任貴州

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

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農(nóng)戶參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的問題及其治理
——基于蘇南420家農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查

任貴州

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

摘 要：基于蘇南420家農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)存在參與度低、協(xié)調(diào)性弱、效率不高的問題，其根源在于農(nóng)戶依賴思想較嚴(yán)重、參與的激勵(lì)機(jī)制存在不足、參與程序不規(guī)范以及設(shè)施管護(hù)技術(shù)欠缺等，據(jù)此提出增強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶參與意識(shí)的培育、完善參與激勵(lì)機(jī)制、強(qiáng)化設(shè)施管護(hù)責(zé)任和加強(qiáng)管護(hù)技術(shù)的普及力度等治理對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)戶；小型農(nóng)田水利設(shè)施；管護(hù)；路徑；激勵(lì)機(jī)制

一、問題的提出

水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈。中國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)大致經(jīng)歷了“全國一盤棋”式的大集體時(shí)期、分田到戶后的雙層經(jīng)營時(shí)期以及稅費(fèi)改革以來的農(nóng)戶獨(dú)立經(jīng)營時(shí)期，設(shè)施管護(hù)貫穿于水利設(shè)施體系建設(shè)之中。2006年稅費(fèi)改革完成至今，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主性不斷增強(qiáng)，小型農(nóng)田水利設(shè)施①以其規(guī)模小、

總體來看，學(xué)界對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的探討主要側(cè)重于外生性制度的修補(bǔ)動(dòng)作，而農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)的內(nèi)生價(jià)值并未得到較好挖掘。首先，設(shè)施產(chǎn)權(quán)變革路徑忽視了農(nóng)戶參與意識(shí)的系統(tǒng)培育。權(quán)利、責(zé)任捆綁式的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移雖然一定程度上能夠解決管護(hù)主體缺位問題，但盈利思維驅(qū)動(dòng)下的承接主體(主要是市場(chǎng)主體)往往將農(nóng)戶排除在水利設(shè)施管護(hù)框架之外，設(shè)施日常管護(hù)缺少必要的信息反饋，執(zhí)行效率不高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。其次，多元資金投入研究對(duì)吸引市場(chǎng)主體投入的模式研究較多，激發(fā)農(nóng)戶投入的策略推演相對(duì)不足。而在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)中，農(nóng)戶參與是必不可少的，一方面多元投入標(biāo)準(zhǔn)需依據(jù)農(nóng)戶需求來設(shè)定，另一方面農(nóng)戶自身投入能夠較大程度地將設(shè)施管護(hù)的外部效益內(nèi)部化③。最后，組織創(chuàng)新易演化為多頭領(lǐng)導(dǎo)。以當(dāng)前學(xué)界較為推崇的新型灌溉組合單元農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為例，由于在實(shí)際執(zhí)行中農(nóng)村基層組織不愿放棄原有的設(shè)施所有權(quán)及收益權(quán)，用水協(xié)會(huì)與村社組織常常在利益豐厚區(qū)相互錯(cuò)位、利益寡淡區(qū)(設(shè)施管護(hù))各自缺位，農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)的渠道重疊、程序紊亂，農(nóng)民對(duì)設(shè)施管護(hù)效果的認(rèn)可度不高，由此引發(fā)的組織信任危機(jī)給設(shè)施管護(hù)長效發(fā)展帶來梗阻。因此，外輔性的制度推動(dòng)需要與農(nóng)戶的內(nèi)生參與相結(jié)合，將農(nóng)戶納入小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)隊(duì)列有利于減輕產(chǎn)權(quán)改革阻力、降低設(shè)施運(yùn)維成本、保障農(nóng)戶用水權(quán)益，長遠(yuǎn)來看對(duì)以農(nóng)民參與為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)公共空間建設(shè)具有重要意義。

毋庸置疑，農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)離不開必要的行為激勵(lì)和渠道構(gòu)建。當(dāng)下農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)面臨何種現(xiàn)實(shí)困境？困境產(chǎn)生的根源有哪些？應(yīng)采取何種解決路徑？這些議題的回答對(duì)厘清農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的意愿、程序等問題具有一定參考價(jià)值。為此，筆者所在的課題組對(duì)江蘇南部吳江區(qū)的震澤、七都兩鎮(zhèn)④進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，以了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與小型水利設(shè)施管護(hù)存在的問題及其產(chǎn)生根源，并提出相關(guān)解決路徑。

