馬 陸 亭,　陳 　 浩

(1.北京航空航天大學 高教所， 北京 100191； 2.教育部 教育發(fā)展研究中心， 北京 100816)

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高等教育實施契約管理的路徑思考

馬 陸 亭1,2,陳 浩1

(1.北京航空航天大學 高教所， 北京 100191； 2.教育部 教育發(fā)展研究中心， 北京 100816)

契約管理是推動我國高等學校實現(xiàn)面向社會依法自主辦學的有效方式。首先，按歷史的脈絡(luò)，從政治、經(jīng)濟兩個方面分析契約發(fā)展的有關(guān)理論。進而以契約理論分析后發(fā)現(xiàn)我國高等教育在1998～2014年間，規(guī)模發(fā)展主要通過行政命令方式實現(xiàn)；質(zhì)量內(nèi)涵和制度建設(shè)主要通過契約管理完成。最后，以存在問題和未來方向為基礎(chǔ)，進一步闡述了推進高等教育契約管理所具有的重要意義，并對實施路徑進行了具體的制度設(shè)計。

高等教育；契約管理；實施路徑

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來，我國確立了全面依法治國的思想，提出要推進國家治理現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議進一步提出要“維護契約、倡導契約精神”，揭示了契約關(guān)系在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)、在推進依法治國進程中的重要性。在高等教育領(lǐng)域，通過“制定大學章程、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”等措施，現(xiàn)代大學制度建設(shè)不斷深入。筆者曾經(jīng)提出，從改革進展情況看，政府與大學的關(guān)系、學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系正在成為亟待突破的關(guān)鍵[1]。在2015年12月大連理工大學舉辦的《大學治理：權(quán)力運行制約和監(jiān)督》國際研討會上，筆者曾經(jīng)對后者進行過專題探討，現(xiàn)在把目光聚焦于前者。筆者認為，政府與高校間建立起的“契約型”目標管理關(guān)系，是高等教育“政府宏觀管理、學校面向社會依法自主辦學”體制的有效實現(xiàn)方式[2],我國高等教育正在進行的加強法治建設(shè)和制度建設(shè)契合了國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。深刻認識和理解契約模式和契約精神，使之與我國高等教育體制改革相結(jié)合，是我們需要探索的方向。本文對此進行理論與實踐路徑探討。

一、契約內(nèi)涵的演進

從歷史角度來考察，契約經(jīng)歷了不同時代的演進，內(nèi)涵在不斷發(fā)展。但無論怎樣變化，契約終究是反映主體間形成的一種交換或交易關(guān)系，是主體之間通過談判、討價還價等協(xié)商對話機制而達成的一種協(xié)議，是主體間相互自由意志的合意。

由于交易對象或標的物的不同，形成了不同的契約內(nèi)涵。按照契約交易對象的屬性不同，可以劃分為政治契約和經(jīng)濟契約。政治契約，表現(xiàn)為主體間交換權(quán)利和義務(wù)而形成的契約，更多體現(xiàn)了個人主義、民主與權(quán)利、尊重個性的價值取向；經(jīng)濟契約，是主體間在經(jīng)濟領(lǐng)域以實物為交易對象而達成的契約，一直伴隨著人類的存在，并隨時代、經(jīng)濟條件的發(fā)展而不斷地演進。按照其他分類標準，契約也可以另外劃分，如分為民事契約和行政契約、隱喻契約和實質(zhì)契約等。本文以政治和經(jīng)濟的分類來說明契約的內(nèi)涵。

1.政治契約

政治契約發(fā)軔于古代希臘，賡續(xù)于羅馬、中世紀，勃興于宗教改革，鼎盛于17～18世紀，式微于19世紀，復興于20世紀下半葉[3]。它用來說明社會合作的基礎(chǔ)和政治義務(wù)的理由，解釋說明政治權(quán)威和國家的起源，為國家的正當性、合法性提供理論根據(jù)，其目標是實現(xiàn)自由、平等、公平與正義等價值追求。它的產(chǎn)生契合了時代政治發(fā)展的需要，不同階段呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容，豐富了西方的政治哲學思想，成為西方政治思想中一個歷久彌新的源泉。政治契約可以分為四個不同歷史階段，并形成了各自的理論體系。

