魯傳穎

網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)及其治理機制分析

魯傳穎

數(shù)據(jù)是網(wǎng)絡(luò)空間中各種流動信息的載體。從治理的角度看，它同時可以被視為權(quán)力和財富的信息、具有社會和政治意義的內(nèi)容和個人在線隱私?，F(xiàn)有的治理機制很容易將這三方面的內(nèi)容混淆在一起，增加了對數(shù)據(jù)治理的認(rèn)知難度，影響了治理機制的構(gòu)建。本文認(rèn)為，構(gòu)建合理的數(shù)據(jù)治理機制應(yīng)當(dāng)從信息、內(nèi)容和隱私三個不同的視角來看待數(shù)據(jù)的屬性，在不同的領(lǐng)域構(gòu)建有針對性的治理機制，并通過這些不同治理機制之間的松散耦合關(guān)聯(lián)來共同組成網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)治理機制。

數(shù)據(jù)治理；隱私治理；內(nèi)容治理

DOI 10.16602/j.gmj.20160035

一、信息、內(nèi)容和隱私視角下的數(shù)據(jù)全球治理

網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)既可以被視為權(quán)力和財富的信息(information),也可以被視為具有社會和政治意義的內(nèi)容(content)和個人在線的隱私(privacy)。這三者都體現(xiàn)了數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)空間中的價值屬性，因此關(guān)于數(shù)據(jù)的治理涉及各方的關(guān)鍵利益。政府、私營部門和市民社會作為網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的主要行為體，在治理機構(gòu)構(gòu)建的進程中，不同層面地存在著不同的利益主張，并由此導(dǎo)致了在治理進程中的多層次沖突。

(一) 數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理

網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)可以定義為，網(wǎng)絡(luò)中數(shù)據(jù)或信息的生產(chǎn)、流通、加工、存儲與使用的過程。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)實社會中絕大多數(shù)的信息能夠被轉(zhuǎn)換到網(wǎng)絡(luò)空間中，形成網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)的產(chǎn)生到使用所涉及的每一個環(huán)節(jié)，都在發(fā)生顛覆性的變革。

隨著網(wǎng)絡(luò)滲透度的不斷提高，網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)的產(chǎn)生量呈急速的上升趨勢，全球過去兩年生產(chǎn)的信息占據(jù)了人類歷史信息總和的90%；①同時，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和滲透度不斷增加，信息的傳播速度和深度在加快，手機等移動終端加劇了網(wǎng)絡(luò)信息的傳播；大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使得數(shù)據(jù)加工能力在不斷的提升，在海量的數(shù)據(jù)中尋找規(guī)律提升了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的信息價值；最后，云計算改變了數(shù)據(jù)存儲的方式，降低了數(shù)據(jù)存儲成本，提高了數(shù)據(jù)使用效率。網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)在生產(chǎn)、傳輸、存儲和應(yīng)用的每一個環(huán)節(jié)都呈現(xiàn)出革命性的態(tài)勢，這一方面提升了網(wǎng)絡(luò)空間中信息的戰(zhàn)略價值，另一方面也對信息治理提出了更高的要求。

數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、流通、加工、存儲與使用依托互聯(lián)網(wǎng)，從某種程度上來說受到了互聯(lián)網(wǎng)哲學(xué)和文化的深刻影響，強調(diào)數(shù)據(jù)和信息的自由流動。特別是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期，數(shù)據(jù)的數(shù)量和價值還未得到體現(xiàn)，主要是以科技信息和個人交流信息為主，所以信息的免費獲取和自由流動是主要的治理理念。但隨著網(wǎng)絡(luò)空間中信息的數(shù)量和價值的上升，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)成為商業(yè)信息、安全信息、政治信息、文化信息的載體，并成為具有戰(zhàn)略性意義的權(quán)力與財富(楊劍，2012，pp.26-30)，導(dǎo)致行為體在網(wǎng)絡(luò)信息層面的競爭加劇。在信息的生產(chǎn)、傳輸、加工、存儲和使用的這些環(huán)節(jié)中，占據(jù)主導(dǎo)地位的政府和行為體，無疑將會在經(jīng)濟上、政治上、文化上獲取戰(zhàn)略優(yōu)勢，而處于劣勢的政府和行為體，則會在競爭中全面處于下風(fēng)(基歐漢、奈，2012)。

從信息的視角來看待網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)，更多地體現(xiàn)出權(quán)力與財富的意義?；鶜W漢與奈在《權(quán)力與相互依賴》一書中將信息分為三種不同的類別，分別是免費信息、商業(yè)信息和戰(zhàn)略信息。他將免費信息定義為“行為體愿意獲得或發(fā)送此類信息，而無須付出或獲得經(jīng)濟報酬。接受者相信信息，則發(fā)送者獲得優(yōu)勢，因此信息發(fā)送者有制造信息的動因，這一類的信息包括科技信息、政治家宣傳用的信息等”(基歐漢、奈，2012，pp.241-246)。一般來說這類信息的治理如果不涉及敏感內(nèi)容的管理，不會有較多的治理困難；商業(yè)信息是指行為體愿意以一定的價格獲得和發(fā)送信息，信息生產(chǎn)者從使用者那里獲得補償。這類信息的治理主要是涉及在線知識產(chǎn)權(quán)保護問題；戰(zhàn)略信息體現(xiàn)了信息不對稱的優(yōu)勢，只有在競爭者不擁有的情況下才會有意義，“棱鏡計劃”對各國領(lǐng)導(dǎo)人手機的監(jiān)聽即是獲取戰(zhàn)略信息的一種方法(基歐漢、奈，2012, pp.241-246)。

(二) 內(nèi)容和隱私的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理

為了便于區(qū)分不同的治理領(lǐng)域，除了從信息角度來看待數(shù)據(jù)之外，還可以從內(nèi)容的視角來看待空間中的數(shù)據(jù)。這種區(qū)分對于理解網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中政府、私營部門和市民社會之間的沖突有一定的幫助，因為不同行為體往往對于網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)本身存在不同的關(guān)注點，如果不對此加以澄清，往往會導(dǎo)致不必要的沖突。比如中國政府在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上提倡網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，其最重要的目的是針對美國政府開展大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控，這屬于戰(zhàn)略信息的競爭。但很多西方國家的政府和媒體往往將其解讀為中國政府是要為自己的內(nèi)容管理進行背書。同一種主張，兩種不同的出發(fā)點，實際上一個是從戰(zhàn)略信息競爭的角度，另一個是從內(nèi)容管理的角度來理解。因此，將網(wǎng)絡(luò)空間中的數(shù)據(jù)抽象地從信息和內(nèi)容兩個視角來區(qū)分有助于更好地對網(wǎng)絡(luò)空間進行治理。