江蘇南部歷來就有“魚米之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，水資源豐富，當(dāng)?shù)卣畬?duì)水資源利用較為重視，而作為蘇南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平較高的蘇州吳江區(qū)更是對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)倍加關(guān)注。本次調(diào)研大體兼顧了具有不同生產(chǎn)和生活水平的農(nóng)村情況，選取了經(jīng)濟(jì)水平較高的震澤鎮(zhèn)和相對(duì)落后的七都鎮(zhèn)作為調(diào)研對(duì)象，有利于全面了解農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的現(xiàn)狀。在調(diào)研過程中，調(diào)查組選取了二鎮(zhèn)下轄的龍降橋村、齊心村、隱讀村、勤豐村的村民進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷430份，收回有效問卷420份，回收率為98%。

二、農(nóng)戶參與水利設(shè)施管護(hù)存在的問題

農(nóng)戶參與管護(hù)與小型農(nóng)田水利設(shè)施的體系運(yùn)轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的契合性，這主要根植于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水利設(shè)施建設(shè)的固有聯(lián)系以及農(nóng)民集體行動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村公益成本的折扣效應(yīng)。以蘇南二鎮(zhèn)為例，小型農(nóng)田水利設(shè)施改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、抗旱除澇的作用使得農(nóng)民內(nèi)心蘊(yùn)藏著強(qiáng)烈的優(yōu)化愿望。受國內(nèi)糧食價(jià)格持續(xù)走低的影響，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多數(shù)都改變了種植結(jié)構(gòu)，開始擴(kuò)大高收益性經(jīng)濟(jì)作物的種植。這對(duì)水利設(shè)施質(zhì)量的要求更為嚴(yán)格，農(nóng)戶迫切希望改善水利條件來實(shí)現(xiàn)提高作物產(chǎn)量的目標(biāo)。此外，農(nóng)戶參與管護(hù)在較大程度上降低了小型農(nóng)田水利設(shè)施的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檗r(nóng)民可以花費(fèi)較少的時(shí)間和精力管理維護(hù)水利設(shè)施，進(jìn)一步降低了其管理成本。從農(nóng)戶管護(hù)意愿來看，相對(duì)于國家的政策性轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼，農(nóng)戶對(duì)于自己親身參與的設(shè)施建設(shè)或維護(hù)成果更為珍惜。因此，農(nóng)戶參與對(duì)化解小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的資金與人力成本具有較強(qiáng)促進(jìn)作用，而唯有充分了解農(nóng)戶的真實(shí)意愿及參與困境才能有針對(duì)性地改善管護(hù)機(jī)制，有效保障農(nóng)戶的用水權(quán)益。實(shí)地調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)戶參與蘇南二鎮(zhèn)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的現(xiàn)狀并不樂觀，主要存在以下困境：

(1)農(nóng)戶參與度較低。農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的程度在很大程度上影響著設(shè)施管護(hù)的實(shí)際效果。農(nóng)戶參與度主要指參與管護(hù)的農(nóng)戶數(shù)量、參與頻次等。從調(diào)研組對(duì)蘇南二鎮(zhèn)農(nóng)戶的調(diào)研結(jié)果來看，農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)過程的占比并不高，有 1/3甚至更多的農(nóng)戶并未參與到設(shè)施管護(hù)的事項(xiàng)中(表1)，設(shè)施管護(hù)的低參與率不僅導(dǎo)致低效管護(hù)行為，而且有可能促成農(nóng)戶為謀求短期利益而不合作的個(gè)人決策，導(dǎo)致集體非理性的結(jié)局[9]，最終產(chǎn)生“有人用、無人管”的公地悲劇。此外，同一管護(hù)事項(xiàng)的村際參與情況存在較大差距，以四村參與程度最高的“出資繳納維修費(fèi)用”為例，隱讀村農(nóng)戶參與程度最高，占整體參與群體的 35%，而齊心村農(nóng)戶參與率僅為17%。較大的村際差距反映了不同區(qū)域農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)農(nóng)戶參與情況的差異。

表1 蘇南二鎮(zhèn)農(nóng)戶參與農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)比例統(tǒng)計(jì)