古希臘、羅馬的契約思想：體現(xiàn)了對人與人、社會之間關(guān)系的思考，還不是系統(tǒng)的政治哲學意義上的契約論，只是閃耀著契約論的思想火花，但足以為中世紀及其后契約論的發(fā)展與繁榮奠定了思想基礎(chǔ)。

中世紀的統(tǒng)治契約論：貫穿于中世紀至封建早期，主要是為封建統(tǒng)治時期王權(quán)合法性辯護而產(chǎn)生的，用來說明統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的關(guān)系。它的形成受到羅馬法和基督教教義的重要影響，羅馬法對“政治權(quán)威源自于人民”的解釋和圣經(jīng)中的契約例證在本質(zhì)上都具有契約性質(zhì)，推動了統(tǒng)治契約論的演進。

古典社會契約論：17、18世紀是社會契約的全盛時期，由霍布斯、洛克和盧梭等人共同對社會契約進行了系統(tǒng)性地闡述。17世紀歐洲一直處于宗教紛爭及世俗政權(quán)國王之間的斗爭當中，這些動亂、斗爭所引發(fā)的政治論爭為社會契約論的發(fā)展提供了一個廣闊的時代環(huán)境，極大地促進了作為政治哲學的社會契約論的發(fā)展，并為西方社會廣泛傳播和授受。社會契約論作為一種被建構(gòu)起來的理論，對于人們?yōu)槭裁匆艞壸匀粰?quán)利，締結(jié)契約建立國家這一問題，不同的學者由于所處社會環(huán)境、個人經(jīng)歷的不同，而有著不同的理論假設(shè)、構(gòu)造和目標：霍布斯強調(diào)對政治權(quán)威的服從，選擇的是絕對主義國家；而洛克更多強調(diào)對政治權(quán)威的約束，贊成的是“有限政府”[4]。

現(xiàn)代契約論：以羅爾斯為代表，主張通過理性選擇使社會成為一個合作良好的社會，依靠人們的道德理性(公平感)使社會制度和社會結(jié)構(gòu)實現(xiàn)正義。契約的目標不是選擇建立某一套特殊的制度或進入某一特定的社會，而是選擇確立一種指導社會基本結(jié)構(gòu)設(shè)計的根本道德原則，即正義原則[5]。

2.經(jīng)濟契約

經(jīng)濟契約理論依據(jù)各自強調(diào)的假設(shè)條件不同及其對分析模式的應(yīng)用改進，被分為完全契約理論(激勵理論)和不完全契約理論兩類，其共同目標在于追求效率及資源的最優(yōu)配置。

完全契約理論：也被稱為激勵理論，假定契約雙方都是理性且信息不對稱，即委托方與代理方都具有自利傾向，存在一定的利益沖突，并且代理方對委托方具有信息優(yōu)勢，更多了解委托方的任務(wù)，且對自身的能力、行動和意愿有更多掌握，而委托方對這些信息卻掌握不夠。上述兩個前提假設(shè)，容易導致代理方的投機，一種是簽約前的投機易導致“逆向選擇”；一種是簽約后的投機易出現(xiàn)“道德風險”。激勵理論主要解決處于信息劣勢的委托人如何提供一個激勵方案引導具有信息優(yōu)勢的代理人來達成契約。

不完全契約理論：由于交易雙方的有限理性、交易事項的不確定性及第三方無法證實等原因，使得明晰所有事項的成本過高，簽約雙方不可能在初始契約中就對未來所有或然事件下的決策做出詳盡完備的規(guī)定，即擬定完全契約是不可能的，不完全契約是必然和經(jīng)常存在的。從產(chǎn)生原因及解決辦法的不同分類，不完全契約理論又可以分為交易成本理論和產(chǎn)權(quán)理論。交易成本理論以威廉姆森為主要代表，主張通過比較各種不同的治理結(jié)構(gòu)來選擇一種最能節(jié)約事前交易費用和事后交易費用的制度；產(chǎn)權(quán)理論以哈特為代表，主張通過某種機制來保護事前的投資激勵[6]。

綜合政治契約和經(jīng)濟契約的分析，可以從兩個方面理解契約內(nèi)涵：一是作為理念，表現(xiàn)為自由、平等、公平、正義等價值理念，推動了現(xiàn)代民主社會的形成；二是作為方法和手段，用于構(gòu)建和設(shè)計制度、規(guī)則的框架和結(jié)構(gòu)等，以達到實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和提高效率的目的。