如果說網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)是一種信息符號的話，從內(nèi)容視角來看，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)還是一種價值判斷，背后體現(xiàn)的是意識形態(tài)和倫理的沖突。從內(nèi)容視角出發(fā)，數(shù)據(jù)層面的核心治理問題，即網(wǎng)絡(luò)空間中的自由與秩序問題，同時還是價值判斷和意識形態(tài)的問題。對網(wǎng)絡(luò)空間中的各個行為體而言，數(shù)據(jù)與信息傳播方式的改變，從根本上改變了很多傳統(tǒng)社會自由與秩序的格局。網(wǎng)絡(luò)空間中的自由與秩序體現(xiàn)認(rèn)知和理念，背后也反映出國家戰(zhàn)略、國家利益以及不同行為體之間的利益沖突。

究其根本，關(guān)于內(nèi)容治理的分歧主要源自網(wǎng)絡(luò)空間中倫理道德的沖突，這些沖突包括：第一，不同國家、民族、宗教在文化傳統(tǒng)理念、價值觀念、宗教信仰領(lǐng)域的沖突。政府、私營部門和市民社會在這一領(lǐng)域的沖突最大，相應(yīng)的治理機制最難發(fā)揮作用。這種不同認(rèn)知和觀念上的差距源自于現(xiàn)實社會中相應(yīng)的領(lǐng)域沖突在網(wǎng)絡(luò)空間中的延伸。因此，各國政府普遍對數(shù)據(jù)內(nèi)容采取不同程度的內(nèi)容管理措施或內(nèi)容審查，特別是在信仰伊斯蘭教的國家普遍對不符合伊斯蘭教教義的內(nèi)容進行管理；反過來，這種線上的沖突也會引發(fā)現(xiàn)實社會的沖突。2012年，由美籍埃及科普特基督教徒納庫拉·巴塞利制作并導(dǎo)演的電影《穆斯林的無知》在社交網(wǎng)站上引發(fā)了巨大的爭議，公眾認(rèn)為這部電影是對穆斯林和伊斯蘭教的侮辱，很多穆斯林向該社交網(wǎng)站提出抗議，要求網(wǎng)站刪除這部帶有侮辱和歧視穆斯林性質(zhì)的影片。但社交網(wǎng)站以保護“言論自由”為名，拒絕將該影片從網(wǎng)站上刪除。此后，很多穆斯林和同情穆斯林的黑客在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)起了一場針對美國金融企業(yè)和能源機構(gòu)的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊；另一方面，由于聽說美國駐利比亞大使館要播放此片，利比亞境內(nèi)引發(fā)了一系列大規(guī)模的騷亂，憤怒的人們沖入美國大使館，導(dǎo)致駐利比亞美國大使在騷亂中被殺害。②這就涉及自由與秩序的核心問題，網(wǎng)絡(luò)自由并非絕對的自由，網(wǎng)絡(luò)空間中也不可能在無序中發(fā)展(魯傳穎，2013)。

第二，信息爆炸產(chǎn)生的“反理性、反傳統(tǒng)、反道德、反主流”的內(nèi)容與主流道德觀念之間的沖突。網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性、匿名性和跨國性助長了很多極端的言論，這些言論的制造者以“網(wǎng)絡(luò)自由”為名，拒不接受現(xiàn)實社會的法律、道德的約束。法律的缺失、執(zhí)法的困難和跨國合作的難度使得政府對于極端言論難以做到實時管理，很多內(nèi)容管理的舉措往往會引發(fā)爭議，進一步助長了極端言論在網(wǎng)絡(luò)空間中的流行。近年來不斷涌現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)極端主義思潮就是借道“網(wǎng)絡(luò)自由”，利用網(wǎng)絡(luò)空間中存在各種加密技術(shù)手段擺脫政府的監(jiān)控，從而得以在網(wǎng)絡(luò)空間中傳播和動員。

第三，網(wǎng)絡(luò)空間虛擬性產(chǎn)生的新的身份認(rèn)同與傳統(tǒng)現(xiàn)實社會中的身份認(rèn)同之間沖突。網(wǎng)絡(luò)空間中內(nèi)容的生產(chǎn)、流通、加工、存儲成本大大降低，普通的網(wǎng)民擁有了與現(xiàn)實社會中權(quán)威一樣的地位。權(quán)威的缺失，或者說話語權(quán)向普通網(wǎng)民的擴散會引發(fā)身份認(rèn)同的危機。以網(wǎng)絡(luò)宗教為例，傳統(tǒng)的由教會、傳教士組成的權(quán)威正在發(fā)生變化，普通的教民也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺，建立自己的網(wǎng)站、微博、微信公眾號等在線社群，從而讓自己獲得傳教的權(quán)威。微博、微信中很多“公知”“大V”現(xiàn)象也屬于這一類問題。從治理的角度出發(fā)，這種現(xiàn)象出現(xiàn)了兩個層面的問題。一是在自媒體時代，獲得了權(quán)力的“新權(quán)威們”如何適應(yīng)和使用手中的權(quán)力；二是政府作為傳統(tǒng)社會中“權(quán)威”的壟斷者如何適應(yīng)這種新的形勢變化。

此外，個人信息是網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)中重要的組成部分，包括個人的身份信息和在線的活動信息。這些與個人身份特征息息相關(guān)的數(shù)據(jù)被廣泛認(rèn)為屬于個人隱私的范疇，但是這些信息的價值確實難以估量，它不僅是巨大的商業(yè)利潤來源，也是政治資源，同時還與國家安全息息相關(guān)。因此，針對個人隱私的侵犯和保護是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的重要內(nèi)容。

