陳科霖，吳 昊（.浙江大學公共管理學院，浙江杭州30058；.中共上海市委組織部，上海0003）

?

從政治動員到互利共贏：區(qū)域統(tǒng)籌背景下的區(qū)縣合作機制研究

陳科霖1，吳 昊2
（1.浙江大學公共管理學院，浙江杭州310058；2.中共上海市委組織部，上海200031）

摘要：實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展是黨中央在新時期的一項重要目標，為此本文以H市為例探討基于縱向府際關系的政治動員模式和基于橫向府際關系的互利共贏模式在促進府際合作中的不同作用及相互關系，并總結(jié)出重視地方利益和合作前提、推進上級政府頂層設計、設置制度化的合作協(xié)調(diào)溝通機構(gòu)、構(gòu)建系統(tǒng)化的互利共贏機制以及用政治激勵實現(xiàn)利益補償?shù)却龠M區(qū)域統(tǒng)籌合作的經(jīng)驗。

關鍵詞：府際關系；區(qū)域統(tǒng)籌；政治動員；互利共贏；區(qū)縣合作機制

一、研究背景與文獻綜述

黨的十八屆五中全會提出了構(gòu)建推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的新要求。地方政府是區(qū)域合作的主要參與者和獲利者。區(qū)域統(tǒng)籌本質(zhì)上是密切區(qū)域內(nèi)政府間關系，加強區(qū)域內(nèi)政府間合作的政府過程。當前我國區(qū)域統(tǒng)籌下的府際合作普遍存在缺乏可持續(xù)性以及績效偏低的問題，這就導致城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌的政策目標難以達成。

西方學界普遍認為，財政、操作和政治是影響地方政府間合作的主要因素［1］。競合理論提出，地區(qū)間“既競爭又合作”的狀態(tài)源于不同地區(qū)間地方政府的利益和目標存在的差異［2］。20世紀90年代初出現(xiàn)的“新區(qū)域主義”思想認為，擁有不同利益訴求的地方政府在區(qū)域內(nèi)橫向的互動與合作對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、政策轉(zhuǎn)變和信息交流有較強的積極作用［3］，這一理念更加強調(diào)地方政府間的橫向且自發(fā)的協(xié)調(diào)與利益整合。與此同時，國內(nèi)關于地方政府合作的研究則分為兩類：一類研究強調(diào)按照“復合行政”的新理念，通過區(qū)域間政府合作實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化［4］［5］；另一類則重視對區(qū)域統(tǒng)籌中問題和困境的研究，認為地方政府存在的各自為政、地方市場分割、地方保護主義、政治動員等問題，使得區(qū)域合作面臨行政區(qū)劃、激勵機制、政治晉升等方面的阻礙［6］［7］。關于地方政府間合作機制的構(gòu)建，國內(nèi)學者普遍認為，其起因源于區(qū)域一體化的興起涉及政治、經(jīng)濟、政策等多元因素，因而區(qū)域間政府合作在實踐中亦表現(xiàn)出不同的類型，包括互利模式、大行政單位主導模式和中央誘導模式等［8］。

在歸納相關研究成果的基礎上，本文以H市為例①：基于案例研究的需要，本文對案例所在市及下屬區(qū)縣做了隱名處理。探討基于縱向府際關系的“政治動員”模式和基于橫向府際關系的“互利共贏”模式在促進府際合作中的不同作用及相互關系，對府際合作的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制進行探討，并試圖尋找府際間成功合作的關鍵變量與政策要點，以期為我國的政府間合作提供理論貢獻與實踐經(jīng)驗。

二、政治動員：H市區(qū)縣合作的啟動

（一）政治動員機制的內(nèi)容與運作邏輯

政治動員是黨和政府推進區(qū)域統(tǒng)籌工作的主要模式，具有較強的行政強制性。所謂“政治動員”，就是指上級黨和政府利用其擁有的政治資源，動員下級政府或社會力量達成經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展目標的政治運動［9］。我國的政治動員機制有三大特征：一是上級黨委和政府是政治動員的主體，二是以縱向政府間關系為主要運作通道，三是縱向府際關系間存在著基于晉升機制的強烈的依存關系。