二、1998年以來我國高等教育政策的契約特征分析

1998年我國正式頒布《高等教育法》，以法律形式確立了高等教育的制度體系。1999年開始實施高等教育擴招政策，高等教育規(guī)模持續(xù)增長，質(zhì)量內(nèi)涵建設(shè)不斷加強，體制制度建設(shè)不斷規(guī)范，高等教育的發(fā)展進入一個新的階段。在全面推進依法治國、依法治教和依法治校的大背景下，按照“維護契約、倡導契約精神”的要求，本文特選取了1998年之后這一時期高等教育政策作為分析對象，總結(jié)其暗含的契約屬性。

1.數(shù)量規(guī)模發(fā)展，主要通過行政命令方式實現(xiàn)

1999年，高等教育開始持續(xù)地實施擴招政策，如表1所示，其中1999年相對1998年的普通本?？普猩鲩L率高達47.4%，直至2007年提出“適當控制招生增長幅度，相對穩(wěn)定招生規(guī)?！?，增長率縮小至3.64%，高等教育規(guī)模進入一個相對穩(wěn)定、低速的增長階段。擴大高等教育規(guī)模作為這一時期內(nèi)政策的主基調(diào)，助推了我國高等教育在校生人數(shù)急劇增長，2002年高校在校生人數(shù)達到1600萬，高等教育毛入學率達到15%，我國高等教育步入了大眾化階段；2012年高校在校生規(guī)模為3325萬人，高等教育毛入學率達到30%。10年間高等教育規(guī)模及毛入學率翻番，反映了我國高等教育規(guī)模的快速發(fā)展。2015年高等教育毛入學率已達到了40%，這其實是教育規(guī)劃綱要規(guī)定的2020年的發(fā)展目標。這一方面順應(yīng)了國家、社會對高等教育發(fā)展的需求，另一方面也為高等教育的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和資源等方面帶來深刻影響，既為高等教育改革奠定基礎(chǔ)，同時也產(chǎn)生了倒逼式改革的壓力和動力。

對于數(shù)量規(guī)模發(fā)展，政府沒有采取契約方式來實施管理職能，而是通過行政指令的方式，充分發(fā)揮行政直線命令的優(yōu)勢，啟動了高等教育的擴招模式，有效快速實現(xiàn)政府擴大招生規(guī)模的政策目標。高校作為承擔人才培養(yǎng)的機構(gòu)、作為行政管理的相對方，只是服從、接受和執(zhí)行政策，完成分配的招生任務(wù)，處于被動、不對等的地位，無法體現(xiàn)高校的自主意志。

表1　1999～2014年普通高等教育本?？普猩藬?shù)增長情況

注：數(shù)據(jù)摘自1999～2014年教育發(fā)展統(tǒng)計公報及教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)并進行了數(shù)據(jù)合并與計算。

2.質(zhì)量內(nèi)涵建設(shè)，主要通過契約管理方式完成

高等教育規(guī)模的快速增長，使國家、社會對教學資源和質(zhì)量的關(guān)注越來越高，國家采取了一系列的措施來提高高等教育質(zhì)量，高等教育質(zhì)量標準研究也呈現(xiàn)出主題不斷深入、方法實證化和主體多元化等特點[7]。以2003年為起點，相繼持續(xù)啟動實施了“高等學校教學質(zhì)量和教學改革工程”，緊抓本科教學和人才培養(yǎng)質(zhì)量建設(shè)；實施“研究生教育創(chuàng)新工程”，深化研究生教育改革；實施“人才強校”戰(zhàn)略和“高層次創(chuàng)造性人才計劃”，不斷增強高校培養(yǎng)和集聚人才的能力，帶動高校人才和教師隊伍建設(shè)；實施“高等學?？萍紕?chuàng)新計劃”和“2011計劃”，不斷加強高校創(chuàng)新體系和科技創(chuàng)新能力的建設(shè)，推動高校學科、人才、科研三位一體的創(chuàng)新體系建設(shè)；實施“高校哲學社會科學繁榮計劃”和“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程”，加強人文社會、哲學社會科學重點研究基地建設(shè)，提升高校哲學社會科學社會服務(wù)能力的意見；推進實施、統(tǒng)籌“211工程”、“985工程”、“優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺”和“特色重點學科項目”，以培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才和加強創(chuàng)新平臺建設(shè)為重點，大力加強高水平大學和重點學科建設(shè)；實施“教育信息化建設(shè)工程”，積極推進國家級教育信息化應(yīng)用支撐平臺建設(shè)，構(gòu)建終身學習體系，提高教育現(xiàn)代化水平，加強信息化手段的支撐保障作用。