二、信息治理的機制構(gòu)建

按照基歐漢與奈對信息的三分法，跨境數(shù)據(jù)流動是一個從商業(yè)信息的范疇演變?yōu)橥瑫r兼具商業(yè)信息和戰(zhàn)略信息兩種屬性的過程，前者的主體是企業(yè)，后者的主體是政府?？缇硵?shù)據(jù)流動是網(wǎng)絡(luò)空間的跨國界性的直接體現(xiàn)，為了降低數(shù)據(jù)傳輸和存儲的成本，很多企業(yè)會選擇設(shè)立全球統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，將分散在全球各地的數(shù)據(jù)集中到數(shù)據(jù)中心進行分析和使用。原本跨境數(shù)據(jù)流動主要是聚焦于公民隱私保護領(lǐng)域，并非是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的重要議題，歐美之間達(dá)成的“數(shù)據(jù)安全港”是一個較為有效的治理機制?！袄忡R門事件”爆發(fā)后，一方面，歐洲普通網(wǎng)絡(luò)用戶對于美國政府侵犯用戶的隱私做法普遍表示不滿，另一方面，歐洲各國政府也因為美國政府開展的“大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控”對國家安全造成的危害憂心忡忡。2015年10月，歐洲法院裁定“2000/520號歐盟決定”無效，歐美于2000年簽署的、至今已有效運營了15年的“數(shù)據(jù)安全港”協(xié)議被終止。跨境數(shù)據(jù)流動成為網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的一項優(yōu)先的重要議題，并且引發(fā)了國際社會對于“數(shù)據(jù)主權(quán)”(data sovereignty)和“數(shù)據(jù)本土化”(data localization)這兩個概念的新一輪討論。

這里的數(shù)據(jù)主要是指企業(yè)所收集和保存的用戶信息?？缇硵?shù)據(jù)流動的治理議題可以分為兩個方面進行分析，一方面是有關(guān)用戶隱私保護，另一方面是有關(guān)于國家安全。從隱私保護層面來看，私營部門既是數(shù)據(jù)收集、傳輸、加工和使用的主體，也是隱私保護的主體。私營部門有責(zé)任保護不濫用用戶信息和用戶信息安全?！袄忡R門事件”之前，由于跨境數(shù)據(jù)流動并非網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的優(yōu)先議題，除了美歐等對于隱私保護較為關(guān)注的國家之間簽署了“數(shù)據(jù)安全港協(xié)議”并且對私營部門的行為有所約束之外，其他國家的政府對這一方面的要求并不高。“棱鏡門事件”之后，跨境數(shù)據(jù)流動成為網(wǎng)絡(luò)空間中國家安全的重要議題，特別是在“數(shù)據(jù)安全港協(xié)議”被終止之后，如何構(gòu)建相關(guān)的治理機制是國際社會面臨的一項重要任務(wù)。

因此，“數(shù)據(jù)主權(quán)”和“數(shù)據(jù)本土化”成為兩個重要的治理概念。前者是指“一國獨立自主地對本國數(shù)據(jù)進行占有、管理、控制、利用和保護的權(quán)力。數(shù)據(jù)主權(quán)的國內(nèi)屬性是指對本國境內(nèi)數(shù)據(jù)的生成、傳播、處理、分析、利用和交易等擁有最高權(quán)力；在國際上表現(xiàn)為一國有權(quán)決定以何種程序、何種方式參加相關(guān)的國際活動，有權(quán)利采取相應(yīng)的措施保護本國的數(shù)據(jù)不受非法侵害?！?齊愛民、盤佳，2015，p.67)“數(shù)據(jù)本土化”是一個更接近網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的概念，主要是指政府基于保護本國公民隱私和國家安全的原則要求跨國企業(yè)將本國用戶的數(shù)據(jù)存儲在境內(nèi)。

在“數(shù)據(jù)主權(quán)”和“數(shù)據(jù)本土化”的治理機制中政府是主導(dǎo)的行為體，其中博弈往往是網(wǎng)絡(luò)大國政府和本國境內(nèi)的私營部門結(jié)盟之間進行博弈。市民社會的觀點一方面是要保護用戶隱私，另一方面是要維護網(wǎng)絡(luò)自由，對于國家安全則不甚關(guān)注。“數(shù)據(jù)安全港協(xié)議”終止之后，國際社會尚未就此找到最佳實踐或是其他解決方案。但明顯的趨勢是各國加大了網(wǎng)絡(luò)安全立法進程，更加關(guān)注“數(shù)據(jù)主權(quán)”。例如，中國政府在“棱鏡門事件”之后加快了網(wǎng)絡(luò)空間的法制化進程，更加關(guān)注數(shù)據(jù)安全，要求對于數(shù)據(jù)的本地存儲，并先后出臺了《國家安全法》、《反恐法(草案)》、《網(wǎng)絡(luò)安全法(草案)》。這些舉措引起了美國信息通信技術(shù)企業(yè)的關(guān)切，并游說美國政府對中國施壓，要求中國政府取消相關(guān)規(guī)定，如《反恐法(草案)》中規(guī)定的公開設(shè)備源代碼、在境內(nèi)保存數(shù)據(jù)、開放接口等法規(guī)。

從政府角度來看，這些舉措有助于維護網(wǎng)絡(luò)安全和國家安全，但在網(wǎng)絡(luò)強國以及私營部門看來，數(shù)據(jù)的境內(nèi)留存不僅將增加技術(shù)上的投入，也會大幅度增加成本。市民社會則擔(dān)心這種博弈會使互聯(lián)網(wǎng)分裂，并且侵犯網(wǎng)絡(luò)自由等。這種趨勢會讓政府與私營部門、市民社會之間的博弈越來越復(fù)雜化，網(wǎng)絡(luò)大國可以根據(jù)其龐大的市場規(guī)模和監(jiān)管能力迫使私營部門在境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心，而一般國家則處于對跨國企業(yè)的依賴和缺乏談判籌碼，無法采取強硬的措施來要求企業(yè)設(shè)立本地數(shù)據(jù)中心。關(guān)于“數(shù)據(jù)主權(quán)”和“數(shù)據(jù)本土化”的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理尚未看到有明確的解決方案，雖然各國都對“數(shù)據(jù)本土化”提出了要求，但會受到網(wǎng)絡(luò)空間本身的互聯(lián)互通、跨國界性，以及降低用戶成本的制約。最終的機制構(gòu)建還需要國際社會尋找出一個能夠平衡各方訴求的治理機制。

