)、后千年發(fā)展目標(biāo)等，也把社會(huì)政策作為最重要的工具。我國(guó)非常重視社會(huì)政策。黨的十八大以來(lái)，進(jìn)一步把促進(jìn)公平、促進(jìn)福祉作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，黨的十八屆五中全會(huì)的五大發(fā)展理念，“共享”就是其中之一。

二、我國(guó)社會(huì)政策領(lǐng)域存在的問(wèn)題

從發(fā)展上來(lái)看，我國(guó)社會(huì)政策在這幾個(gè)領(lǐng)域都有一定的進(jìn)展，取得了成效，但也存在不少問(wèn)題。

1.社保領(lǐng)域

社會(huì)救助體系全面建立；各種社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋，如養(yǎng)老、醫(yī)療等；老年福利、殘疾人福利、婦女兒童福利同步發(fā)展；實(shí)現(xiàn)了從單位保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變；建立了全面保障勞動(dòng)者的最低工資制度。

主要有兩個(gè)大問(wèn)題：一是保障功能不足，二是再分配功能不足。保障功能雖有制度，但水平很低，如新農(nóng)保，2015年以前人均55元/月，2016年上調(diào)到70元/月，基本上不能解決什么問(wèn)題，還只是一個(gè)補(bǔ)充性的作用。再分配功能不足，表現(xiàn)為總體上收入水平越高保障水平越高，收入水平越低保障水平越低。所有的項(xiàng)目，除低保外幾乎都存在這個(gè)問(wèn)題。管理水平低，如低保，其中漏保、錯(cuò)保的問(wèn)題很多。統(tǒng)籌層次低，部分項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。

2.公共服務(wù)領(lǐng)域

在幾個(gè)主要領(lǐng)域，如義務(wù)教育全面普及免費(fèi)，高等教育大眾化，職業(yè)教育迅速發(fā)展，衛(wèi)生、就業(yè)、環(huán)保等領(lǐng)域都取得了成績(jī)。

主要存在兩個(gè)問(wèn)題，一是均等化水平低，尤其是基礎(chǔ)公共服務(wù)，城鄉(xiāng)間、區(qū)域內(nèi)均等化水平低，核心問(wèn)題是資源配置不均等。二是公共投入效率低，花了很多錢(qián)但沒(méi)有取得預(yù)期的成效，重高端輕基本，公共投入重基建輕運(yùn)行，導(dǎo)致了有些公共財(cái)政花了錢(qián)不僅沒(méi)有改善公民的福利，反而加重了他們的負(fù)擔(dān)，如一些地方發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生就是在建醫(yī)院，而建醫(yī)院就要添設(shè)備、建大樓，提高了成本，同時(shí)醫(yī)院運(yùn)營(yíng)只能靠自己，這樣就使得醫(yī)院只能從患者口袋里拿錢(qián)，不僅沒(méi)有改善公民的福利水平，反而增加了負(fù)擔(dān)；費(fèi)用機(jī)制分擔(dān)不合理，存在逆向轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題。目前，不論是社會(huì)保障還是公共服務(wù)，與戶籍掛鉤而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有打破，還出現(xiàn)了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，這將對(duì)未來(lái)有重要影響，解決起來(lái)難度也越來(lái)越大。

3.社會(huì)治理

總體來(lái)看，社會(huì)治理體制和方式還不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的壓力，法制建設(shè)領(lǐng)域，有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)、有法難依；民主化水平不高；社會(huì)組織發(fā)展滯后，政府依然在唱獨(dú)角戲，管理成本高，管理和服務(wù)沒(méi)有有效結(jié)合等。

未來(lái)還會(huì)有一些新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)對(duì)我們的社會(huì)政策構(gòu)成較大的影響。首先是持續(xù)強(qiáng)勁的城市化和人口流動(dòng)；其次是老齡化問(wèn)題壓力較大，如養(yǎng)老的錢(qián)如何籌集，代際間利益如何分配，養(yǎng)老還沒(méi)有形成綜合性的支持體系；勞動(dòng)力供求壓力大，未來(lái)勞動(dòng)力短缺嚴(yán)重；醫(yī)療服務(wù)壓力大，特別是慢性病傳染病的壓力越來(lái)越大；隨著對(duì)外開(kāi)放度的加大，老百姓的訴求也會(huì)不斷提升，訴求的提升超過(guò)了提供的保障水平，形成了一個(gè)落差。

三、社會(huì)政策改革需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題

第一，無(wú)論是社會(huì)保障還是公共服務(wù)，都要把握好度，即水平標(biāo)準(zhǔn)要與國(guó)情相適應(yīng)，突出可持續(xù)性和重點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為我們不應(yīng)該走福利化國(guó)家道路，另一觀點(diǎn)則認(rèn)為我們的社會(huì)保障和公共服務(wù)欠賬太多。兩種觀點(diǎn)都有道理，但我們也需要防止福利的過(guò)渡化帶來(lái)的問(wèn)題。對(duì)大多數(shù)老百姓來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障和福利水平不是高而是很低。

第二，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)既要定最低標(biāo)準(zhǔn)，也要定最高標(biāo)準(zhǔn)限制。現(xiàn)在很多領(lǐng)域都只限最低標(biāo)準(zhǔn)，不定最高標(biāo)準(zhǔn)，最后變成了不公平的標(biāo)準(zhǔn)。如低保的標(biāo)準(zhǔn)化，可以制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)各地的物價(jià)水平適當(dāng)調(diào)整。