這一系列重大計劃和項目的實施，經(jīng)過了政府頒布計劃或項目、高校參與申報、政府審核批準、雙方簽訂協(xié)議、高校執(zhí)行實施協(xié)議、政府協(xié)議期滿的考核評估等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了政府對這些重大計劃和項目的管理。政府與高校這種管理關(guān)系可以視為一種契約關(guān)系，政府采取市場競爭的形式進行招標，高校通過自身實力和優(yōu)勢在競爭中獲得政府的計劃和項目支持，雙方圍繞計劃和項目開展對話，自主進行雙向選擇并達成契約。政府作為計劃和項目的委托人，高校作為代理人，雙方存在目標不完全一致、信息不對稱的約束，高校在掌握自身信息與努力程度上相對于政府更多信息優(yōu)勢，政府為預防簽約前后的“逆向選擇”和“道德風險”，政府在簽約前會建立信號傳遞機制，比如通過給高校貼上“211院校、985院校、博士學位授予權(quán)單位、碩士學位授予權(quán)單位、重點學科建設(shè)單位”等能夠顯示高校建設(shè)水平的標簽，通過這些溝通、協(xié)商、博弈的過程，政府選擇合格、有競爭力的高校達成合約。簽約后，政府會通過檢查、考察與考核激勵等方式來監(jiān)督高校執(zhí)行合約，減少高校重申報輕建設(shè)的現(xiàn)象。當然，在這一過程中，政府的主導地位還是十分顯著的。

3.體制制度建設(shè)，主要通過契約管理方式推進

相比之下，體制制度建設(shè)推進相對較緩。2002年開始《學位法》的起草工作、2004年啟動《高等教育法》、《學位條例》的修訂，至今仍未完成。近年來在規(guī)模和質(zhì)量相對穩(wěn)定的情況下則加大了體制制度建設(shè)的力度，與規(guī)模、質(zhì)量的發(fā)展體現(xiàn)出“鐘擺效應(yīng)”。自2011年起，相繼頒布實施了《高等學校章程制定暫行辦法》、《學校教職工代表大會規(guī)定》、《全面推進依法治校實施綱要》、《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》、《普通高等學校理事會規(guī)程(試行)》和《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》等一系列規(guī)章制度和政策文件。但這些規(guī)章制度側(cè)重于推動高校建立規(guī)范、科學的內(nèi)部治理體系，對于調(diào)整政府與高校的關(guān)系則進展不大。

這一系列政策體制制度的制定與執(zhí)行都經(jīng)過廣泛征求意見、正式發(fā)布實施等民主過程，建立了與社會溝通對話協(xié)商機制，可以將這些體制和制度視為泛化的契約。這些契約化體制制度的形成過程和結(jié)果充分體現(xiàn)了契約理念和形式，進一步明晰和落實了政府與高校的治理關(guān)系，規(guī)范著高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。

三、我國高等教育實施契約管理的必要性

我國高等教育在政策實踐上其實已部分運用了契約理念和手段，并且取得了較好的成效。但是，這種應(yīng)用尚處于自發(fā)的初期階段，今后的發(fā)展需要逐步走向自覺。這就需要進一步認識目前契約應(yīng)用存在的不足及未來廣泛實施契約管理的意義所在。

1.高等教育契約式管理中存在的問題

政府在高等教育管理中，特別在實施質(zhì)量內(nèi)涵建設(shè)方面，諸多建設(shè)內(nèi)容均采取了項目制的方式實施了契約管理。以項目形式進行招投標式，簽訂項目合同，從管理的過程、手段和結(jié)果等環(huán)節(jié)分析，政府與高校能以平等方式開展對話與協(xié)商，說明契約管理的理念和形式已被接受和運用。但契約管理的運用范圍、主體范圍、契約設(shè)計和效果評估上仍存在許多不足。

契約主體范圍分散。目前教育主管部門根據(jù)業(yè)務(wù)劃分對高等教育的管理各司其職，比如高等教育司負責本科事務(wù)、科技司負責科研事務(wù)、人事司負責人才隊伍事務(wù)，在質(zhì)量內(nèi)涵建設(shè)中實施的諸多項目只是代表本部門分別與高校簽訂合同，各部門之間信息缺乏共享互通。一方面管理呈現(xiàn)出碎片化的特點，管理的效果無法形成合力；另一方面碎片化的管理客觀上容易造成高校在申請課題和項目時的投機行為。