(2)管護(hù)協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。管護(hù)的協(xié)調(diào)性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是農(nóng)戶參與渠道的協(xié)調(diào)，二是國家和政府投入與農(nóng)戶需求的協(xié)調(diào)，從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)村在這兩方面的協(xié)調(diào)度并不強(qiáng)。以蘇南二鎮(zhèn)為例，為響應(yīng)國家號(hào)召，較多村莊成立了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，期待通過用水戶協(xié)會(huì)市場(chǎng)機(jī)制下的商品水交易來減少矛盾糾紛、節(jié)省農(nóng)戶勞動(dòng)投入、提高弱勢(shì)群體灌溉用水的獲得性[10]。但在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)常與村集體原有水務(wù)工作相沖突，責(zé)任推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。以齊心村為例，2010年村民選舉產(chǎn)生用水戶協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)和小組代表，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)正式開展工作。從圖1可以看出，村民委員會(huì)仍然保留一部分水務(wù)職能，因此兩組織往往在管護(hù)費(fèi)用的收取上產(chǎn)生沖突，又會(huì)在農(nóng)戶參與管護(hù)的組織與水務(wù)工作宣傳上各自“缺位”，對(duì)農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)十分不利。再有，國家對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的政策支持與農(nóng)戶的實(shí)際需求也存在著非對(duì)稱性矛盾。與村民交談可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶急需的技術(shù)普及、設(shè)施效用評(píng)估反饋并未得到政策落實(shí)，因此部分村莊也出現(xiàn)了農(nóng)戶“想管而不會(huì)管”、“管護(hù)問題無處反映”的尷尬境況，國家及基層政府促進(jìn)農(nóng)戶參與水利設(shè)施管護(hù)的政策落地有待考量。

圖1 齊心村村民委員會(huì)與農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)職能比較

(3)管護(hù)效率底下。推進(jìn)農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的目的在于進(jìn)一步提升村級(jí)水利管理效率，削減農(nóng)村水利管理成本，延長設(shè)施使用壽命。而這一目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于農(nóng)戶對(duì)于參與設(shè)施管護(hù)的心理認(rèn)同，如此才能構(gòu)建農(nóng)戶充分參與的價(jià)值基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村雖已較大范圍地開展了村級(jí)水務(wù)自主性管理，但小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)效率并未得到明顯提高。震澤鎮(zhèn)龍降橋村是江蘇省新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，也是全國民主法治示范村，村民參與村務(wù)管理的熱情較高。在水利設(shè)施管護(hù)上該村成立了村民用水小組，由組長負(fù)責(zé)設(shè)施日常管護(hù)的計(jì)劃與組織。對(duì)此，調(diào)研組針對(duì)用水小組成立前后設(shè)施管護(hù)效果進(jìn)行對(duì)比，了解用水農(nóng)戶對(duì)參與式管護(hù)的實(shí)際體驗(yàn)。在用水農(nóng)戶看來，龍降橋村用水小組成立后，水事糾紛逐漸減少，投入的勞動(dòng)也有所減輕，但在涉及設(shè)施管護(hù)的管護(hù)程序、運(yùn)營費(fèi)用以及設(shè)施使用壽命方面，農(nóng)戶的評(píng)價(jià)與小組成立之初的期望有一定差距，主要表現(xiàn)在設(shè)施管護(hù)程序繁瑣、管護(hù)費(fèi)用增加以及設(shè)施使用壽命沒有明顯延長，而這些恰恰是造成農(nóng)戶自主管護(hù)參與效率較低的重要原因。

三、農(nóng)戶參與管護(hù)效能低下問題的根源

農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)理論上雖然可以破除稅費(fèi)改革以來村級(jí)水利體系建設(shè)管理不協(xié)調(diào)的窘境，但在實(shí)際執(zhí)行中卻是困難重重，參與效果也是差強(qiáng)人意。深入了解小型農(nóng)田水利設(shè)施農(nóng)戶參與管護(hù)的執(zhí)行情況，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶本身就存在著思想障礙，而參與過程中的制度瑕疵又在不斷降低設(shè)施管護(hù)的執(zhí)行效率，成為“促成”農(nóng)戶參與低效的重要根源。其具體表現(xiàn)在：