三、數(shù)據(jù)內(nèi)容的治理

數(shù)據(jù)的符號意義也就是內(nèi)容層面，反映的是不同行為體的價值觀念和意識形態(tài)。從政府的角度而言，數(shù)據(jù)和信息的流通雖然是在網(wǎng)絡(luò)空間當(dāng)中，但其所依靠的物理網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施處于國家主權(quán)的管轄范圍。如基歐漢與奈所言，“信息并非在真空中流動，而是在早就已有歸屬的政治空間中進行流動。數(shù)據(jù)跨境流動以及任何形式的交換，都是在四個世界以來國家間業(yè)已存在的政治結(jié)構(gòu)中進行的?！?基歐漢、奈，2012，p.240)因此，不同國家的政府在這個問題上存在分歧，例如美國政府認(rèn)為除了兒童色情等極少數(shù)領(lǐng)域，政府不應(yīng)當(dāng)干涉網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的傳播，德國政府反對在網(wǎng)絡(luò)空間中宣揚納粹的內(nèi)容，信仰伊斯蘭教的國家反對任何與教義相違背的內(nèi)容。

但總體而言，網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家在內(nèi)容管理上的立場差異較大，背后所遵循的治理理念迥異，觀點背后是更加復(fù)雜的文化、利益和意識形態(tài)的差異。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家傾向于認(rèn)為，為了保證網(wǎng)絡(luò)自由、互聯(lián)、可操作，政府不應(yīng)當(dāng)對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進行管理，即使需要管理也需要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即西方國家的價值觀，這種觀點可以稱為“一元論”?！耙辉摗钡挠^點認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展得益于統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，如果各國都各行其是將會出現(xiàn)無數(shù)個互聯(lián)網(wǎng)，從而使得現(xiàn)行的國際互聯(lián)網(wǎng)分裂。雖然不同的國家有不同的文化、政治和經(jīng)濟背景，但必須要在網(wǎng)絡(luò)空間采取統(tǒng)一的行為模式。③網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家認(rèn)為多元文化是信息社會的根本屬性。不同國家有不同的國情、發(fā)展階段、文化背景，有權(quán)利采取自己適合的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理方式，依法對網(wǎng)絡(luò)空間進行管理是一國的主權(quán)范圍內(nèi)之事。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家在針對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理領(lǐng)域的沖突影響了國際機制的構(gòu)建，本文將在隨后對此作進一步分析。

另一個在數(shù)據(jù)內(nèi)容治理上擁有較大影響力的是市民社會。網(wǎng)絡(luò)空間的市民社會來源廣泛，既有掌握互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的國際組織，也有在關(guān)注網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的各種類型的現(xiàn)實社會中的市民社會組織。市民社會深受網(wǎng)絡(luò)自由主義思想的影響，支持“沒有政府的治理”，特別是在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容領(lǐng)域，將網(wǎng)絡(luò)空間中的自由表達(dá)權(quán)視為基本人權(quán)，反對政府對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管理。以互聯(lián)網(wǎng)國際組織為代表的市民社會在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域就以網(wǎng)絡(luò)自由和維護互聯(lián)網(wǎng)的完整為由與政府爭奪對互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的控制權(quán)。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理領(lǐng)域，以各類人權(quán)組織為急先鋒的市民社會也紛紛組織起來，成立各種形式的跨國倡議聯(lián)盟對政府進行施壓，往往還會形成市民社會與網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家結(jié)成價值觀同盟，共同對網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的內(nèi)容管理政策進行施壓的情況。以企業(yè)經(jīng)營目的，大多數(shù)私營部門在對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理上沒有自己的強烈立場，往往是夾在所在國政府和市民社會中間。當(dāng)然，也有以網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容為主要業(yè)務(wù)的企業(yè)，如搜索引擎企業(yè)，它們在此問題上有較強的利益和價值判斷，谷歌推崇的所謂“不作惡”便是這類企業(yè)代表。當(dāng)然，作為全球有影響力的從事與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容相關(guān)的公司，谷歌宣揚所謂的“不作惡”理念的背后還與美國政府的“網(wǎng)絡(luò)自由”戰(zhàn)略存在某種聯(lián)系。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機制的構(gòu)建與產(chǎn)生主要源自于網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家、私營部門、市民社會等不同行為體之間的相互博弈。博弈主要在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家和市民社會的“同盟”之間展開。

政府是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理領(lǐng)域的主導(dǎo)行為體，網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的博弈在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家政府之間展開。市民社會因有較高的合法性和議程設(shè)置能力，也是重要的行為體，往往會和網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家政府結(jié)盟，與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家展開博弈。網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)內(nèi)容治理的博弈分別在聯(lián)合國主導(dǎo)的平臺和西方主導(dǎo)的倫敦進程兩個不同的治理機制之間展開。在聯(lián)合國層面的機制主要包括聯(lián)合國信息安全政府專家組(GGE)、國際電信聯(lián)盟召開的世界電信大會(WICT)、信息社會世界峰會(WSIS)及互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)等機制。

網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家之間的博弈一直在聯(lián)合國和其他國際性的論壇中展開。2011年中國以及其他上合組織成員國集體向第66屆聯(lián)合國大會提交了《信息安全國際行為準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則強調(diào)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)不受侵犯，各國有權(quán)力來制定互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的政策。④在2012年國際電信聯(lián)盟大會上(ITU)上發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等問題上再次發(fā)生集體性的立場對立，就國家是否有權(quán)對互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)設(shè)施進行管控發(fā)生了分裂，并導(dǎo)致了相關(guān)的議案擱淺。⑤

聯(lián)合國對于各國平等、一國一票的主張，使網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家很難取得絕對的優(yōu)勢。因此，美英等國聯(lián)手推進倫敦進程在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的主導(dǎo)作用，試圖取代聯(lián)合國的地位。在倫敦進程的多次會議中，都將網(wǎng)絡(luò)自由設(shè)置為重要的討論議題，并且放置在會議成果宣言的重要位置當(dāng)中。在倫敦進程首次會議論壇峰會的主席聲明中用大段的文字強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)自由與人權(quán)的重要性，“大會同意增加網(wǎng)絡(luò)安全的努力不能建立在侵犯人權(quán)基礎(chǔ)之上。大家強烈支持網(wǎng)絡(luò)空間必須對創(chuàng)新和思想、信息、表達(dá)自由流通的開放。很多發(fā)言人確信對自由表達(dá)和信仰在網(wǎng)絡(luò)空間同樣有力，強調(diào)政府有必要遵守世界人權(quán)宣言的責(zé)任和義務(wù)。發(fā)言人們強調(diào)百分百地利用網(wǎng)絡(luò)空間的福利和保護自由不僅需要政府，也需要市民社會的參與。”倫敦進程的第四次會議，《2015全球網(wǎng)絡(luò)空間大會(海牙)》的主席聲明中專門有一個章節(jié)來表述自由與隱私，其中強調(diào)線下的自由在線上同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo。不僅重申了《世界人權(quán)宣言》在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性，還進一步指出應(yīng)當(dāng)落實《公民及政治權(quán)利公約》所宣布的國際人權(quán)法保護措施。

