摘 要：2014年一號(hào)文件對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行了改革，并對(duì)農(nóng)村土地承包制度提出了創(chuàng)新理念。農(nóng)村土地承包制度問題是我國(guó)農(nóng)村土地問題的核心，農(nóng)村土地承包制度的科學(xué)性、合理性會(huì)直接影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。只有正視我國(guó)農(nóng)村土地承包制度目前存在的弊端并勇于改革，堅(jiān)定地貫徹一號(hào)文件的要求，才能推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：一號(hào)文件；農(nóng)村土地承包制度；完善；改革

1 農(nóng)村土地承包制度存在的問題

我國(guó)目前實(shí)行的農(nóng)村土地承包是指采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒淮等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?，F(xiàn)行土地承包制度在《土地承包法》的約束規(guī)范下日益健全和完善，但依然存在一些問題。

1、農(nóng)村土地承包立法仍然存在缺陷?，F(xiàn)行《土地承包法》未完全打破對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，仍然對(duì)農(nóng)村土地在機(jī)體組織間和集體組織成員與非集體組織成員間流轉(zhuǎn)設(shè)定限制條件，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的生產(chǎn)要素充分流動(dòng)、自由結(jié)合的原則有較大距離。

2、法律法規(guī)不健全，承包者利益難以保證。

土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取與轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式及法律保護(hù)手段都沒有明確的法律規(guī)定。政府部門隨意調(diào)整農(nóng)民承包土地的事件時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民對(duì)土地占有和使用不穩(wěn)定，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資的熱情，土地經(jīng)營(yíng)短期化行為不可避免，土地資源處于掠奪式經(jīng)營(yíng)中，這種缺乏投資的土地，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件無法改善，科技含量低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無法提高，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢。

3、土地資源緊缺與棄耕、薄耕的矛盾。

由于進(jìn)行土地分配承包時(shí)，只能在所在社區(qū)范圍內(nèi)承包土地，這種“社區(qū)界定”和行政壁壘使農(nóng)民承包土地的數(shù)量、位置和質(zhì)量受到很大的空間約束，土地配置的效率十分低下。同時(shí)城鎮(zhèn)化占用了大量土地，許多農(nóng)業(yè)用地也轉(zhuǎn)化為了工業(yè)用地、建筑用地或城市居住用地，土地資源十分緊張。

4、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。

由于以前農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)政策不具體、不配套，加之具體操作上的原因，土地承包合同及流轉(zhuǎn)過程極不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：有的土地承包合同不清，發(fā)包時(shí)未進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，土地面積、位置不準(zhǔn)確；有的土地承包合同變更、解除時(shí)未訂立書面合同，而且沒在有關(guān)部門登記，出現(xiàn)地、證不符現(xiàn)象；有的是發(fā)包方私下發(fā)包、轉(zhuǎn)讓土地，沒有履行合法的程序。

6、土地超小規(guī)模的平均化經(jīng)營(yíng)與社會(huì)要求提高土地的經(jīng)濟(jì)效益的矛盾。

目前土地的超小規(guī)模的平均化零散經(jīng)營(yíng)，不便耕作，影響水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的合理使用，使科學(xué)技術(shù)推廣受到限制，固定資產(chǎn)利用率低，經(jīng)濟(jì)效益下降，與社會(huì)對(duì)提高土地使用效率的要求越來越遠(yuǎn)。

2 導(dǎo)致問題的原因

1、對(duì)《土地承包法》的貫徹落實(shí)不到位。

《土地承包法》規(guī)定了耕地的承包期為三十年，并且規(guī)定了調(diào)整土地或者收回土地的條件和程序，然而各地土地承包的落實(shí)情況極不統(tǒng)一，甚至同一個(gè)村的不同組之間，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不一樣。有些地方仍有十年大調(diào)整，三年小調(diào)整的做法；有的地方還出現(xiàn)超勞動(dòng)力年齡抽地等現(xiàn)象。由于土地承包政策的多樣化使土地承包權(quán)難以長(zhǎng)久化，土地承包權(quán)無法穩(wěn)定。

2、長(zhǎng)期存在人地供需矛盾。

隨著時(shí)間的推移，因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，使土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性與承包關(guān)系變更的矛盾始終存在。因承包期內(nèi)實(shí)行增人不增地，減人不減地的政策，新增人口基本上分不到土地，法律對(duì)承包期內(nèi)家庭人口的變化與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾沒有規(guī)定，導(dǎo)致有的人可能從出生起就沒有土地可種，人地矛盾問題十分突出。