(1)農(nóng)戶依賴思想較嚴(yán)重。雖然農(nóng)戶參與可以加深對(duì)設(shè)施管理運(yùn)營的了解并增強(qiáng)上下游農(nóng)戶、規(guī)模用戶與普通用水戶間的協(xié)調(diào)性，但大部分農(nóng)戶依舊存在著“雙層經(jīng)營時(shí)期”的思維慣性：國家和政府才是設(shè)施管護(hù)的主要承擔(dān)者。在被詢問“誰應(yīng)該是水利設(shè)施管護(hù)負(fù)責(zé)人？”時(shí)，農(nóng)戶選擇國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的占 52%，認(rèn)為管護(hù)主體是用水戶協(xié)會(huì)或是農(nóng)戶自身的僅占 27%，大部分農(nóng)戶仍然保留著“政府全部包攬”的心理暗示，傳統(tǒng)的“等、靠、要”思想依舊牽制著農(nóng)戶行為，對(duì)設(shè)施管護(hù)的參與缺乏動(dòng)力，這也是農(nóng)戶參與率較低的原因。此外，在對(duì)蘇南二鎮(zhèn)調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶將設(shè)施管護(hù)理解為設(shè)施維修，設(shè)施運(yùn)營的日常管理往往被忽略。農(nóng)民對(duì)設(shè)施管護(hù)的參與資格、參與程序、獎(jiǎng)懲明細(xì)、評(píng)價(jià)反饋等內(nèi)容了解不夠，對(duì)政府的獎(jiǎng)勵(lì)政策和村集體的水務(wù)規(guī)劃更是知之甚少，其直接導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)戶未參與或參與次數(shù)較低的現(xiàn)實(shí)。

(2)農(nóng)戶參與的激勵(lì)機(jī)制存在不足。農(nóng)戶合作效果的提升離不開激勵(lì)機(jī)制的催化和引導(dǎo)，在以熟人紐帶為演化背景的農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)戶通常會(huì)比較不同操作環(huán)境中的利好得失，并易于模仿或復(fù)制其他相似主體的實(shí)踐行為，一旦得到比較適合的“演算結(jié)果”，他們就會(huì)參與其中并極力促成自身與他人的合作。因此，農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村水利體系完善程度的考察要素之一。從實(shí)地調(diào)研結(jié)果來看，蘇南二鎮(zhèn)農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)的激勵(lì)機(jī)制還存在以下不足：一是農(nóng)戶出資比例過高，二是農(nóng)戶投資與收益不平衡，三是村內(nèi)缺少對(duì)參與行為的價(jià)值培養(yǎng)。首先，出資比例是影響村民參與程度的重要因素，有接近69%的農(nóng)戶希望自身出資的比例維持在 20%以下(表 2)，當(dāng)然受自利傾向的影響，農(nóng)戶希望自身出資比例越低越好，但4個(gè)村莊的平均出資率為37%，已遠(yuǎn)超出農(nóng)戶的心理預(yù)期，必將會(huì)對(duì)農(nóng)戶參與的積極性產(chǎn)生負(fù)面影響。其次，農(nóng)戶籌資合作的目的在于保障設(shè)施效用，降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但由于缺乏嚴(yán)格的資金管理機(jī)制，農(nóng)戶投資和收益往往不平衡，籌集來的費(fèi)用常被挪作他用，設(shè)施管護(hù)效果不佳，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)資金籌集猶豫不決。最后，農(nóng)戶參與行為的價(jià)值培養(yǎng)既包括對(duì)參與行為的情感肯定也涵蓋對(duì)投機(jī)行為的道德譴責(zé)，是穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)參與的柔性支撐，而在走訪的村莊中，了解到村內(nèi)“少數(shù)村民的不合作行為”并不能得到有效遏制，懲戒措施效果不佳，如此造成“搭便車”行為的迅速模仿與蔓延。