契約涉及對象較窄?！陡叩冉逃ā分幸?guī)定了高校招生、學科專業(yè)設(shè)置、教學事務(wù)、科研活動、人事安排、國際交流和財產(chǎn)使用等七個方面擁有自主權(quán)。目前，學科專業(yè)設(shè)置與科研活動兩個方面通過申報、評審、批準和簽約等過程，實現(xiàn)了政府對高等教育的管理，高校的自主權(quán)也得以一定程度落實。這個過程，較好體現(xiàn)了政府與高校的平等關(guān)系、協(xié)商對話機制，充分展現(xiàn)了契約理念的運用。但政府對其他五個方面的管理仍更多運用行政指令的方式，沒有運用契約的理念和手段，相應(yīng)自主權(quán)也就沒有得到轉(zhuǎn)化和落實。

契約科學化程度較低。在質(zhì)量內(nèi)涵建設(shè)中，教育主管部門的下設(shè)單位分別與眾多高校簽訂合同，同一項目的合同結(jié)構(gòu)、內(nèi)容框架要求完全一樣，沒能夠體現(xiàn)出不同高校的特色與個性化的特點。這既說明與高校的協(xié)調(diào)不夠充分，沒能夠充分掌握高校的信息與需求，也顯示合同形式處于較原初狀態(tài)，沒有能夠運用現(xiàn)代契約理論進行分析與設(shè)計，以提高合同的科學性。比如運用完全契約理論分析高校可能出現(xiàn)的逆向選擇與道德風險，運用不完全契約理論中的交易費用理論與產(chǎn)權(quán)理論對合同結(jié)構(gòu)與內(nèi)容進行科學推演和設(shè)計。

契約約束力較低。在政府與高校簽訂的各類合同中，雖然有合同目標、完成時間等要求，但合同目標的具體內(nèi)容、完成質(zhì)量，以及合同完成的獎勵與懲罰措施缺乏明確的條款。即使有了相應(yīng)的獎懲措施，在實際操作中仍難以有效執(zhí)行，合同考核評估的效果大打折扣，從而容易出現(xiàn)課題項目重申報輕結(jié)項的現(xiàn)象。

契約手段落后。主要表現(xiàn)在我國高等教育的信息管理水平較低。一是教育主管部門與高校之間的信息不對稱、不能及時共享，無法及時掌握高校各類信息的變化，使高校容易產(chǎn)生投機現(xiàn)象；二是教育主管各部門之間的信息不能共享、不能相互驗證，沒有能夠形成共享的大數(shù)據(jù)中心，無法實現(xiàn)對高?？蒲许椖可陥髷?shù)據(jù)有效核實和監(jiān)管。這既有技術(shù)內(nèi)容標準不同的客觀原因，也有部門利益的主觀考慮，迫切需要頂層設(shè)計與規(guī)劃來推動數(shù)據(jù)信息共享。

2.未來實施高等教育契約管理的必要性

高等教育契約管理對于實現(xiàn)國家意志、轉(zhuǎn)變政府職能、落實高校辦學自主權(quán)和契合國家經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀等具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

符合國家政治和經(jīng)濟改革方向。市場經(jīng)濟的理念在本質(zhì)上與契約是一致的，社會主義市場經(jīng)濟體制的完善過程，將進一步突顯出契約與契約精神的重要性。與市場經(jīng)濟體制相比，我國高等教育的管理體制改革已經(jīng)明顯滯后，仍主要按照計劃經(jīng)濟體制的方式管理，高校的主體地位與自主運行沒有能夠很好體現(xiàn)。政府與高校的管理關(guān)系調(diào)整不明顯，已經(jīng)成為高等教育改革中的短板。為整體推進改革，防止“木桶效應(yīng)”出現(xiàn)，契約管理為改革政府與高校之間的關(guān)系提供了一個思想基礎(chǔ)和路徑選擇。