3、土地承包合同不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)不明確。

土地承包合同書填寫得非常不規(guī)范，有的是村民自己填寫或由他人代簽；有的土地承包合同是發(fā)包方自行界定條款不完善，表述不準(zhǔn)確，發(fā)生糾紛時(shí)雙方各執(zhí)一詞；有的變更和流轉(zhuǎn)合同缺乏必要的書面材料，致使許多情況下雙方產(chǎn)生的糾紛，事實(shí)很難斷定。

4、法律法規(guī)不健全，沒有明確和統(tǒng)一的規(guī)定。

一方面，我國(guó)《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，但對(duì)“集體”的法律規(guī)定又不確定。另一方面，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵不明確、不充分。事實(shí)上，現(xiàn)在農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是土地的耕種權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)從其本質(zhì)上來說應(yīng)該屬于使用權(quán)。使用權(quán)就可以衍生出轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、抵押、收益等項(xiàng)權(quán)利，而作為具有使用權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)在就僅僅只有耕種權(quán)、部分的收益權(quán)以及極小的處分權(quán)。這使得承包經(jīng)營(yíng)者無法充分行使自己的全部權(quán)利，在實(shí)踐中必然使產(chǎn)權(quán)主體的利益常常受到損害。

3 完善土地承包制度的對(duì)策

（1）全面建立農(nóng)村土地承包合同管理制度，形成管理和監(jiān)督體制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)簽訂農(nóng)村土地承包合同的指導(dǎo)和監(jiān)督，確保本轄區(qū)內(nèi)所訂立、變更的農(nóng)村土地承包合同不違反法律法規(guī)和黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)村土地承包合同應(yīng)列入村務(wù)公開內(nèi)容，增強(qiáng)透明度和群眾知情權(quán)。

（2）切實(shí)開展農(nóng)村土地承包合同的收集整理，穩(wěn)妥解決合同中存在的不完備問題。當(dāng)前要以《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施為契機(jī)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真組織開展農(nóng)村土地承包合同的清理收集，做到領(lǐng)導(dǎo)到位，指導(dǎo)到位，服務(wù)到位。堅(jiān)持農(nóng)村土地承包合同法律關(guān)系依法規(guī)范和調(diào)整，杜絕因村干部個(gè)人主觀隨意性，造成集體和群眾利益受到損害。

（3）完善土地承包配套法規(guī)體系建設(shè)，及時(shí)修訂現(xiàn)有的不合理的土地承包方面的法律法規(guī)，剔除單純依靠戶籍劃分承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等不合理規(guī)定，取消不必要的土地流轉(zhuǎn)限制，確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及承包合同管理的主體，明確其權(quán)利與義務(wù)，有效規(guī)范和監(jiān)督土地承包合同的規(guī)范訂立和及時(shí)履行。

（4）建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。在不改變家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位的前提下，根據(jù)多數(shù)農(nóng)民的要求，本著等值等量、有利于生產(chǎn)的原則，調(diào)整零散地塊，使每個(gè)農(nóng)戶的承包地塊相對(duì)集中；在人地矛盾較為突出的地方，根據(jù)協(xié)商一致、有償互利的原則解決人地矛盾；在集體組織內(nèi)部建立內(nèi)部轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的初級(jí)土地流轉(zhuǎn)制度；在一定程度上剝?nèi)跬恋爻∫?guī)模經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響，普遍建立土地使用權(quán)的登記制度，為發(fā)育土地使用權(quán)交易市場(chǎng)打下基礎(chǔ)。

（7）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。建立健全統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，在發(fā)包土地時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的程序進(jìn)行：選舉產(chǎn)生承包工作小組；擬定并公布承包方案；依法召開本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議，討論通過承包方案，土地承包方案應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；公開組織實(shí)施承包方案。

（8）對(duì)已依法簽訂承包合同的，要依法予以保護(hù)，以維護(hù)承包方的合法權(quán)益。對(duì)沒有簽定二輪延包合同的土地，可以按法律規(guī)定進(jìn)行發(fā)包，承包期為二輪承包期剩余的時(shí)間。對(duì)土地確實(shí)分配不公、農(nóng)民意見較大的村組，按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，可以考慮對(duì)土地進(jìn)行部分調(diào)整。

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[5]黃達(dá)志：《現(xiàn)行土地承包制存在的問題及完善對(duì)策》

作者簡(jiǎn)介

蔣子皓（1994-），女，漢族，福建泉州人，華中師范大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)本科生，研究方向：法學(xué)。