表2 農(nóng)戶對(duì)設(shè)施管護(hù)出資比例的意愿分析

(3)農(nóng)戶參與的程序不規(guī)范。一般來講，農(nóng)村社會(huì)參與的流程主要包括意愿表達(dá)、信息綜合、意愿上傳、政策下載、執(zhí)行分析、評(píng)估反饋六個(gè)階段，農(nóng)戶參與設(shè)施管護(hù)的程序也與之相關(guān)。程序的規(guī)范性主要取決于農(nóng)戶的意愿能否充分表達(dá)、需求上傳能否保真、管護(hù)政策下載與執(zhí)行是否順暢、評(píng)估反饋可否落實(shí)等四個(gè)方面，一旦某一節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)銜接失誤，整個(gè)參與過程將偏離原有軌道。以蘇南二鎮(zhèn)為例，四個(gè)村莊雖已將“一事一議”制度引入管護(hù)決策之中，但每一設(shè)施項(xiàng)目都進(jìn)行村民決議，操作成本過高，決策效率較低。有的村莊試圖通過用水戶協(xié)會(huì)的組織形式來分擔(dān)村內(nèi)水務(wù)工作，但實(shí)際上相當(dāng)一部分村莊的執(zhí)委會(huì)由現(xiàn)有村委會(huì)成員擔(dān)任，即“兩個(gè)牌子一班人馬”，協(xié)會(huì)很難獨(dú)立運(yùn)行，即使有些村莊成立了獨(dú)立的用水組織，但也普遍存在分工不明、監(jiān)督不力的現(xiàn)實(shí)問題，農(nóng)戶參與管護(hù)的渠道不順暢。這不僅極度挫傷了農(nóng)戶參與的積極性，而且經(jīng)村委會(huì)或用水協(xié)會(huì)“自主”加工并上傳至鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管部門的信息，很多都不能反映農(nóng)戶的真實(shí)意愿。政府依據(jù)這些失真的水務(wù)管理信息制定相關(guān)規(guī)劃并下發(fā)執(zhí)行，必然會(huì)加大農(nóng)戶對(duì)管護(hù)組織人員的不滿，導(dǎo)致更多農(nóng)戶采取不合作或觀望的行為。

(4)農(nóng)戶設(shè)施管護(hù)技術(shù)欠缺。管護(hù)技術(shù)是保障農(nóng)田水利設(shè)施效用的基礎(chǔ)，并間接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率與效益。小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)技術(shù)不僅包括設(shè)施的日常維修與定期保養(yǎng)，還涉及設(shè)施的運(yùn)營、使用和監(jiān)管即管理技術(shù)。在實(shí)地調(diào)研中，87%的用水農(nóng)戶認(rèn)為管理和維護(hù)技術(shù)對(duì)設(shè)施使用很重要，但僅有38%的農(nóng)戶能夠熟練使用水閘、水泵等工具，只有33%的農(nóng)戶了解水利設(shè)施的日常保養(yǎng)方法。其實(shí)，農(nóng)戶對(duì)水利設(shè)施的管護(hù)效率不僅取決于技術(shù)水平的高低，更取決于管護(hù)技術(shù)的普及程度。唯有較大范圍的農(nóng)戶都熟練掌握了設(shè)施管護(hù)技術(shù)，小型農(nóng)田水利設(shè)施才能得到科學(xué)運(yùn)營與良好養(yǎng)護(hù)。根據(jù)蘇南二鎮(zhèn)的新建設(shè)施數(shù)量，課題組將村內(nèi) 2011年以來參與設(shè)施管護(hù)技術(shù)培訓(xùn)的次數(shù)設(shè)定為未參與、1～3次、4～6次、7～10次和10次以上五個(gè)區(qū)間，了解村內(nèi)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)的廣度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有不到1/3的農(nóng)戶受過7次以上的培訓(xùn)，有55%未參與或僅參與過1～3次，農(nóng)戶接受技術(shù)培訓(xùn)次數(shù)較少，設(shè)施管護(hù)技未得到普及。這種背景下即使農(nóng)戶已經(jīng)參與到設(shè)施管護(hù)過程中，效率也是極其低下的。但從農(nóng)戶的意愿來看，有接近362戶農(nóng)戶希望得到相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，并愿意支付費(fèi)用?？梢?，如何推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)技術(shù)的應(yīng)用和普及將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)管理部門的下一個(gè)工作重點(diǎn)。

四、農(nóng)戶參與管護(hù)效能低下的治理之道

總體來看，農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)過程中出現(xiàn)問題的根源在于農(nóng)戶自身和管護(hù)機(jī)制兩個(gè)層面，因此，進(jìn)一步完善農(nóng)戶參與水利設(shè)施管護(hù)必須從這兩個(gè)層面展開，疏通農(nóng)戶參與渠道、達(dá)成管護(hù)共識(shí)，并有效分配設(shè)施管護(hù)的權(quán)利和責(zé)任。