政治動員在區(qū)域合作中體現(xiàn)為六大機制：一是目標制定機制，即通過政治層面的頂層設計，確定政策的前景與目標；二是會議落實機制，即通過召開會議的形式，向區(qū)域內(nèi)各地方政府主要負責人通報政策內(nèi)容，通過會議講話強調(diào)政策的重要性；三是政策宣傳機制，即通過紅頭文件、政策決議、實施意見、精神學習等方法將政策的措施和要求向執(zhí)行層傳達；四是組織構(gòu)建機制，即通過建立項目領導小組和日常辦公機構(gòu)跟蹤政策的執(zhí)行情況，實時反饋溝通政策的落實和改進；五是政治結(jié)對機制，通過政治手段讓發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)結(jié)對，采取“行政發(fā)包制”［10］的模式，對區(qū)域間結(jié)對情況進行統(tǒng)一的管理和考核；六是考核監(jiān)督機制，即根據(jù)結(jié)對合作的具體情況對相關的地方政府、部門和官員個人進行考核和監(jiān)督，以確保政策落實的績效。

（二）政治動員：H市區(qū)縣合作機制的啟動過程

1.H市區(qū)縣合作的目標制定

為了解決H市長期存在的東西區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、縣域經(jīng)濟發(fā)展乏力等問題，H市市委、市政府于2010年商議在H市建立區(qū)縣合作機制，并在制度文件中明確提出了區(qū)縣合作的發(fā)展目標，即通過區(qū)縣合作的實現(xiàn)方式，使H市區(qū)域內(nèi)的資源配置更加合理，提升縣（市）經(jīng)濟增速水平，并使其增幅高于全市平均水平，增大五縣（市）經(jīng)濟總量占全市比重，進而拉近五縣（市）與城區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)H市全面協(xié)調(diào)的發(fā)展。

2.H市區(qū)縣合作的會議落實

為了更好地推進區(qū)縣合作機制的實施和落實，H市市委、市政府在政策文件下達前先后召開了四次區(qū)縣領導干部工作會議，討論區(qū)縣合作機制的細節(jié)問題和總體要求，解釋實施H市區(qū)縣合作機制的意義、任務和原則。

首先，向各區(qū)縣的主政領導解釋實施區(qū)縣合作機制的重大意義，即：有利于優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源，實現(xiàn)互補互利；有利于加快五縣（市）發(fā)展，促進城區(qū)與五縣（市）協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟和城市發(fā)展方式，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

其次，在會議上下達了區(qū)縣合作的總體任務和要求，即以新型城市化為標準，以區(qū)縣協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，建立區(qū)縣合作機制，進而實現(xiàn)區(qū)縣互補互利、城鄉(xiāng)融合，特別是提升五縣（市）的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)村文明程度和農(nóng)民富裕程度。

最后，在會議上制定了落實區(qū)縣合作工作的基本原則。H市為區(qū)縣合作制定了“黨政主導、市場運作”、“優(yōu)勢互補、聯(lián)動共興”、“突出重點、注重實效”以及“創(chuàng)新機制、增強活力”的基本原則。通過發(fā)揮黨委和政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定等領域以及市場在資源配置中的作用、使城區(qū)與縣（市）間在產(chǎn)業(yè)、資金、市場、科技、人才、信息、土地、資源、勞動力等方面優(yōu)勢互補，促進互利合作見實效、出成果，并通過制度創(chuàng)新和機制改革，激發(fā)區(qū)縣合作的活力和持續(xù)力。

3.H市區(qū)縣合作的政策宣傳

為了進一步在執(zhí)行層面落實市委市政府關于區(qū)縣合作的要求，2010年H市先后出臺《中共H市委、H市人民政府關于以新型城市化為主導，進一步加強城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》、《中共H市委辦公廳、H市人民政府辦公廳關于建立區(qū)縣（市）合作機制，推進城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》等政策性文件，對區(qū)縣合作的具體內(nèi)容進行了安排和規(guī)劃，確定了區(qū)縣合作的五大領域。

一是產(chǎn)業(yè)共興。即圍繞H市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級任務，引導城區(qū)制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等向縣（市）轉(zhuǎn)移。城區(qū)方面承擔支持縣（市）發(fā)展的重任，城區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)移到縣（市）的投資項目，享受轉(zhuǎn)出地的優(yōu)惠政策；五縣（市）方面則加強基礎設施建設，改善投資環(huán)境，提供土地資源等政策優(yōu)惠，努力把握好城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇。

