王韓民

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穩(wěn)步推進土地托管著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

王韓民

土地托管是廣大農(nóng)民順應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，在家庭承包經(jīng)營制度后積極探索土地經(jīng)營的一種新模式，是加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有益嘗試，對于完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，有效解決農(nóng)村“誰來種地、怎樣種地”的問題，都會產(chǎn)生積極而重要的影響。

土地托管是指農(nóng)戶把土地有償委托給專業(yè)合作社、企業(yè)或種植大戶代為耕種管理的一種做法，包括提供從種到收全程服務(wù)的“全托”和農(nóng)戶按需求訂單選擇服務(wù)項目的“半托”等多種服務(wù)模式。

土地托管的興起

近年來，山東、江蘇、安徽、河南、吉林等省區(qū)市廣大農(nóng)民在當?shù)攸h委政府的重視支持下，認真貫徹落實中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號），創(chuàng)造性地成立了土地托管合作社。它的出現(xiàn)，既不是簡單的“歸大堆”，更不是回到人民公社的老路上去，而是一種新嘗試、新探索，對于完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，有效解決各級領(lǐng)導干部一直擔憂的我國農(nóng)村“誰來種地、怎樣種地”的問題，將會產(chǎn)生積極而重要的影響。土地托管是在尊重和保護農(nóng)民首創(chuàng)精神的同時，堅持自愿原則，規(guī)避因土地流轉(zhuǎn)等引發(fā)的各種風險，進一步密切合作社與農(nóng)民的利益聯(lián)系，為高質(zhì)量、高效益、低成本經(jīng)營土地營造良好的政策環(huán)境，引導土地托管合作社健康發(fā)展。

第一，土地托管有助于在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制中做好“統(tǒng)”的文章。建立農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，一是分，二是統(tǒng)。分，已基本到位；統(tǒng)，還有許多事情要做?，F(xiàn)在，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)已經(jīng)虛化，有的甚至“空殼化”，集體有分無統(tǒng)，“統(tǒng)”層缺失是最大的現(xiàn)實。尤其是村級公共產(chǎn)品和公共服務(wù)缺失得比較多，集體原有的土地發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、收回權(quán)等已不復存在。合作社開展土地托管，實行“五統(tǒng)一”或“六統(tǒng)一”，就可以在“統(tǒng)”字上做事情，填補和重構(gòu)集體經(jīng)濟組織的功用和職能，當然不是人民公社時期的翻版和重現(xiàn)。

第二，土地托管符合并適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的要求?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村普遍是勞動力短缺，經(jīng)營服務(wù)跟不上、種田效益較低，農(nóng)民收入少而不穩(wěn)，承包土地零散、農(nóng)民想進城而又不愿意失去土地，比較糾結(jié)。農(nóng)村土地經(jīng)營的現(xiàn)狀：一是農(nóng)戶種田科技含量低、機械化程度低、經(jīng)濟效益低；二是主要勞動力外出打工、農(nóng)村青壯年勞動力短缺；三是土地承包面積小而散，經(jīng)營管理比較粗放，難以形成規(guī)模；四是老百姓不愿失去土地，但希望有人幫忙種地。針對現(xiàn)階段我國農(nóng)村的現(xiàn)狀，在當?shù)卣块T的鼓勵下，一些地方在工商局登記注冊成立土地托管專業(yè)合作社。合作社以農(nóng)民對機械化和農(nóng)資的共同需求為突破口，從提供社會化服務(wù)的角度，接受農(nóng)民委托的土地并進行部分或全部生產(chǎn)過程的管理。因此，可以說土地托管合作社的產(chǎn)生，順應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的態(tài)勢，一定程度上滿足了農(nóng)民的現(xiàn)實需求。

第三，土地托管合作社的興起為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展注入了活力。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村勞動力外出打工的人數(shù)越來越多，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也增加了農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)機會，農(nóng)村勞動力呈現(xiàn)短缺現(xiàn)象，特別是種地的勞動力嚴重不足。在農(nóng)忙時節(jié)，外出務(wù)工經(jīng)商人員和從事非農(nóng)勞動力不得不中途返回家鄉(xiāng)，搶種搶收?，F(xiàn)在把土地托付給合作社，在很大程度上解決了這些農(nóng)民從事其他行業(yè)的后顧之憂。此外，農(nóng)戶擁有的土地少且地塊零散，難以形成規(guī)模，管理難度大，加上農(nóng)戶種田機械化程度低、種子化肥農(nóng)藥等投入成本高，因此造成農(nóng)民對經(jīng)營土地積極性不高。盡管如此，多數(shù)農(nóng)民仍然不愿意放棄土地承包權(quán)利。地總得有人種，誰來拾遺補缺，合作社首當其沖。