(1)增強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶參與意識(shí)的培育。通過增加組織成員對(duì)決策過程和管理過程的投入，參與式管理可以有效提升組織的管理績效和組織成員的工作滿意度[11]。從小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)現(xiàn)狀來看，農(nóng)戶對(duì)設(shè)施日常管理與維護(hù)的參與度還不高，設(shè)施體系的管理績效提升效果也不明顯。農(nóng)戶的參與意識(shí)不強(qiáng)，無疑會(huì)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施整體效能的發(fā)揮產(chǎn)生不利影響。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)戶對(duì)設(shè)施管護(hù)的參與，應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳力度，減少政府或村集體與農(nóng)戶間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)政府的信任感，從而杜絕機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生。此外，要重視農(nóng)村社區(qū)精英的培養(yǎng)。社區(qū)精英是農(nóng)村地域范圍內(nèi)具有較強(qiáng)號(hào)召力的領(lǐng)袖人物，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)農(nóng)戶依舊傾向于相信他們較為熟悉和尊敬的人。因此，樹立一個(gè)或幾個(gè)村莊精英人物，是增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)度的一種方式，由他們承擔(dān)用水戶協(xié)會(huì)或用水小組的組織工作，號(hào)召村民參與管護(hù)或?qū)ζ茐暮献髡哌M(jìn)行懲罰，農(nóng)戶合作的阻力會(huì)減少很多。

(2)明晰責(zé)任，強(qiáng)化設(shè)施管理。農(nóng)戶能夠參與設(shè)施管護(hù)的必要條件是有一條規(guī)范科學(xué)的參與渠道，一個(gè)權(quán)責(zé)明晰的水務(wù)管理組織。從目前來看，農(nóng)村水利管理主體主要有村民委員會(huì)、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)民用水小組等，各村應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇通過何種組織形式拉近農(nóng)戶關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)戶間的合作管護(hù)效率。但無論是哪種組織形式，其功能都較為相似，都是在基層農(nóng)村用水戶與灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管部門直接充當(dāng)媒介，其工作內(nèi)容在于農(nóng)戶意愿的收集、綜合與上傳和灌區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管部門水利政策的下載、分析與執(zhí)行。農(nóng)村水利設(shè)施管護(hù)組織應(yīng)不斷創(chuàng)新信息收集形式，通過微信平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)投票等新興終端了解用水農(nóng)戶的要求，逐步擴(kuò)大農(nóng)戶的參與范圍，減少設(shè)施管護(hù)的信息收集成本。在信息上傳過程中要與灌區(qū)或水管部門做深入溝通，并加強(qiáng)自身的政策建議能力，保障本村水務(wù)情況的準(zhǔn)確有效上呈[12]。一旦接收到相關(guān)政策信號(hào)，應(yīng)第一時(shí)間向農(nóng)戶公開，并據(jù)此制定設(shè)施管護(hù)規(guī)劃，明確管理責(zé)任、理順維護(hù)分工、增強(qiáng)用戶協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)管護(hù)政策的落實(shí)。

(3)完善參與激勵(lì)體系。如何培育積極的農(nóng)村社會(huì)資本，激勵(lì)農(nóng)戶的社會(huì)參與，成為推進(jìn)村級(jí)公益事業(yè)發(fā)展的課題之一。小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的激勵(lì)體系建設(shè)要以農(nóng)村的社會(huì)資本為基礎(chǔ)，從用水農(nóng)戶的真實(shí)需求出發(fā)，充分調(diào)動(dòng)參與積極性。一方面要注意顯性激勵(lì)的改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)增加小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的資金投入，優(yōu)化財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，進(jìn)一步降低農(nóng)戶出資比例，擴(kuò)大獎(jiǎng)補(bǔ)范圍。村級(jí)用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)設(shè)立水利設(shè)施管護(hù)專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ?，并定期向農(nóng)戶公開水費(fèi)使用明細(xì)，增強(qiáng)費(fèi)用管理的透明度。同時(shí)，要重視農(nóng)戶用水隱性激勵(lì)的培育，農(nóng)戶在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)并不是完全理性的，除具備經(jīng)濟(jì)偏好外，也具有“社會(huì)偏好”⑤，因此應(yīng)給予管護(hù)參與者更多的精神報(bào)酬。首先，應(yīng)保證管護(hù)參與的公平性，平等的決策權(quán)重、一致的出資比例、相同的使用資格等，不斷鞏固農(nóng)戶合作的基礎(chǔ)。其次，要通過模范表彰、費(fèi)用減免的形式對(duì)積極參與者予以獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)合作農(nóng)戶內(nèi)心的自我滿足感。最后，以社會(huì)資本為基礎(chǔ)，通過鄰里關(guān)系、村干部協(xié)調(diào)、協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)的公眾壓力促成農(nóng)戶合作，以宗族、血緣、習(xí)俗等關(guān)系維系農(nóng)戶間“嵌入”網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)互惠互信。