二是資源共享。即圍繞H市資源要素優(yōu)化配置的要求，引導城區(qū)資金、技術(shù)、人才等要素向五縣（市）和農(nóng)村地區(qū)進行合理流動，促進城區(qū)的企業(yè)參與縣（市）的資源開發(fā)和市場拓展，吸納農(nóng)村勞動力；與此同時通過合作，使區(qū)、縣（市）注重交流平臺的構(gòu)建，開展各類招商活動，推介投資項目，使縣（市）成為城區(qū)發(fā)展的核心基地。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對。即H市區(qū)縣雙方建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的結(jié)對制度，城區(qū)的街道與縣（市）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)～～結(jié)對，開展結(jié)對的城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年需安排一定數(shù)額的資金用于所結(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟項目建設，并積極組織轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位參與結(jié)對共建工作。

四是干部掛職。即開展合作區(qū)縣之間、結(jié)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的干部互派掛職工作，努力發(fā)揮掛職干部協(xié)調(diào)溝通、傳遞信息的紐帶作用，也為后續(xù)進一步加強H市優(yōu)秀青年干部的培養(yǎng)鍛煉工作提供保障。

五是環(huán)境共保。即通過區(qū)縣合作，解決區(qū)域和流域的環(huán)境問題，共同保護Q湖、F江、X江、Q江水域和S湖、Y河水域生態(tài)環(huán)境，為H市打造生態(tài)型城市和山水園林城市做出貢獻，提高H市的可持續(xù)發(fā)展能力。

4.H市區(qū)縣合作的組織構(gòu)建

H市區(qū)縣合作的組織構(gòu)建有兩個層面的制度安排：

首先，領導組織系統(tǒng)的構(gòu)建，大致可以分為四個層級：第一個層級是市委和市政府，它們是H市區(qū)縣合作領導組織架構(gòu)的最高層，市委、市政府領導組成指導組，指導區(qū)縣合作工作的開展；第二個層級是H市農(nóng)辦，市委和市政府在市農(nóng)辦建立由市委分管副書記為組長的區(qū)縣合作推進領導小組，主要負責日常工作和進程的交流，根據(jù)各合作區(qū)的實際情況制定切實可行的政策措施，并且將其落實到具體活動中；第三個層級是指導小組，由市委和市政府的領導組成，主要負責指導區(qū)縣的合作工作，為每一個合作組日常工作的開展提供相關指導；第四個層級是五大合作組，根據(jù)各區(qū)縣的發(fā)展實際和特色組合而成，在指導組的帶領下，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，合作共贏。

其次，溝通協(xié)調(diào)系統(tǒng)的構(gòu)建，包括工作推進制度和聯(lián)席會議制度：第一，建立區(qū)縣合作推進機制。在市級層面則建立由市委分管副書記為組長的區(qū)縣合作推進領導小組，領導小組辦公室設在市農(nóng)辦。領導小組定期召開會議，交流工作，通報情況，制定政策。第二，建立區(qū)縣合作聯(lián)席會議制度，即建立由區(qū)縣合作雙方黨委、政府主要領導和有關負責人組成的聯(lián)席會議制度，明確召集人、副召集人，建立定期協(xié)商、互訪、溝通機制，研究、部署、落實合作工作。

5.H市區(qū)縣合作的政治結(jié)對

H市市委、市政府按照“產(chǎn)業(yè)互補、地域相連”的原則，建立了八城區(qū)、H市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、U風景名勝區(qū)、Q新城管委會與五縣（市）間的五個對口聯(lián)系、聯(lián)動發(fā)展的區(qū)縣合作組（如表1所示）：

表1 H市區(qū)縣合作的政治結(jié)對情況

第一合作組由X區(qū)、S區(qū)與F市組成。這三個區(qū)縣（市）地理位置鄰近，X區(qū)和S區(qū)有充分的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢、信息優(yōu)勢，F(xiàn)市有充分的山水資源環(huán)境優(yōu)勢。三個區(qū)縣（市）相互合作，F(xiàn)市可以在一定程度上彌補X區(qū)和S區(qū)旅游資源的不足，同時X區(qū)和S區(qū)也可以憑借信息和產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢幫助F市山居新農(nóng)村精品工程建設的完成，加快城鄉(xiāng)一體化的進程，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源共享。