網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理等方面的激烈博弈使整個網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的進程陷入困境，對網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等其他緊急議題的治理也產(chǎn)生負(fù)面的影響。因此，各國逐漸意識到不能因為意識形態(tài)領(lǐng)域的沖突影響網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進行，進而采取更加寬容和模糊的方式來處理在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容領(lǐng)域的分歧。2013年6月，聯(lián)合國發(fā)表了一份由15個國家的代表組成的專家組的報告，報告首次明確了“國家主權(quán)和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用于國家進行的通信技術(shù)活動，以及國家在其領(lǐng)土內(nèi)對通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)?！蓖瑫r，報告進一步認(rèn)可了“聯(lián)合國憲章在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用性”(魯傳穎，2014，p.54)?！案鲊谂μ幚硗ㄐ偶夹g(shù)安全問題的同時，必須尊重《世界人權(quán)宣言》和其他國際文書所載的人權(quán)和基本自由。”⑥與2010年的專家組報告相比，上述內(nèi)容分別作為2013年報告的第20號和21號條款出現(xiàn)，這是一個巨大的進步，表明網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的認(rèn)知理念上更為包容。2015年7月，聯(lián)合國信息安全政府專家組發(fā)布了第三份政策報告。相較以往的報告，各國在網(wǎng)絡(luò)空間中的主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的基本原則等重大分歧上取得了一定程度的突破，為今后網(wǎng)絡(luò)空間全球治理取得突破奠定了理論基礎(chǔ)。⑦

四、網(wǎng)絡(luò)隱私保護的治理

(一) 網(wǎng)絡(luò)隱私

網(wǎng)絡(luò)隱私保護主要涉及用戶的個人身份信息、在線活動數(shù)據(jù)以及在線表達(dá)內(nèi)容，這些不同形式的內(nèi)容都以網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的形式存儲在網(wǎng)絡(luò)空間。隨著網(wǎng)絡(luò)存儲設(shè)備的容量不斷擴大，海量的數(shù)據(jù)收集和存儲成為現(xiàn)實。從原則上說，個人在網(wǎng)上所有的身份信息包括銀行卡信息、個人簡歷、教育經(jīng)歷、乘坐交通工具等所有信息，以及在網(wǎng)絡(luò)上從事的交易、瀏覽的網(wǎng)頁、聊天內(nèi)容，甚至是電話通訊記錄通通是被存儲的。如無相關(guān)的監(jiān)管規(guī)定，這些信息將會被終身存儲在網(wǎng)絡(luò)空間中，對保護個人用戶隱私造成嚴(yán)重威脅。這在歐洲引起了關(guān)于“被遺忘權(quán)”的討論，歐盟在1995年的數(shù)據(jù)保護法律中提出了“被遺忘權(quán)”，任何公民可以在其個人數(shù)據(jù)不再需要時提出刪除要求(梁辰曦、董天策，2015，p.35)。2012年開始，歐盟委員會建議制定關(guān)于“網(wǎng)上被遺忘權(quán)利”的法律，提議包括要求谷歌等搜索引擎、新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的請求修改頁面結(jié)果，以符合歐盟保護個人信息的方針。⑧

表面上看來，個人是數(shù)據(jù)的產(chǎn)生者，私營部門是數(shù)據(jù)的存儲者，國家是數(shù)據(jù)的監(jiān)管者。但實際上，特定的數(shù)據(jù)對用戶來說是一種個人信息，對其治理涉及隱私問題；對國家而言，大規(guī)模的用戶數(shù)據(jù)則與政治安全、社會安全、經(jīng)濟安全等國家安全事務(wù)息息相關(guān)；從企業(yè)角度來看，用戶數(shù)據(jù)是有價值的商業(yè)信息，通過大數(shù)據(jù)分析可以改善服務(wù)，提高市場的占有率，所以國家有加強數(shù)據(jù)監(jiān)控的職責(zé)，通過收集、分析各種數(shù)據(jù)來提高國家安全。然而，企業(yè)為了自身市場往往有時會通過數(shù)據(jù)濫用和數(shù)據(jù)交易來謀取商業(yè)利益，因此，個人用戶的隱私權(quán)就會在國家安全與商業(yè)利益面前犧牲掉。如果對政府和私營部門的行動不進行一定程度上的規(guī)范，則會進一步侵犯用戶的個人隱私，從而給用戶造成人身、經(jīng)濟和社會等方面的安全威脅。

基于上述復(fù)雜的原因，隱私保護一直是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的重點議題。無論是在聯(lián)合國和政府主導(dǎo)的“信息安全政府專家組”，還是在倫敦進程等機制中，隱私保護自始至終是重要的治理議題。特別是在“棱鏡門”之后，美國國內(nèi)的企業(yè)和市民社會紛紛反對美國政府收集公民的電話和網(wǎng)絡(luò)記錄，也引起了其他國家政府對美國的強烈不滿。巴西總統(tǒng)迪爾瑪·盧塞夫舉辦了圣保羅全球多利益攸關(guān)方大會(NET Mundial Initiative)聲討美國政府的行為。此外，歐盟法院于2015年判決鑒于美國政府無法保護歐盟用戶的數(shù)據(jù)安全，運行了十多年的美歐“數(shù)據(jù)安全港”協(xié)議被終止。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)隱私保護的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機制構(gòu)建的行為體互動模式，并非是由某一行為體主導(dǎo)而建立，通常是經(jīng)歷著多個行為的反復(fù)博弈才最終形成一定的治理模式。這不僅體現(xiàn)在國內(nèi)立法的過程，同樣也體現(xiàn)在本國的相關(guān)法律、法規(guī)對跨國私營部門和全球市民社會所產(chǎn)生的影響。本文隨后通過對美國聯(lián)邦調(diào)查局與蘋果公司之間就手機解密事件的分析來進一步描述這一復(fù)雜局面。