第三，明確不同服務(wù)產(chǎn)品的屬性和費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于各種公共服務(wù)和社會(huì)保障，什么是政府責(zé)任，什么是個(gè)人責(zé)任，什么是個(gè)人、家庭和政府分擔(dān)，責(zé)任劃定要比較清楚。表現(xiàn)在籌資和價(jià)格上，如義務(wù)教育完全是政府的責(zé)任，提供免費(fèi)服務(wù)，有些是公益性的服務(wù)，政府有一部分投資，但個(gè)人適當(dāng)分擔(dān)，有些也按成本來(lái)付費(fèi)，要對(duì)不同類(lèi)型的服務(wù)細(xì)化，哪些是政府責(zé)任，哪些是個(gè)人責(zé)任等，然后界定一個(gè)調(diào)整機(jī)制。

第四，理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要準(zhǔn)確理解，即使在一般經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，只講市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用也是有問(wèn)題的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)領(lǐng)域需要宏觀調(diào)控，財(cái)政政策、貨幣政策，包括對(duì)市場(chǎng)的規(guī)范性政策都離不開(kāi)政府。在社會(huì)領(lǐng)域，因?yàn)楹芏嗍鞘袌?chǎng)失靈的，只講前半句，不講后半句就容易出現(xiàn)誤導(dǎo)，要更好地強(qiáng)調(diào)政府的作用，包括規(guī)劃、投入、監(jiān)管、提供服務(wù)，即便證明可以引入市場(chǎng)機(jī)制，但絕對(duì)不能在社會(huì)領(lǐng)域讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。

第五，完善政府之間的責(zé)任關(guān)系。從四個(gè)維度著手，即決策、執(zhí)行、籌資和監(jiān)管，可能不同事情的責(zé)任關(guān)系是不一樣的，如國(guó)防，資金、規(guī)劃都是中央政府的，但義務(wù)教育，規(guī)劃是中央政府，執(zhí)行則需要地方，而費(fèi)用需要中央政府和地方分擔(dān)，監(jiān)管則需要省級(jí)政府。

第六，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段完善管理?，F(xiàn)代技術(shù)手段為完善社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理提供了非常有利的工具，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治理、人口監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域都能發(fā)揮重要的作用。

第七，完善公共投入方式。要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是解決重基建忽視投入運(yùn)行的傾向，關(guān)鍵是強(qiáng)化保運(yùn)行，保運(yùn)行比基建要重要很多。二是建立價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。公共財(cái)政的投入最后一定要表現(xiàn)在產(chǎn)品價(jià)格上，要讓老百姓感受到好處，這個(gè)方面我們有很多好的經(jīng)驗(yàn)，如農(nóng)村義務(wù)教育兩免一補(bǔ)、農(nóng)村稅費(fèi)改革，當(dāng)時(shí)是先確定福利改善目標(biāo)，減掉農(nóng)民的哪些負(fù)擔(dān)，減這些負(fù)擔(dān)會(huì)涉及到哪些人，需要多少錢(qián)，倒過(guò)來(lái)算賬，然后財(cái)政再同步投入，這樣直接形成一個(gè)價(jià)格關(guān)聯(lián)，老百姓能夠得到好處?，F(xiàn)在很多領(lǐng)域財(cái)政有投入，經(jīng)過(guò)層層扣留后，老百姓并沒(méi)得到好處，所以建立投入跟最終服務(wù)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制非常重要。

第八，加快公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的改革。事業(yè)單位是公共服務(wù)提供的主體，直接關(guān)系到服務(wù)的水平和質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，我們做過(guò)很多探索，取得很多成效，但也還存在一些問(wèn)題，主要是多數(shù)領(lǐng)域的事業(yè)單位只是簡(jiǎn)單套用了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和企業(yè)改革的做法，放權(quán)讓利、鼓勵(lì)面向市場(chǎng)提供公共服務(wù)，導(dǎo)致了內(nèi)部人控制、行為扭曲的問(wèn)題，一部分領(lǐng)域出現(xiàn)了嚴(yán)重的利益目標(biāo)沖突以及成本放大問(wèn)題，最典型的是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，政府不投入，讓其面向市場(chǎng)，多掙錢(qián)就可以自由支配，工資獎(jiǎng)金就高，這樣導(dǎo)致醫(yī)務(wù)人員的利益與老百姓的利益是對(duì)立的，如果這個(gè)問(wèn)題不解決，醫(yī)患關(guān)系將是無(wú)解的。另一個(gè)就是成本放大問(wèn)題?，F(xiàn)在的醫(yī)療費(fèi)用大幅度增長(zhǎng)，也和這個(gè)有關(guān)，因?yàn)楝F(xiàn)在的醫(yī)院是靠利潤(rùn)來(lái)掙錢(qián)，而利潤(rùn)只是成本的很小一部分，如果醫(yī)院以藥補(bǔ)醫(yī)，藥品收入、利潤(rùn)收入就占醫(yī)院收入的很大一部分，成本放大使得老百姓的負(fù)擔(dān)大幅度上升，醫(yī)保的壓力也大幅度上升，這與籌資機(jī)制有著非常大的關(guān)系。此外，過(guò)度檢查造成嚴(yán)重的健康損害，已經(jīng)成為比較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，隱藏著極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)的改革要分類(lèi)，分類(lèi)要細(xì)化，要完善激勵(lì)約束機(jī)制。評(píng)價(jià)機(jī)制要重點(diǎn)評(píng)價(jià)其福利改善目標(biāo)而不是財(cái)務(wù)指標(biāo)，公共部門(mén)的薪酬應(yīng)該更多地與崗位職級(jí)掛鉤，適當(dāng)?shù)目?jī)效是可以的，但不能以績(jī)效為主。