(4)加強(qiáng)管護(hù)技術(shù)的普及力度。提高管護(hù)技術(shù)水平和擴(kuò)大技術(shù)普及范圍的目的在于增強(qiáng)農(nóng)戶參與的專業(yè)性，保障設(shè)施管護(hù)的高效率。首先，管護(hù)技術(shù)水平的提高有賴于新技術(shù)的引進(jìn)。新技術(shù)能夠較好改善當(dāng)前農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)現(xiàn)狀，易于農(nóng)戶學(xué)習(xí)和應(yīng)用[13]。新技術(shù)引入后，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有水利設(shè)施進(jìn)行保養(yǎng)和維護(hù)，減少農(nóng)戶參與的技術(shù)阻力，擴(kuò)大技術(shù)的普及范圍，增強(qiáng)管護(hù)技術(shù)的共享性。其次，村級(jí)水務(wù)管理組織應(yīng)增加設(shè)施管護(hù)技術(shù)培訓(xùn)次數(shù)，對(duì)新建水利設(shè)施進(jìn)行全員技術(shù)培訓(xùn)，邀請(qǐng)技術(shù)專家傳授技術(shù)方法并對(duì)農(nóng)戶日常管護(hù)行為進(jìn)行實(shí)踐指導(dǎo)；設(shè)立農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)技術(shù)小組，專門為農(nóng)戶排解技術(shù)難題，印發(fā)設(shè)施應(yīng)用手冊(cè)增進(jìn)農(nóng)戶對(duì)設(shè)施的了解，減少設(shè)施的非應(yīng)用性損耗。另外，村級(jí)水務(wù)管理組織可采取組建設(shè)施應(yīng)用論壇、管護(hù)技術(shù)討論會(huì)的形式加強(qiáng)技術(shù)交流，總結(jié)設(shè)施日常應(yīng)用與保養(yǎng)的方法和經(jīng)驗(yàn)，互通有無。通過論壇或會(huì)議農(nóng)村水務(wù)組織可以了解各農(nóng)戶對(duì)管護(hù)技術(shù)的掌握程度，并有針對(duì)性地對(duì)技術(shù)短缺性參與者進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，提高農(nóng)戶參與管護(hù)的整體技術(shù)水平。

注釋：

① 小型農(nóng)田水利設(shè)施主要是指灌溉面積小于1萬畝、除澇面積小于3萬畝、容量小于10萬立方米、渠道流量在1立方米/秒以下的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水利工程。其實(shí)物表現(xiàn)形式主要包括符合上述標(biāo)準(zhǔn)的水庫、機(jī)井、提灌站、排澇站、水塘、水渠等。(參見《農(nóng)村小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見》2002年9月)

② 農(nóng)戶是具備一定血緣關(guān)系的社會(huì)組織，成員在共同的收支預(yù)算下從事生產(chǎn)活動(dòng)?，F(xiàn)階段中國農(nóng)戶可分為：純農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶、非農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和非農(nóng)戶。本文所指農(nóng)戶是指居住在農(nóng)村并有農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的家庭。

③ 市場(chǎng)主體參與的前提在于產(chǎn)品使用的高排他性及強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性，這與小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)具有一定錯(cuò)位性，而激發(fā)農(nóng)戶對(duì)設(shè)施管護(hù)的協(xié)同參與能夠較好地彌補(bǔ)設(shè)施管護(hù)的執(zhí)行困境。例如：小型農(nóng)田水利設(shè)施的兩大功能灌溉和排澇，設(shè)施經(jīng)營者可以通過收取水費(fèi)來限制設(shè)施使用頻率但無法控制農(nóng)戶在田間自行排澇所帶來的外部效應(yīng)，而農(nóng)戶對(duì)設(shè)施管護(hù)的參與在很大程度上能夠?qū)⑦@種外部效益內(nèi)部化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益對(duì)設(shè)施排澇所耗也是一種補(bǔ)償。