(二) 美國聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)與蘋果之爭

自2015年起，蘋果公司多次拒絕美國地區(qū)法院所發(fā)出的破解手機操作系統(tǒng)的命令，法院認(rèn)為犯罪嫌疑人的手機中存儲的文字和圖片對于聯(lián)邦調(diào)查局的破案至關(guān)重要。蘋果公司一直以訴訟的方式應(yīng)對法院的命令。2015年12月，加利福尼亞州的圣博納迪諾發(fā)生了一起14死22傷的恐怖襲擊，其中一名被擊斃的恐怖分子所使用的手機被認(rèn)為對聯(lián)邦調(diào)查局破案有重要線索，因此聯(lián)邦政府再次指令蘋果解鎖。由于蘋果采取的復(fù)雜加密方式，蘋果本身并不擁有現(xiàn)成的解鎖工具，除非專門開發(fā)一款新的破解軟件。蘋果的再次拒絕合作引發(fā)了美國國內(nèi)乃至國際社會一場關(guān)于國家安全與隱私保護的爭論。

美國政府不斷通過司法和行政命令迫使蘋果公司屈服，一方面不斷打反恐牌，指責(zé)蘋果公司的不配合損害了美國國家安全，另一方面則不斷地煽動輿論向蘋果公司施加壓力。而蘋果公司則堅決頂住壓力，通過司法手段維護自己的立場，首席執(zhí)行官蒂姆·庫克則通過公開信的方式向公眾解釋蘋果公司拒絕合作的原因。他提道，第一，蘋果公司視用戶隱私保護為生命線，因此投入了大量的資源開發(fā)加密系統(tǒng)，這種系統(tǒng)的安全性在于蘋果公司本身也不掌握解密的技術(shù)，從而絕對保證了用戶的隱私不會被各種形式的黑客非法獲取。第二，在圣博納迪諾的案件中，蘋果公司向聯(lián)邦調(diào)查局提供了大量的協(xié)助，但蘋果本身不掌握破解手機的程序。第三，聯(lián)邦調(diào)查局命令的風(fēng)險在于它并不是針對特定手機的一次解密，而是要求蘋果開發(fā)出一個具有后門的系統(tǒng)以供其使用。如果這樣的后門存在，就會給黑客留下漏洞，從而威脅到用戶安全。⑨

聯(lián)邦調(diào)查局與蘋果公司爭執(zhí)不下，表面上看一個從維護國家安全利益出發(fā)，一個從保護用戶隱私出發(fā)。從實質(zhì)上看，單個案件背后是美國政府與私營部門在“棱鏡門”之后持續(xù)不斷的沖突中的一個注腳。美國政府希望擴大自己的網(wǎng)絡(luò)權(quán)力，加強對網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)管；私營部門則是要維護自身的商業(yè)利益，避免因和政府合作而得罪用戶，并且雙方背后都有自己的法律依據(jù)：美國政府是最高法院在1977年對最高法院針對紐約電話公司案做出的判決，法院要求電話公司提供合理的技術(shù)援助進入電話的通話記錄。而蘋果公司則回應(yīng)稱，紐約電話公司已經(jīng)存儲了通話記錄，而蘋果手機并沒有這樣一個后門可供政府使用，并且政府強迫公司提供后門的觀點已經(jīng)違反了憲法第一修正案。

同時，雙方背后也有各自的支持力量。全國警官協(xié)會(National Sheriff Association)批評蘋果公司把利潤放在安全前面，所為與隱私保護毫不相干。此外，聯(lián)邦執(zhí)法官員協(xié)會(the Federal Law Enforcement Officers Association)檢察官協(xié)會(the Association of Prosecuting Attorneys)都公開聲明支持聯(lián)邦調(diào)查局。蘋果公司背后的支持者則更加廣泛，首當(dāng)其沖的是改革政府監(jiān)控聯(lián)盟(Reform Government Surveillance Coalition)，該聯(lián)盟是“棱鏡門事件”之后由臉譜、微軟、蘋果、領(lǐng)英等美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)巨頭組成，旨在要求美國停止大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控。這些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)因被斯諾登揭露配合美國政府的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控而一度面臨巨大的輿論壓力。此外，眾多的民權(quán)組織和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會也堅定地支持蘋果公司的立場。

從利益相關(guān)方的角度來看，美國政府與蘋果公司在合法性上勢均力敵，國家安全與用戶隱私都是具有相當(dāng)高的合法性。從能力和利益的關(guān)系來看，兩者都不容忽視。蘋果公司在加密算法領(lǐng)域具有超強的技術(shù)能力，甚至連聯(lián)邦調(diào)查局也需要蘋果公司為其開發(fā)程序破解軟件；然而，蘋果公司如果為政府“開后門”的話將會對自己的商業(yè)前景造成極大的傷害。特別是蘋果產(chǎn)品擁有巨大的海外市場，如果蘋果公司向美國政府提供“后門”，一方面會引發(fā)海外用戶的安全隱患，另一方面蘋果公司也難以處理其他國家日后不斷提出的“開后門”請求。

對于像蘋果公司這樣有著大量海外用戶的企業(yè)來說，毫無疑問會涉牽扯到用戶所在國的國家安全問題。因此，蘋果公司與聯(lián)邦調(diào)查局之間的爭議受到了國際社會的普遍關(guān)注。在美國國內(nèi)，兩者可以通過司法或者是“秘密交易”的方式處理爭議，但如果此事發(fā)生在國外將會面臨更加棘手的狀況。一方面，蘋果公司堅決不對美國政府妥協(xié)，那么在今后如果遇到同樣的事件也不大可能向其他國家妥協(xié)；另一方面，蘋果公司如果堅持拒絕提供解密協(xié)助的話有可能會觸犯其他國家的法律，產(chǎn)品有可能被禁止進入所在國市場。當(dāng)然，鑒于蘋果公司龐大的用戶數(shù)量，任何一國的政府在作出決策之時都會投鼠忌器。因此，難題又回到了維護國家安全的政府手中，這是政府在網(wǎng)絡(luò)空間時代所面臨的眾多挑戰(zhàn)之一。鑒于這種情況，如何在國家安全與用戶隱私之間做取舍，如何建立一種政府、私營部門和廣大用戶之間的良性互動，是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機制構(gòu)建的重要內(nèi)容。