供銷合作社開展土地托管的運作機制

第一，土地托管的運行機制。山東臨沂等地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立占地面積10—20畝的為農(nóng)服務(wù)中心，前期建設(shè)省市縣給予一定補助，有的村還成立村級服務(wù)站，中心（站）為農(nóng)民社員戶提供方便、快捷的服務(wù)。在縣一級成立農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，具體運營和管理縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的為農(nóng)服務(wù)中心。

為農(nóng)服務(wù)中心主要提供6項服務(wù)：一是農(nóng)機服務(wù)，購買或租賃老百姓的機械，聯(lián)合為農(nóng)戶提供機耕、機播、機收等服務(wù)；二是農(nóng)技服務(wù)，聘請專業(yè)技術(shù)人員，為農(nóng)戶提供田間管理、農(nóng)業(yè)新品種的引進、推廣等技術(shù)服務(wù)；三是農(nóng)資服務(wù)，與大型農(nóng)資、廠商聯(lián)系統(tǒng)一購進生產(chǎn)資料，降低了生產(chǎn)成本；四是勞務(wù)服務(wù)；五是植保服務(wù)，購買或租賃植保器械，為廣大農(nóng)戶提供統(tǒng)一的農(nóng)作物病蟲害防治，實行統(tǒng)防統(tǒng)治；六是培訓服務(wù)，定期、不定期聘請農(nóng)林院校和相關(guān)專業(yè)人士進行專門授課，面對面講解有關(guān)方面的新知識、新技能。農(nóng)民根據(jù)提供服務(wù)情況按合同支付一定的托管費用，收成仍歸農(nóng)民所有。

第二，土地托管后的主要任務(wù)。一是就近劃分成幾個相對集中的地塊，重新進行規(guī)劃整理，將原來的水溝、土壟平掉，不僅節(jié)約出耕地，還建成有利于大規(guī)模機械化作業(yè)的連片示范田，取代了原來農(nóng)戶單戶種植的經(jīng)營方式，有效降低了生產(chǎn)成本，提高了土地利用率和收益。二是成立機耕隊、機收隊、排灌隊、植保機防隊、農(nóng)田工程隊等服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工作隊，開展機械化耕、耙、播、收、植保服務(wù)；鋪設(shè)地埋管道，實施移動噴灌技術(shù)；利用大中型拖拉機、聯(lián)合收割機、植保機械等農(nóng)機具，推廣保護性耕作；推廣應(yīng)用農(nóng)機節(jié)能等新技術(shù)，同時邀請農(nóng)業(yè)科技專家，指導選種、施肥等技術(shù)。

供銷合作社開展土地托管的獨特優(yōu)勢與重要作用

第一，供銷合作社開展土地托管具有獨特的優(yōu)勢。供銷合作社開展土地托管，可通過統(tǒng)一從生產(chǎn)廠家批量購進化肥、農(nóng)藥、地膜、種子、潛水泵、農(nóng)機配件和農(nóng)用柴油等生產(chǎn)資料，既保證了質(zhì)量，又降低了成本；通過成立糧食種植生產(chǎn)技術(shù)勞作隊伍，采用標準化、規(guī)范化方式，提高了農(nóng)田管理專業(yè)化水平，保證了糧食的優(yōu)質(zhì)安全和穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)；通過建立智能配肥機、糧食烘干機等初加工設(shè)備，既節(jié)約了前期農(nóng)民生產(chǎn)成本，又提高了后期農(nóng)民成品糧銷售的附加值，供銷合作社也能有少許盈利。近年來，山東、河南、江蘇、安徽等地供銷合作社以促進土地適度規(guī)模經(jīng)營為目標、以建設(shè)高標準農(nóng)田為載體、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為抓手，因地制宜創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)方式，開展土地托管、半托管和代耕代種等服務(wù)，積累了豐富的經(jīng)驗，為進一步推廣開展土地托管服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

第二，供銷合作社開展土地托管有利于解決“誰來種地”難題，創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。供銷合作社對土地進行托管，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為解決農(nóng)村因缺少勞動力種地難、加快土地流轉(zhuǎn)提供了新的組織載體。由于廣大農(nóng)戶對種地有不同的需求，要求有多樣化的服務(wù)，土地托管合作社能以多種服務(wù)模式為農(nóng)民社員提供個性化服務(wù)，尤其是對那些受勞動力市場排斥、難以離土轉(zhuǎn)移的中老年勞動力和殘疾農(nóng)民實現(xiàn)自我就業(yè)提供了保障。農(nóng)民可騰出手務(wù)工經(jīng)商，順應(yīng)了我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的實際需要，創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，發(fā)揮了在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。