④ 2014年吳江區(qū)圍繞水利現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，加快建設(shè)，強(qiáng)化管理，全年農(nóng)村水利投入3.64億，完成防洪閘115座、排澇站46 座、防洪擋墻90千米，拆壩建橋9 座。從水利設(shè)施分類來看，其下轄的震澤、七都二鎮(zhèn)現(xiàn)有小型水庫、塘坎、蓄水池、排澇站、水井等，其中震澤鎮(zhèn)共有小型水庫2座，小型泵站10個(gè)，在建項(xiàng)目15項(xiàng)，七都鎮(zhèn)塘壩32座，排澇站17個(gè)。從農(nóng)作物結(jié)構(gòu)來看，震澤、七都二鎮(zhèn)總面積 181平方公里，其中耕地面積74580畝，農(nóng)作物以食用蔬菜、苗木種植和糧油作物為主，對(duì)水利設(shè)施效用要求較高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，震澤鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程較快，經(jīng)濟(jì)水平較高，七都鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。

⑤ 社會(huì)偏好的研究來自于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)，其相關(guān)研究基本涉及以下三個(gè)方面：公平偏好，人們?cè)诟惺艿讲还綍r(shí)可能停止合作；利他偏好，人們?cè)谀撤N道德情感的趨使之下可能會(huì)自愿作出對(duì)有利于社會(huì)的行為；互惠偏好，長期合作關(guān)系增進(jìn)成員間的互信與依賴。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

中圖分類號(hào)：F325.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-2013(2016)03-0059-06

DOI:10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.03.010

收稿日期：2016－04－20

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目(13BSH021)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)(2014B21314)

作者簡(jiǎn)介：任貴州 (1990—) ，男，河北邯鄲人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理與發(fā)展。分布廣的特點(diǎn)得到較多農(nóng)戶②青睞，使用頻率大大提高。但由于“兩工”取消和現(xiàn)有農(nóng)戶參與機(jī)制的不足，小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)投入只減不增，設(shè)施老化、效益衰減的問題愈演愈烈，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展造成較大困擾。這引發(fā)了一些學(xué)者的關(guān)注。王昕、陸遷對(duì)農(nóng)村小型水利設(shè)施管護(hù)效果與農(nóng)戶灌溉用水效率的關(guān)系進(jìn)行了研究，提出小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)模式的創(chuàng)新能夠較大程度地滿足農(nóng)戶水利服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量需求[1]。董磊明認(rèn)為農(nóng)田水利設(shè)施的參與式管理是農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)“水權(quán)”及增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)整合、動(dòng)員、合作能力的重要途徑[2]。張跟朋、佘曉燕、趙珊對(duì)不同地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)現(xiàn)狀展開實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)處于缺位狀態(tài)，設(shè)施破損嚴(yán)重，其原因主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致的管護(hù)責(zé)任錯(cuò)位[3]、資金投入不足引發(fā)的管護(hù)技術(shù)服務(wù)不到位[4]、制度建設(shè)不完善產(chǎn)生的管護(hù)組織運(yùn)行不順暢[5]等。周玉璽、賀雪峰、劉岳等提出了一些應(yīng)對(duì)性措施，如進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變革[6]、資金投入[7]和組織創(chuàng)新[8]等，為化解當(dāng)下小型農(nóng)田水利設(shè)施管理危機(jī)提供了理論思路。

Problems and governance of farmers' participation in irrigation and water conservancy facilities management: Based on the field survey of 420 households in South Jiangsu

REN Guizhou
(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:Based on the field survey of 420 households in South Jiangsu, this paper finds that there are three problems in the process of famers’ management participation in small-scale irrigation and water conservancy facilities management: low participation rate, weak coordination and poor efficiency, which originate in famers’ poor sense of independence, failure of participation incentive mechanism, nonstandard participation procedure and lack of management technology. Through the analysis of existing problems, this paper has put forward solutions from four aspects: enhancing farmers' participation awareness, perfecting participation incentive mechanism, strengthening the facilities management responsibility and reinforcing management technology popularization.

Keywords:farmer; small-scale irrigation and water conservancy facilities; management and maintenance; route; incentive mechanisms