聯(lián)邦調(diào)查局與蘋果公司之爭的最終結(jié)果是由匿名的第三方提供了破解程序使得聯(lián)邦調(diào)查局能夠進入恐怖分子的手機并獲取關(guān)鍵信息。但這場爭議的結(jié)果并未出人意料，也是雙方都能夠接受的結(jié)果。⑩美國政府并不希望因為隱私問題而削弱高科技企業(yè)在全球的競爭力，蘋果公司也不希望成為恐怖主義的避風(fēng)港。但其引發(fā)的巨大爭議還將持續(xù)，政府與私營部門在各自立場上面臨的選擇也將繼續(xù)存在，對其嚴(yán)重依賴國外產(chǎn)品的國家來說，今后將會面臨越來越多的難題。所以說，網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的多利益攸關(guān)方模式并非完全基于合法性，更多情況下也是國家主權(quán)與技術(shù)、市場之間的博弈，大的趨勢是技術(shù)與市場的重要性會越來越凸顯，而國家主權(quán)盡管可以通過立法來彰顯，但卻越來越難以落實和執(zhí)行。

(三) 網(wǎng)絡(luò)隱私保護的立法和政策

聯(lián)邦調(diào)查局和蘋果公司之爭揭露出隱私保護的一個側(cè)面，而大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使得對海量用戶數(shù)據(jù)的加工產(chǎn)生巨大的商業(yè)利潤，影響社會乃至國家的安全利益，這就使得獲取網(wǎng)絡(luò)空間中的個人用戶信息成為網(wǎng)絡(luò)犯罪集團、情報機構(gòu)以及商業(yè)企業(yè)等各種利益團體的目標(biāo)，這同樣構(gòu)成了對用戶隱私權(quán)的侵犯。各國政府從不同的角度加強對用戶隱私權(quán)的立法和政策保護，將保護個人隱私視為對本國公民的基本義務(wù)。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家一直擁有隱私保護的傳統(tǒng)，隨著公民在互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)空間中活動的不斷增加，網(wǎng)絡(luò)隱私保護成為一項重要的治理議題。如倫敦進程宣言中所提倡的，公民在線下所擁有的隱私保護，在線上應(yīng)該同樣適用。應(yīng)對用戶網(wǎng)絡(luò)信息隱私保護的治理議題主要是從國內(nèi)層面立法和國際層面治理機制建設(shè)兩個方面展開。

美國、歐盟、日本、加拿大等網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)很早就開展網(wǎng)絡(luò)隱私保護立法的實踐工作，并將其作為長期立法工作之一，目前已經(jīng)建立了一套較為完善的隱私保護法律體系。美國1974年通過了《隱私權(quán)法案》(PrivacyAct)，該法案對個人記錄做了定義，是指“行政機關(guān)根據(jù)公民的姓名或其他標(biāo)識而記載的一項或一組信息”。其中, “其他標(biāo)識”包括別名、相片、指紋、音紋、社會保障號碼、護照號碼、汽車執(zhí)照號碼, 以及其他一切能夠用于識別某一特定個人的標(biāo)識。個人記錄涉及教育、經(jīng)濟活動、醫(yī)療史、工作履歷以及其他一切關(guān)于個人情況的記載。這是一個較為全面的有關(guān)隱私保護具體內(nèi)容的定義，它為隨后美國政府制定的一系列有關(guān)網(wǎng)絡(luò)隱私保護的法案奠定了基礎(chǔ)。考察美國網(wǎng)絡(luò)隱私保護立法過程可以看出，它是從某一領(lǐng)域的隱私保護法案逐步過渡到綜合性的法案。如1986 年頒布的《電子通訊隱私法》(theElectronicCommunicationPrivacyAct，ECPA)、《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》(FinancialServicesModernizationActof1999)，也就是格雷姆-里奇-比利雷法(Gramm-Leach-BlileyAct，GLB Act)，它規(guī)定了金融機構(gòu)處理個人私密信息的方式。《兒童在線隱私保護法案》(theChildren’sOnlinePrivacyProtectionAct，COPPA)，它規(guī)定網(wǎng)站經(jīng)營者必須向父母提供隱私權(quán)保護政策的通知，以兒童為目標(biāo)的網(wǎng)站必須在網(wǎng)站主頁上或是從兒童處收集信息的每一網(wǎng)頁上提供鏈接連接到此通知。它還詳細(xì)規(guī)定了網(wǎng)站對 13 歲以下兒童個人信息的收集和處理。除美國之外，加拿大等國在網(wǎng)絡(luò)隱私保護方面都建立起了較為完整的隱私保護體系。