第三，供銷合作社開展土地托管有利于解決“地怎么種”難題，實現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營。土地被托管后，把一家一戶分散零星的土地，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)服務(wù)，改變了過去農(nóng)戶分散種植品種不統(tǒng)一，田間管理水平差異大的狀況，解決了一家一戶辦不了、辦不好或辦起來不劃算的事，在一定程度上實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營。在供銷合作社服務(wù)范圍內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)，以標準化方式對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)生產(chǎn)流程標準化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準化，有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣應(yīng)用、提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益、增強農(nóng)業(yè)競爭力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第四，供銷合作社開展土地托管有利于農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，提高土地經(jīng)營效益。供銷合作社開展土地托管，把農(nóng)戶土地集中連片起來統(tǒng)一經(jīng)營，有利于推廣良種良法，進行標準化、品牌化生產(chǎn)；有利于發(fā)揮土地適度規(guī)模經(jīng)營效益，提高機械利用率、勞動生產(chǎn)率和土地設(shè)施利用率，降低機械使用、水電設(shè)施投入和勞動力用工等生產(chǎn)成本；有利于減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購銷環(huán)節(jié)，控制化肥農(nóng)藥使用量，降低農(nóng)資購買成本。這些方面所取得的進步，大大提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，提高了土地經(jīng)營收益。

第五，供銷合作社開展土地托管有利于促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。供銷合作社處在供給側(cè)和需求側(cè)中間位置，具有接二連三的優(yōu)勢，也有延伸產(chǎn)業(yè)鏈、拓展新功能、培育新業(yè)態(tài)的條件。推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，供銷合作社既可以采取向農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)順向融合的方式，如興辦產(chǎn)地加工業(yè)、建立農(nóng)產(chǎn)品直銷店、發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游；也可以采取依托農(nóng)村服務(wù)業(yè)或農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向農(nóng)業(yè)逆向融合的方式，如依托大型超市建立農(nóng)產(chǎn)品加工或原料基地等，使農(nóng)民更多地介入農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售等環(huán)節(jié)，更多地分享農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售帶來的利潤，實現(xiàn)多次增收，形成惠農(nóng)富農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機制。

以土地托管為抓手著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

第一，在深化“三農(nóng)”和合作社理論研究上，要堅定不移推進以土地托管和流轉(zhuǎn)為載體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全歸屬明晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，是完善市場化配置資源機制、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的現(xiàn)實需要，是逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制性障礙、推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的根本舉措，是著力推進新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進程，探索破解“三農(nóng)”問題和實現(xiàn)共同富裕的有效途徑。供銷合作社改革和合作社理論研究也應(yīng)該朝這方向發(fā)力。河北邯鄲等市縣建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心就是一個很好的例證。

第二，在建立農(nóng)村土地托管和流轉(zhuǎn)新機制上，要切實尊重農(nóng)民的意愿和民主權(quán)利。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)后，應(yīng)以土地流轉(zhuǎn)和土地托管為契機，建立健全一套既能增強投資者信心、加大農(nóng)業(yè)投入，又能持續(xù)增加農(nóng)民收入、發(fā)揮農(nóng)民自主性的土地流轉(zhuǎn)新機制。一是政府引導農(nóng)民成立合作社作為在一個村（組）范圍內(nèi)，代表村（組）的土地所有權(quán)主體，以這種合作社行使所有權(quán)人的權(quán)力，并代表全體合作社成員的意志與其他經(jīng)營主體發(fā)生關(guān)系。這種產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民在自愿原則基礎(chǔ)上的一種集合選擇。二是政府引導合作社與其他經(jīng)營主體建立利益分配機制，在確保合作社成員土地基本收益前提下，與其他經(jīng)營主體結(jié)成“風險共擔、利益共享”的聯(lián)合體。這種機制的建立，必將大大促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分享比例。