符合我國當前經(jīng)濟形勢的需要。新公共管理理論是在西方國家經(jīng)濟滯漲、政府公共管理效率不高的情況下產(chǎn)生的，相對傳統(tǒng)公共管理更加強調(diào)以市場化為導向，運用績效考核與評估進行管理，提高政府管理的效能、效率和效益[8]。自2010年起我國經(jīng)濟增速從10.6%逐年下降，經(jīng)濟整體形勢處于低位運行的階段，國家教育財政支出增長速度在2012年教育財政性支出達到GDP的4%之后急劇下降，如表2所示。國家教育財政支出增長乏力，勢必會層層傳遞影響到高等教育財政資金的投入。一方面使高等教育資金的整體數(shù)量減少，另一方面則要求提高加大資金使用效果和效率而進行績效考核，提高資金使用的效益。契約管理契合了現(xiàn)代公共管理與我國宏觀經(jīng)濟形勢的需要，能夠使高等教育更加適應(yīng)未來一段時期內(nèi)政府管理方式的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟形勢帶來的變化。

有助于實現(xiàn)高校辦學自主權(quán)。目標實現(xiàn)需要適當?shù)姆椒ā⑹侄魏屯緩??！陡叩冉逃ā冯m然明確高校享有招生、教學和科研等自主權(quán)，但立法上卻沒有規(guī)定實現(xiàn)的途徑。政府擁有較大的行政裁量權(quán)，可以根據(jù)時勢情形，主動尋求合適行政手段來達到行政目的。契約管理通過建立雙方協(xié)商機制，使政府主管部門與高校在對話中充分表達各自權(quán)利要求，并且通過達成契約的形式確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而彌補立法上的不足，使《高等教育法》確立的目標能夠有效實現(xiàn)。

有助于增強協(xié)同效應(yīng)和管理合力。政府推出的眾多計劃和項目屬于不同的管理部門，分別與高校簽訂不同的協(xié)議，這種碎片化的管理方式難以形成協(xié)同效應(yīng)和合力，管理部門之間的信息和資源難以充分共享共用。各管理部門需要協(xié)同起來，就高校招生、學科專業(yè)、人才培養(yǎng)、科研、師資和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展規(guī)劃與高校開展對話協(xié)商，達成一個一攬子協(xié)議。這有助于高校更有效地協(xié)同利用各種資源，提升管理效率和效果，更合理地推動學校發(fā)展，法國高等教育自上個世紀80年代末采取的合同管理就是例證[9]。

表2　GDP與國家財政教育支出增速變化表

注：數(shù)據(jù)摘自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站并進行了數(shù)據(jù)處理。

有助于豐富行政契約理論和實踐。行政契約是指政府作為行政主體為公益目的、發(fā)揮行政管理職能而簽訂的契約，其產(chǎn)生、變更和消滅受行政法律關(guān)系的調(diào)節(jié)。在行政契約中，行政主體與相對方在法律關(guān)系上并不完全平等，行政主體享有優(yōu)益權(quán)，締結(jié)時行政主體可以優(yōu)先要約，履行時可以監(jiān)督或指揮，甚至可以享有根據(jù)需要單方面解除契約及處罰的權(quán)力。目前在我國社會主義市場經(jīng)濟中，政府與大量具有公益性質(zhì)、基礎(chǔ)民生保障作用的國有企業(yè)簽訂行政契約進行管理，有效地激發(fā)了國有企業(yè)活力，轉(zhuǎn)變了政府管理職能，提升了管理效率。在社會安全領(lǐng)域，也出現(xiàn)了類似行政契約的治安承包，實施了新型社會治安防范模式[10]。高等教育契約管理將進一步推動拓寬行政契約的應(yīng)用范圍，增強行政契約理論的實踐性。

四、高等教育契約管理的實施路徑

全面推行高等教育契約管理，更好地發(fā)揮契約管理的作用，需要營造適宜推行高等教育契約管理的制度環(huán)境和健全相應(yīng)配套措施。

1.運用契約理論來科學設(shè)計契約框架

契約理論中的完全契約和不完全契約是根據(jù)不同假設(shè)條件構(gòu)建的理論體系，在實踐應(yīng)用和結(jié)合的過程中不斷修正和完善，經(jīng)受住各種現(xiàn)實條件的檢驗。高等教育契約管理的推行，需要根據(jù)我國高等教育的運行環(huán)境，合理運用契約理論來分析政府與高校在不同激勵和約束條件下的行為，通過協(xié)商對話機制科學設(shè)計契約條款，達到既規(guī)范政府管理行為又賦予高校更多自主權(quán)、激發(fā)高校潛力和活力的目標。