政府關(guān)于用戶隱私保護的立法實施和政策制定還面臨著以下幾方面挑戰(zhàn)。一是用戶在網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)信息正海量地增加，這不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，而且體現(xiàn)在不同類型的信息層出不窮，這就使得用戶隱私保護面臨著巨大的挑戰(zhàn)。政府將相關(guān)信息納入到保護范疇，但卻總是落后于新的技術(shù)發(fā)展，這就使得個人信息的保護進入法律真空期。同時，政府在執(zhí)法時也面臨著諸多挑戰(zhàn)，如網(wǎng)絡(luò)空間的匿名性使得很多違法者難以被發(fā)現(xiàn)，增加了政府維護網(wǎng)絡(luò)安全的成本等等。二是收集、存儲和使用用戶信息的主體越來越多元化，除了政府以及政府下屬的相關(guān)機構(gòu)在收集、存儲和使用用戶的身份信息，其他很多類型的機構(gòu)如保險公司、醫(yī)院、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)都在收集使用用戶信息，而這些機構(gòu)對于用戶隱私保護的意識和能力參差不齊，留下了另一層隱患。即便是政府部門內(nèi)部也存在著同樣的問題。美國聯(lián)邦人事管理局(OPM)2015年就曾發(fā)生過其所存儲的近2000萬份聯(lián)邦雇員及其家屬的個人信息遭黑客攻擊疑似被泄露。此事在美國社會中引起了巨大的爭議，聯(lián)邦人事管理局局長引咎辭職，此事還在中美兩國關(guān)系中引發(fā)巨大爭議。美國政府事后的調(diào)查表明，聯(lián)邦人事管理局的信息系統(tǒng)嚴(yán)重老舊，缺乏必要的網(wǎng)絡(luò)安全保護意識和防范舉措是導(dǎo)致黑客攻擊的主要原因。除了政府機構(gòu)掌握的個人用戶信息成為黑客的攻擊對象之外，大型的醫(yī)療保險公司、交通公司、金融公司近年來都曾被曝出被黑客攻擊、個人用戶資料被竊取。三是黑客入侵的能力在不斷提升。隨著個人用戶信息的價值在不斷提高，獲取大型機構(gòu)所掌握的用戶個人信息成為黑客產(chǎn)業(yè)的主要目標(biāo)，巨大的獲利不僅吸引更多犯罪集團從事這項業(yè)務(wù)，龐大的利潤還進一步促使黑客不斷開發(fā)出技術(shù)更新、更加隱蔽的網(wǎng)絡(luò)入侵工具。這對政府機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)安全防護水平提出了更高的要求，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家的政府和私營機構(gòu)在很多高級黑客犯罪集團看來是完全不設(shè)防的。根據(jù)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全公司的估計，全球關(guān)于買賣個人信息的地下黑客產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達(dá)上百億美元規(guī)模，已成為威脅網(wǎng)絡(luò)空間安全和發(fā)展的毒瘤。

從國內(nèi)層面來看，加強網(wǎng)絡(luò)隱私保護立法和提升網(wǎng)絡(luò)安全防護能力是政府應(yīng)當(dāng)采取的主要舉措。但同時，網(wǎng)絡(luò)的匿名、跨國性使得打擊侵犯隱私的網(wǎng)絡(luò)犯罪需要跨國合作。這方面雖然國際刑警組織和各國警方之間的雙邊、多邊合作已經(jīng)開展，但距離實際需要還有較大的距離。因此，關(guān)于隱私保護的網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機制構(gòu)建就顯得越發(fā)重要。各國政府、私營部門和市民社會都非常重視在這一領(lǐng)域構(gòu)建重要治理機制，從聯(lián)合國的信息安全政府專家組到倫敦進程、巴西圣保羅多利益攸關(guān)方互聯(lián)網(wǎng)治理大會都將網(wǎng)絡(luò)隱私保護視為重要的治理議題。《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》還專門就網(wǎng)絡(luò)隱私保護作出規(guī)定。但在真正的實踐過程中，技術(shù)層面的歸因問題、法律層面的司法管轄問題和政治層面的信任問題一直是阻礙網(wǎng)絡(luò)隱私保護國際機制構(gòu)建的主要因素。

注釋

① 中央政治局第九次集體學(xué)習(xí) 李彥宏講解大數(shù)據(jù)，《大公報》，2013年10月1日，獲取自http://finance.takungpao.com/tech/q/2013/1001/1940595.html

② “Chris Stevens, US ambassador to Libya, killed in Benghazi attack”, September 2012,TheGuardian, 獲取自http://www.theguardian.com/world/2012/sep/12/chris-stevens-us-ambassador-libya-killed

③ Hillary Clinton, “SecretaryClinton’sRemarksonInternetFreedom”, 08 December 2011, 獲取自http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/12/20111209083136su0.3596874.html#axzz2eIWPYNRu

④ 參見中俄等國向66屆聯(lián)大提交的《信息安全國際行為準(zhǔn)則》，獲取自http://www.fmprc.gov.cn/chn//pds/ziliao/tytj/t858317.htm

⑤ BBC, “US and UK refuse to sign UN’s communications treaty”, 14, December, 2012, 獲取自http://www.bbc.co.uk/news/technology-20717774

⑥GroupofGovernmentalExpertsonDevelopmentsintheFieldofInformationandTelecommunicationsintheContextofInternationalSecurity, UN General Assembly Document A/68/98, June 24, 2013.

⑦GroupofGovernmentalExpertsonDevelopmentsintheFieldofInformationandTelecommunicationsintheContextofInternationalSecurity, UN General Assembly Document A/70/174, July 22, 2015.

⑧ 新浪網(wǎng)(2014年5月16日)：公民擁有“被遺忘權(quán)” 谷歌等互聯(lián)網(wǎng)巨頭或增加運營成本，獲取自http://finance.sina.com.cn/world/20140516/105219131299.shtml

⑨ Tim Cook, “A Message to Our Customers”, February 16 2016, Retrieved fromhttp://www.apple.com/customer-letter/

⑩ 文庚淼(2016年3月29日):FBI宣布成功破解iPhone，庫克估計要有幾個不眠之夜了，獲取自http://business.sohu.com/20160329/n442667834.shtml

梁辰曦、董天策(2015)：試論大數(shù)據(jù)背景下“被遺忘權(quán)”的屬性及其邊界，《學(xué)術(shù)研究》，第9期，31-36頁。

魯傳穎(2013)：試析當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理困境，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，第11期，48-54頁。

魯傳穎(2014)：奧巴馬政府網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)及其調(diào)整，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，第5期，54-60頁。

羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈(2012)：《權(quán)力與相互依賴》(門洪華譯)，北京：北京大學(xué)出版社。

齊愛民、盤佳(2015)：數(shù)據(jù)權(quán)、數(shù)據(jù)主權(quán)的確立與大數(shù)據(jù)保護的基本原則，《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，第1期，64-70頁。

楊劍(2012)：《數(shù)字邊疆的權(quán)力與財富》，上海：上海人民出版社。

(編輯：戴佳)

Analysis of Data and its Governance Mechanism in Cyberspace

Chuanying Lu

(ShanghaiInstitutesforInternationalStudies)

Data are the carrier of information which flows in cyberspace.From the governance perspective, it could be considered as information which means power and wealth, as content having social and political meanings, and as personal online privacy.The current governance mechanisms, however, mix all these different issues, increasing the difficulties of data governance and its mechanism construction.This paper argues that the appropriate data governance mechanism should consist of information, content as well as privacy.Different governance approaches should work together to build up the data governance mechanism in cyberspace.

data governance； privacy governance； content governance

魯傳穎:上海國際問題研究院全球治理研究所副研究員。