第三，在著力推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合上，要重視發(fā)揮土地托管和流轉(zhuǎn)這個平臺作用。下一步農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，將通過土地確權(quán)發(fā)證，依法確立農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人也將依法取得土地所有權(quán)證書和土地使用權(quán)證書。農(nóng)民依據(jù)土地權(quán)屬證書，可以得到更多的政策支持：一是搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，可以向金融機構(gòu)或社會融資，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供動力支持；二是可以以土地作價入股、委托他人經(jīng)營的形式，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)工人（職業(yè)農(nóng)民），或者跳出土地從事二三產(chǎn)業(yè)；三是通過土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，適當加快土地流轉(zhuǎn)速度，促進土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中。各級供銷合作社要充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的有利條件，依托特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，拓展服務(wù)領(lǐng)域，著力打造設(shè)施農(nóng)業(yè)、園區(qū)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游觀光基地等，引領(lǐng)和帶動以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、“農(nóng)家樂”為主體的第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，讓更多城鄉(xiāng)居民參與進來、從中受益。

第四，在探索完善農(nóng)村基層治理制度上，應(yīng)以土地托管和流轉(zhuǎn)為切入點。如何在村一級實現(xiàn)公平合理的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，體現(xiàn)干部的勤政、廉政和務(wù)實。山東的做法是“社村共建”，實施“黨建帶社建、社村共建”創(chuàng)新工程，以構(gòu)建村“兩委”、供銷合作社、農(nóng)民合作社、信用互助社“四位一體”合作機制為主線，結(jié)合農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)、選派“第一書記”、實施精準扶貧等工作，逐步形成強村固基、富民興社的長效機制。廣東等地的做法則是在政府指導下，由村（社區(qū)）黨支部組織召開村民大會，選出村民代表，村民代表選舉產(chǎn)生黨群聯(lián)席會、監(jiān)事會與村委會共同組成“村（社區(qū)）黨支部+黨群聯(lián)席會+村委會+監(jiān)事會”的“2+2”新模式。黨群聯(lián)席會對村上的重大事項和決策進行討論、表決，黨群聯(lián)席會議定的事項由村民代表大會討論通過后，交由村委會執(zhí)行；監(jiān)事會不僅對村委會的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，還對村委會成員和全村的財務(wù)收支進行監(jiān)督，并收集民意向村“兩委”反映，監(jiān)事會同時接受村民代表大會監(jiān)督。這種基層治理結(jié)構(gòu)和模式，能夠在政府和村民之間架起一座橋梁，由過去的政府主辦型變?yōu)槿罕娮园l(fā)型，激發(fā)了村民參政、議政的熱情，調(diào)動了村民參與管理村事務(wù)的積極性。

第五，在完善土地托管配套政策和構(gòu)建為農(nóng)服務(wù)體系上，各級供銷合作社應(yīng)爭取各方的大力支持。一是在制定出臺農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見、完善農(nóng)村土地使用權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法和規(guī)范運行土地流轉(zhuǎn)市場時，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層供銷合作社為農(nóng)服務(wù)中心建設(shè)用地指標，根據(jù)服務(wù)半徑確定具體面積，一般應(yīng)在15畝左右。此外，也可以利用原有廢棄的廠房、學校和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)時剩余的空地建設(shè)為農(nóng)服務(wù)中心。二是以啟動實施“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)惠農(nóng)工程”為契機，建議各級財政和供銷合作社圍繞建設(shè)高標準基本農(nóng)田，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金向土地托管、半托管等社會化服務(wù)項目傾斜和延伸，不斷加大財政扶持力度。同時，建議國家有關(guān)部門盡快出臺農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理辦法，加大對土地托管信貸服務(wù)創(chuàng)新力度。建議設(shè)立土地托管扶持資金、新型農(nóng)民創(chuàng)業(yè)扶持基金；調(diào)整改進種糧補貼方式，采取“多托管多補貼、少托管少補貼、不種糧不補貼”的辦法，調(diào)動農(nóng)民和合作社惜地種糧的積極性。三是供銷合作社應(yīng)在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，精耕細作、聚焦發(fā)力，創(chuàng)新經(jīng)營管理體制機制，積極探索適合平原地區(qū)與丘陵山區(qū)、大田作物與經(jīng)濟作物等不同區(qū)域特點的服務(wù)模式，使土地托管、半托管、代耕代種等服務(wù)更加規(guī)范、更加專業(yè)、更加標準，更具生命力。同時，還要培訓培養(yǎng)留得住、引得進、用得上的現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民和實用技術(shù)人才。四是對土地托管要做好積極引導和深入宣傳。建議各地加大宣傳推廣力度，特別是要在省市縣主要媒體加大開展土地托管、完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的宣傳，讓更多農(nóng)民群眾認識和接受土地托管這個新生事物，了解發(fā)展集約化適度規(guī)模經(jīng)營、構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的好處，增進歸屬感、獲得感，并扎扎實實地予以推進。

（作者系中華全國供銷合作總社監(jiān)事會副主任）