第二合作組由Y區(qū)、C區(qū)與L市組成。這三個區(qū)縣（市）地緣相近，在諸多方面都有著緊密的聯(lián)系。通過推進區(qū)縣合作，可以加快城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，促進城區(qū)要素進L市、L市資源補城區(qū)，增強互動互利效應，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，促進兩區(qū)一縣（市）協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三合作組由J區(qū)、H市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與D市組成。D市與J區(qū)和H市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)并不相鄰，但D市的地域空間相對較大，有豐富的旅游和產(chǎn)業(yè)開發(fā)資源，在一定程度上彌補了J區(qū)和H市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的不足。該合作組的構(gòu)建可以發(fā)揮城區(qū)對市區(qū)的輻射帶動作用，提升D市的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化水平，打造新的增長極，加快推進基礎設施配套建設，發(fā)揮資金流、人才流的集聚作用，加快D市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第四合作組由U區(qū)、U風景名勝區(qū)、Q新城管委會與N縣組成。它們的相似之處是都有豐富的旅游資源，包含了X濕地、U湖以及N縣著名的Q湖。這幾大區(qū)縣（管委會）聯(lián)合形成合作組可以充分整合自身的旅游資源，進一步促進H市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共興。

第五合作組由G區(qū)、H市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)（B區(qū)）與T縣組成。B區(qū)作為國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將為數(shù)不多的剩余地塊預留給了物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和文化創(chuàng)意等三大新興產(chǎn)業(yè)，因此B區(qū)存在著企業(yè)用地緊張的發(fā)展困境。T縣與B區(qū)只相距四十分鐘的車程距離，以加工制造業(yè)為主，土地相對充裕，但是相對缺乏產(chǎn)業(yè)層次更高的項目。區(qū)縣合作機制可將這兩個區(qū)縣捆綁在一起，通過T區(qū)劃撥土地并加掛B區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園T分園的牌子的方式，解決B區(qū)土地資源貧乏的問題，同時也帶動T縣高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)兩地的優(yōu)勢互補。

6.H市區(qū)縣合作的考核監(jiān)督

H市的區(qū)縣合作的考核監(jiān)督是區(qū)縣合作績效和項目落實的有效保障。根據(jù)兩個《實施意見》相關規(guī)定，H市區(qū)縣合作工作的成效納入了H市政府綜合考核內(nèi)容，并在這個基礎上建立了區(qū)縣合作情況通報和定期督查機制，在每年年末開展H市的區(qū)縣合作績效評估工作，以保證科學地評價區(qū)縣合作績效和成果。除此之外，H市每年都會專門開展H市區(qū)縣合作先進集體和先進個人評比大會，對合作成績突出的單位和個人進行表彰獎勵，對項目延期或斷尾、合作任務執(zhí)行不力的情況進行公開批評。

三、互利共贏：H市區(qū)縣合作的維持

（一）地方政府的行為動機與利益構(gòu)成

地方政府推動區(qū)域統(tǒng)籌的行為動機主要有兩大取向：第一，公共價值的滿足，即滿足公眾對于政府的價值期待，并實踐政府官員的公共職業(yè)道德。這個層面的行為是公益性的。這類政府行為是政府公共服務職能的集中體現(xiàn)，體現(xiàn)了服務型政府的基本要求。第二是政府自身利益的最大化，即獲取利益作為政府一切行為的根本出發(fā)點?；凇敖?jīng)濟人假設”，政府部門及其工作人員在施政過程中存在著自利性的利益驅(qū)動行動［11］。利益的獲取和預期收益的提升是地方政府行為的根本原因和合作維持的根本動力。基于此，地方政府獲取利益的驅(qū)動力主要表現(xiàn)在兩個層面：其一，獲取經(jīng)濟利益，即通過區(qū)域發(fā)展，特別是經(jīng)濟的發(fā)展體現(xiàn)地方政府的工作績效，這亦能為政府帶來充分的財政保障；其二是政治利益，即通過政府行為獲得的政治收益，主要表現(xiàn)在官員的激勵、考核和晉升等領域。