2.加強契約管理的制度和組織機構(gòu)建設(shè)

盡管高等教育質(zhì)量內(nèi)涵建設(shè)已經(jīng)部分運用契約管理，但其運用范圍較小，影響也不大。更大范圍、更深層次地推行和使用契約管理，需要通過修訂或出臺《高等教育法》新的司法解釋、制定專門的制度政策來確立契約管理的作用與地位，建立相應(yīng)的組織機構(gòu)來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和推行契約管理。

3.加強契約主體的能力建設(shè)

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，高等教育管理中“政府完全主導、高校絕對服從”的現(xiàn)象，表明雙方均缺乏契約理念。其中一個重要原因就是高校不具備獨立的行為能力和財產(chǎn)權(quán)，盡管《高等教育法》、《物權(quán)法》和《民法通則》其實已有過相應(yīng)的規(guī)定[11]。高校獨立的行為和財產(chǎn)權(quán)建設(shè)可以借鑒日本國立大學法人化的做法[12]，行為能力建設(shè)上應(yīng)由目前政府直接任命的高校校長、副校長的現(xiàn)狀改變?yōu)楦咝Ｒ婪ㄟx拔、政府核準；財產(chǎn)處置能力建設(shè)通過政府評估高校土地、設(shè)備和建筑物的整體價格，并捐贈或轉(zhuǎn)讓給高校，使高校具有完整的法人財產(chǎn)權(quán)，在遵守國家資金管理規(guī)定的前提下，高校能夠自主占有、使用、收益和處置法人財產(chǎn)。高校行為與財產(chǎn)能力的提高將推動政府與高校契約管理的平等對話協(xié)調(diào)，真正實現(xiàn)自主權(quán)。

4.增強契約管理手段建設(shè)

高等教育契約管理要求教育主管各部門共同與高校達成契約，提高管理合力，而這有賴于加強開放共享的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為形成和提高管理合力提供技術(shù)支撐，需要各主體破除自身利益的藩籬和阻礙，建立教育主管各部門與高校之間的信息網(wǎng)絡(luò)，以使信息在各主體之間及時傳遞與共享，為契約管理的協(xié)商對話與決策提供科學依據(jù)和參考。

5.加強考核評估體系建設(shè)

契約管理需要考核評估機構(gòu)在一定周期內(nèi)對雙方確立的目標進行考核評估，并依照考核評估結(jié)果來確定下一周期的目標與獎懲。目前，我國高等教育已經(jīng)成立了相應(yīng)的本科、研究生教育的評估機構(gòu)，分別對本科教學與研究生教育進行評估，評估工作對規(guī)范、提高高校教學科研工作質(zhì)量和水平起到了巨大作用。但是，評估工作作用的有效性還存有爭議，迫切需要通過把評估工作與契約管理結(jié)合起來，完善評估體系建設(shè)，切實提高評估的效力。

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Thoughts on the Path about Implementing Contract Management of Higher Education

MA Luting1,2， CHEN Hao1

( 1. Institute of Research in Higher Education, Beihang University, Beijing 100191, China;2. The National Center of Education Development Research, Ministry of Education, Beijing 100816, China )

Contract management is an effective way to promote the realization of the higher education institutions running schools according to law. This paper conducts an analysis of the development of contract theory from the political and economic aspects according to the historical context.Using contract theory, it is found that during the years of 1998 to 2014, the development scale of higher education is achieved mainly by the means of administrative orders, and the quality connotation and system construction of higher education are completed mainly by the means of contract management. Based on the existing problems and future directions, this paper further expounds the important significance of promoting the contract management of higher education, and designs the concrete system for the implementing path.

higher education; contract management; implement path

2016-01-16;

2016-03-05

教育部哲學社會科學研究重大委托項目：“中國特色高等教育思想體系研究”(13JZDW004)

馬陸亭(1963-)，男，河南新鄉(xiāng)人，北京航空航天大學博士生導師，教育部教育發(fā)展研究中心高等教育研究室主任、研究員，主要從事高等教育發(fā)展與管理政策研究，E-mail:mlting@moe.edu.cn；陳浩(1976-)，男，安徽蕭縣人，北京航空航天大學高教所博士研究生，主要從事高等教育管理研究。

G64

A

1008-407X(2016)02-0001-06