（二）地方政府合作中的“互利共贏”要素之解構(gòu)

地方政府合作的行為動機源于合作雙方對合作互利成果的良性預期。這種“互利共贏”主要包括四個基本要素：

第一，內(nèi)生經(jīng)濟利益的滿足。政府間合作涉及雙方政府主體，其開展合作的前提是雙方存在著利益互補和相互促進的空間，這種經(jīng)濟利益往往是潛在的內(nèi)生性需求。例如發(fā)達地區(qū)具有豐富的市場和資金技術(shù)，但缺乏土地和資源；而欠發(fā)達地區(qū)則與之相反，它具有充分的土地儲備、廉價的自然資源和勞動力，但缺乏資金和技術(shù)。發(fā)展水平不同的兩地區(qū)之間就可以通過基于資源交換產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟利益達成合作關系。

第二，加成經(jīng)濟利益的達成。政府間的合作涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項目合作、市場開拓等多個領域。通過項目合作中的收益分成，雙方均可以獲取財政收入和GDP增長；通過市場共拓則可以提高地方企業(yè)的整體收入。這些利益都是合作后的“加成經(jīng)濟利益”，即地方政府通過合作增進原本沒有的利益。

第三，經(jīng)濟利益的政治反饋。地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長，會給予地方政府和主政官員間接的政治反饋。相關地方政府會在年度政績考核中表現(xiàn)得更加優(yōu)秀，因而增加其政治資本，這是我國改革開放后“地方GDP錦標賽”現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。

第四，政治激勵的推動。在政治動員模式下，為了增加地方政府間合作的積極性，市級政府普遍會通過政治激勵的方式給予地方政府和官員更多的政治回報，比如會專門設立針對合作成功的考核體系，對考核優(yōu)秀的地區(qū)和主政官員進行薪酬獎勵或是提供晉升機會。

（三）互利共贏：H市區(qū)縣合作的深化過程

1.H市區(qū)縣合作對內(nèi)生經(jīng)濟利益的滿足

在H市區(qū)縣合作中，潛在經(jīng)濟利益的滿足是區(qū)縣合作達成的基本前提。從合作資源輸出的主力軍——城區(qū)政府的角度來看，這種潛在經(jīng)濟利益集中體現(xiàn)在三個方面：

首先，滿足H市城區(qū)的“退二進三”的需求。即將H市城區(qū)中的第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至縣（市）級政府，為第三產(chǎn)業(yè)的進入留下足夠的空間，實現(xiàn)“騰籠換鳥”，這一方面提升了H市主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)層次，另一方面通過項目轉(zhuǎn)移的形式發(fā)展了縣（市）的地方經(jīng)濟，最終實現(xiàn)了H市區(qū)縣的互利共贏的目標。這一需求的代表性案例是對外拓展的工業(yè)型企業(yè)代表——R電冰箱公司，通過退出S區(qū)并轉(zhuǎn)向F市建設產(chǎn)業(yè)園，H市的經(jīng)濟從而得到進一步的快速發(fā)展。這個舉措一方面給S區(qū)騰退出了土地資源以吸引更高附加值的產(chǎn)業(yè)，另一方面則為F市帶來了較高且為穩(wěn)定的財政收入與崗位就業(yè)。

其次，滿足H城區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)企業(yè)擴張的需求。H市主城區(qū)有諸多對土地有較大需求的制造業(yè)企業(yè)。目前它們在城區(qū)內(nèi)已難繼續(xù)獲得廉價的土地進行擴張發(fā)展，因此H市只能將工業(yè)廠房轉(zhuǎn)移至地價相對便宜的遠郊縣（市）。在此情況下，H市城區(qū)與縣（市）的合作就可以有效地實現(xiàn)這些企業(yè)擴張發(fā)展的要求，并最終惠及區(qū)縣雙方。H市汽車駕駛教育中心建設從主城區(qū)轉(zhuǎn)移至F市，實現(xiàn)了用地量大的現(xiàn)代化服務業(yè)的有效轉(zhuǎn)移，既為主城區(qū)騰出了可觀的建設用地，又有效地帶動了縣（市）相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

最后，滿足區(qū)縣雙方消費市場的相互需求。因為H市主城區(qū)需要健康且大量的農(nóng)副產(chǎn)品來滿足城市居民的食品消費需求，也需要更大的市場銷售日用家電等產(chǎn)品，而H市所屬縣（市）的農(nóng)村地區(qū)則需要更好的農(nóng)副產(chǎn)品銷路和豐富先進的城市家電，所以雙方在消費市場的相互需求中是互利共贏的。代表性的合作案例就是H市的農(nóng)業(yè)合作項目。它通過市區(qū)主導的農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷一體化，使市區(qū)獲得了價格穩(wěn)定、質(zhì)量有保障的農(nóng)產(chǎn)品來源，同時也促進了縣（市）農(nóng)民的增收。

2.H市區(qū)縣合作對合作經(jīng)濟利益的達成

對于H市的縣（市）而言，區(qū)縣合作中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項目落地、企業(yè)發(fā)展和市場拓展都是合作經(jīng)濟利益的重要組成部分，它們從中所獲得的推進合作的積極性是巨大的。而對H市主城區(qū)而言，合作經(jīng)濟利益是間接獲取的，其包括間接稅收益和稅收分成政策兩個部分。

首先，“間接稅”。城區(qū)的企業(yè)在H市下屬縣（市）價格較為低廉的土地上進行擴張和發(fā)展，其總部依然位于主城區(qū)，因而盡管主城區(qū)在“退二進三”，但是“退二”政策卻并沒有降低第二產(chǎn)業(yè)對于主城區(qū)經(jīng)濟的貢獻率，這是因為“總部經(jīng)濟”隨著企業(yè)發(fā)展中的收益提升，能夠給予主城區(qū)更多的“間接稅”。

其次，“稅收分成政策”。即由區(qū)縣雙方共同出資，在縣（市）建立的合作項目最終所產(chǎn)生的收益，將通過稅收分成的方式分別給予合作雙方。對于主城區(qū)而言，由于城區(qū)的土地資源可以通過“騰籠換鳥”的過程實現(xiàn)更有效的利用，這一收益的增加足以彌補稅收分成的付出；而對于下屬縣（市）而言，它通過主城區(qū)項目外擴的方式可以獲取稅收分成，從而增加了縣（市）的財政收入。

3.H市區(qū)縣合作機制中的政治激勵

H市區(qū)縣合作機制在政治激勵層面主要包括指標分成政策和年度考核激勵政策兩大部分。

首先，“指標分成政策”。該政策通過將H市主城區(qū)與縣（市）政府的合作項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟指標和招商引資考核指標進行分成，有效地激勵了兩主體間的合作。H市區(qū)縣合作的兩個《實施意見》明確規(guī)定了區(qū)縣合作績效指標的分成政策，即：在區(qū)、縣（市）合作共建的產(chǎn)業(yè)基地中，依據(jù)產(chǎn)業(yè)基地對地方財政收入的貢獻以及項目的資產(chǎn)、利潤等因素在合作區(qū)、縣（市）之間進行合理分配；當產(chǎn)業(yè)合作基地發(fā)展到一定階段時，結(jié)合市統(tǒng)計局和結(jié)對區(qū)、縣（市）共同協(xié)商產(chǎn)業(yè)合作基地產(chǎn)生的綜合效益，對主城區(qū)政府與縣（市）政府進行績效考核。這就保障了雙方在績效考核層面的利益。

其次，“年度考核激勵政策”。該政策解決了H市區(qū)縣合作的執(zhí)行政府部門和官員個人激勵問題。通過年度的業(yè)績考核，H市對表現(xiàn)優(yōu)異的政府部門進行獎勵，對推進區(qū)縣合作表現(xiàn)突出的政府官員進行獎勵或者晉升，對表現(xiàn)不佳或是沒有有效落實項目任務的機構(gòu)和個人進行批評，可以有效地解決在不平等資源輸出情況下通過政治激勵進行利益補償?shù)膯栴}。

四、促進區(qū)域統(tǒng)籌合作的經(jīng)驗與啟示

（一）重視地方利益和合作前提：從“單向幫扶”轉(zhuǎn)向“雙向互利”

區(qū)域統(tǒng)籌背景下的地方政府合作的成敗基于兩大因素：一是地方政府利益的滿足程度，二是是否具有互利共贏的空間，即合作前提是否充足。因為區(qū)域統(tǒng)籌背景下府際合作的資源輸出不等量，所以利益天平的傾斜會導致雙方的合作動機出現(xiàn)不契合。

上級政府在進行區(qū)域統(tǒng)籌的政策制定時要充分重視地方的利益訴求，摒棄傳統(tǒng)的“單向幫扶”模式，著眼長遠而非短期見效的“雙向互利”目標，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地方政府不同的利益需求來進行相應的政策設計，制定一定的利益補償機制，來保證合作雙方公平的利益輸送。除了地方政府利益的考量之外，制定合作政策還需優(yōu)先考慮合作雙方的合作結(jié)合點。例如H市區(qū)縣合作的合作組就充分考慮了城區(qū)“退二進三”的需求和縣（市）承接產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源的需求，使得城區(qū)的資金、投資與縣（市）的土地資源和市場之間形成了合作結(jié)合點，從而形成府際合作中長期雙向互利的重要保障。

（二）推進上級政府頂層設計：合作規(guī)則的制定與保障

合作規(guī)則的制定是區(qū)域統(tǒng)籌背景下地方政府合作持續(xù)性的重要保障，是開展高效府際合作的前提條件。上級政府可以在合作規(guī)則中設置政策目標與方向，確立合作的目標和整體規(guī)劃，例如H市將全市區(qū)域分為五大合作組，保障了H市整體區(qū)域發(fā)展政策的落實；可以通過確立激勵規(guī)則，來確保合作雙方利益輸送的公平性和績效考核；可以通過制定組織規(guī)則，解決府際合作中的組織管理問題和協(xié)調(diào)溝通問題。上級政府進行區(qū)域內(nèi)的整體合作規(guī)則設計，一方面要充分考慮地區(qū)整體利益和區(qū)域發(fā)展目標，另一方面也要充分協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方政府的利益矛盾。

在制定區(qū)域間合作的適用規(guī)則時，政府應當注意如下方面的問題：第一，在規(guī)則制定前要做好整體協(xié)商工作，與區(qū)域內(nèi)受此規(guī)則影響的主政官員進行提前溝通，保障各方的利益訴求渠道暢通；第二，規(guī)則制定需要規(guī)范化、科學化和制度化，特別是涉及利益分配的規(guī)則，其指標和項目都要明晰準確，并應堅持區(qū)域利益互補的基本前提；第三，規(guī)則的貫徹執(zhí)行比制定更加重要，因此規(guī)則的執(zhí)行需要強力的保障手段。在區(qū)縣合作機制上，H市主要采納了包括上級委派的合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的督促和年終合作的考核機制等措施以實現(xiàn)規(guī)則的有效執(zhí)行。

（三）設置制度化的合作協(xié)調(diào)溝通機構(gòu)

設置制度化的合作協(xié)調(diào)溝通機構(gòu)可以快速解決區(qū)域內(nèi)部的利益糾紛和矛盾，降低合作中的溝通成本，與此同時亦有利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和考核。這也是H市區(qū)縣合作機制成功運作的關鍵所在。

首先，應當通過協(xié)調(diào)機構(gòu)的設置來保障弱勢利益主體的權(quán)益。H市的區(qū)縣聯(lián)席會議為城區(qū)和縣（市）提供了一個公平協(xié)商的平臺，從而使城區(qū)與縣（市）之間的矛盾能夠通過制度化的方式加以解決。

其次，由上級政府設立定期召集的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)可以有效降低區(qū)域內(nèi)府際合作的溝通協(xié)調(diào)成本。在地級市層面，由于區(qū)、縣（市）的數(shù)量繁多，依托下級政府間自發(fā)的溝通協(xié)調(diào)將帶來巨大的行政成本，因此由上級政府設立協(xié)調(diào)機構(gòu)是十分有必要的。

最后，設置跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強區(qū)域內(nèi)府際合作的日常管理工作。H市成立了市級層面的城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展工作委員會、合作推進組與縣（市）辦公室三個相互銜接的組織機構(gòu)，通過“一委七組一辦”的工作組織機制有力地督促了合作項目的開工落實，并精準把控和反饋整個合作進程，從而保障了合作成果的質(zhì)量。

（四）構(gòu)建系統(tǒng)化的互利共贏機制

單純的政治動員由于缺乏互利共贏機制，無法有效地激發(fā)地方政府的合作動機，從而難以保障區(qū)域統(tǒng)籌下地方政府合作的持續(xù)性和績效。因此，構(gòu)建完善系統(tǒng)的互利共贏機制是區(qū)域統(tǒng)籌政策目標達成的關鍵。例如在區(qū)縣合作機制中H市構(gòu)建了以稅收分成政策為核心的財政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟互利體系以及以指標分享政策為核心的政治指標分配的政治互利體系，從而保障了H市區(qū)縣合作機制的成功運轉(zhuǎn)。稅收分成政策使得合作雙方可以公平地收獲資源投入的回報，而指標分享政策則使合作雙方能夠完成上級要求的地方政府招商引資和項目開發(fā)的考核指標，從而真正實現(xiàn)區(qū)域間的互利共贏。

（五）用政治激勵實現(xiàn)利益補償

區(qū)域統(tǒng)籌存在著極端情況，即雙方始終難以發(fā)掘到有效的合作互利點，也就是說合作雙方的利益輸送極度不平衡，一方在合作中利益損失明顯較大。在這種情況下，政府即使存在互利機制的設計，也難以滿足統(tǒng)籌工作的推進需求，在這種情況下就需要通過政治激勵的方式來實現(xiàn)利益損失方的利益補償。

H市區(qū)縣合作機制中對利益補償問題進行了明確的制度規(guī)定：對于欠發(fā)達地區(qū)而言，補償主要體現(xiàn)在經(jīng)濟層面，包括財政轉(zhuǎn)移支付、財政撥款等。而對于資源輸出量較大的、承擔幫扶任務的發(fā)達地區(qū)而言，針對合作成果的年度考核和晉升激勵機制以及地方政府發(fā)展建設指標的分享制度等政治激勵模式可以有效地實現(xiàn)對發(fā)達地區(qū)的利益補償。此外，以職務晉升為目標的政治激勵形式在實踐中亦被證明是具有實踐實效的方式。因此“互利共贏”機制的實現(xiàn)不僅體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展的客觀績效層面，亦應體現(xiàn)在干部的政治利益方面的考量層面，從而全面地激勵地方官員對區(qū)域統(tǒng)籌政策加以落實，進而實現(xiàn)干部執(zhí)政業(yè)績與個人激勵的有機統(tǒng)一。

參考文獻

［1］Sullivan Helen，Skelcher Chris.Working Across Boundaries Collaboration in Public Service［M］.New York：Palgrave Macmillian，2002：14.

［2］Brandanburger Adam，NalebuffBarry.Co-opetition Currency Doubleday［A］.International Conference on Communication，CircuitsandSystems.2005（7）：756-730.

［3］Norman Palmer.The New Regionalism in Asia and the Pacific［M］.Lexington：Lexington Books，1991：1-19.

［4］王健，鮑靜，劉小康，王佃利.“復合行政”的提出：解決當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路［J］.中國行政管理，2004（3）：44-48.

［5］陳剩勇，馬斌.區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟一體化的路徑選擇［J］.政治學研究，2004（1）：24-34.

［6］周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作［J］.經(jīng)濟研究，2004（6）：33-40.

［7］楊愛平.論區(qū)域一體化下的區(qū)域間政府合作：動因、模式及展望［J］.政治學研究，2007（3）：77-86.

［8］楊龍.地方政府合作的動力、過程與機制［J］.中國行政管理，2008（7）：96-99.

［9］林尚立.當代中國政治形態(tài)研究［M］.天津：天津人民出版社，2000：271.

［10］周黎安.行政發(fā)包制［J］.社會，2014（6）：1-38.

［11］陳國權(quán)，李院林.政府自利性：問題與對策［J］.浙江大學學報（人文社會科學版），2004（1）：148-154.

責任編輯劉釗

中圖分類號：D035.5

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7017（2016）03-0054-08

基金項目：國家社會科學基金重大項目（14ZDA016）

作者簡介：陳科霖（1991—），男，河北石家莊人，浙江大學公共管理學院博士研究生，研究方向：中國政府與政治，地方政府治理與創(chuàng)新；吳昊（1992—），男，浙江寧波人，上海市委組織部選調(diào)生。