張 莉

國際多邊組織的公共外交：歐盟實(shí)踐評析

張 莉

公共外交在當(dāng)今全球化和國際傳播大發(fā)展的背景下，已成為國際關(guān)系學(xué)和傳播學(xué)領(lǐng)域下的一門顯學(xué)。在過去的十多年內(nèi)，公共外交已經(jīng)不僅僅是一國政府的行為，一些國際多邊組織也紛紛開始從事公共外交活動。本文以歐盟為研究對象，探討其公共外交概念的內(nèi)涵和外延，回顧其在歐洲內(nèi)部實(shí)施公共外交的方式和實(shí)踐，并對其在全球范圍內(nèi)實(shí)施公共外交的機(jī)構(gòu)、方式及其效果進(jìn)行評析。

歐盟；公共外交；國際多邊組織

DOI 10.16602/j.gmj.20160043

公共外交在當(dāng)今全球化和國際傳播大發(fā)展的背景下，已成為國際關(guān)系學(xué)和傳播學(xué)領(lǐng)域下的一門顯學(xué)。它通常被認(rèn)為是政府通過各種努力與外國受眾溝通、接觸、交流以影響其對本國的看法，從而推進(jìn)本國國家利益，有利于實(shí)現(xiàn)政府外交政策等。因此，很多學(xué)者把公共外交看成是一種塑造國家形象的政府戰(zhàn)略，以提升國家軟實(shí)力(Anholt, 2005; Melissen, 2005; Van Ham, 2008)。實(shí)際上，在過去的十多年內(nèi)，公共外交已經(jīng)不僅僅是一國政府的行為，一些國際多邊組織也開始從事公共外交活動，比如聯(lián)合國、北大西洋公約組織(以下簡稱北約)、歐洲聯(lián)盟(以下簡稱歐盟)和東南亞國家聯(lián)盟(以下簡稱東盟)等。然而，相對而言，學(xué)術(shù)界對國際多邊組織的公共外交研究卻比較少，探討非常不足。本文以歐盟為研究重點(diǎn)，對其公共外交實(shí)踐活動進(jìn)行探討和評析。

一、國際多邊組織的公共外交和歐盟的公共外交定義

公共外交的概念形成于“冷戰(zhàn)”中期的美國。1965年，馬賽諸塞州塔夫茨大學(xué)(Tufts University)弗萊徹外交學(xué)院(Fletcher School of Diplomacy)院長美國退休外交官艾德蒙德·古利恩(Edmund Gullion)創(chuàng)建了愛德華·默羅公共外交中心(Edward R.Murrow Centre for Public Diplomacy)。在20世紀(jì)60年代中期，美蘇“冷戰(zhàn)”的國際關(guān)系已發(fā)展到需要通過新的手段，比如與國際公眾接觸來幫助他們更好地實(shí)現(xiàn)其外交目的和實(shí)施外交政策。古利恩創(chuàng)立的愛德華·默羅公共外交中心正是為了反映當(dāng)時(shí)國際關(guān)系的這個(gè)新維度，同時(shí)也滿足了當(dāng)時(shí)美國新聞署急需用一個(gè)比宣傳有更少負(fù)面聯(lián)想的新詞來概括其工作內(nèi)容的需求。當(dāng)然，不同于單向傳播的宣傳，公共外交強(qiáng)調(diào)雙向傳播。公共外交的目的是告知，與外國受眾和政府溝通以獲得他們的信任和支持，而不是控制信息以使他們接受宣傳者的欺騙。古利恩當(dāng)時(shí)對公共外交的定義是“公共外交旨在處理公眾態(tài)度對政府外交政策的形成和實(shí)施所產(chǎn)生的影響。它包括超越傳統(tǒng)外交的國際關(guān)系維度，政府對他國公眾輿論的教化，一國私有利益團(tuán)體和他國私人利益團(tuán)體間的互動，國際事務(wù)報(bào)道及其對政策的影響，外交官與駐外記者之間的傳播溝通和跨文化傳播過程”(Cull, 2006)。

這一定義雖然被不同學(xué)者進(jìn)一步解釋和發(fā)展，但定義中公共外交的實(shí)施者都是國家政府，實(shí)施目標(biāo)與政府的外交政策和國家利益密切相關(guān)。直到2005年，有學(xué)者提出“新公共外交”的概念，指出公共外交發(fā)展到新階段包含的新變化，比如實(shí)施主體不再僅僅是國家政府，非政府組織和多邊組織等也成為公共外交的實(shí)施主體，新的傳播技術(shù)在公共外交實(shí)踐中發(fā)揮越來越大的作用，特別是互聯(lián)網(wǎng)等(Melissen, 2005)。在這種情況下Cull (2009)對公共外交的新定義是“公共外交是國際行為者(international actor)通過與外國公眾(foreign public)接觸而管理其國際環(huán)境的努力”。

然而，作為超國家的國際多邊組織，它的公共外交實(shí)施者是誰？它的外交政策如何定義？對這些問題的回答需要根據(jù)不同多邊組織的具體情況而定。而且，重新定義的公共外交仍然沒能解決新公共外交主體的一個(gè)重要問題，即國家利益的定位。一些國家認(rèn)為本國的非政府組織和團(tuán)體在海外的公共外交活動也可以服務(wù)于本國的國家利益；但這實(shí)際上忽略了這些公共外交新主體自身為了管理和維護(hù)它的國際環(huán)境而做出的努力，而且國家與這些組織的關(guān)系也不可能像與自己的公共外交機(jī)構(gòu)那樣密切，最多只能算作是類似于有著共同意識形態(tài)利益的同盟關(guān)系(Cull, 2009)。對于包含多國政府的多邊組織，“國家”利益的內(nèi)涵有所不同。它強(qiáng)調(diào)成員國、區(qū)域甚至全球都關(guān)心的更廣泛的利益，因?yàn)榇蠹沂蔷o密聯(lián)系在一起的(Melissen, 2011)。

此外，對于國際多邊組織的公共外交，還有一個(gè)必須回答也飽受爭議的問題是：誰是公共外交的實(shí)施對象？誰可以被定義為它的外國受眾？研究者把2004年北約繼信息和文化關(guān)系委員會之后成立的公共外交委員會(Committee for Public Diplomacy)作為北約開展公共外交的標(biāo)志，把2004年歐盟駐美國使團(tuán)建立的新聞和公共外交部門(Press and Public Diplomacy Section)作為歐盟開始公共外交的標(biāo)志，把2008年東盟領(lǐng)導(dǎo)人宣布該組織將實(shí)行“人民外交”(People’s Diplomacy)為東盟開始公共外交的標(biāo)志(Pagovski, 2015)?？蓪?shí)際上，也有研究表明東盟的公共外交實(shí)踐實(shí)際上更多關(guān)注其在東盟成員國內(nèi)部的政治目的，而不是為了在東盟之外建立國際同盟(Pagovski, 2015)。Melissen (2011)也指出對于像北約和歐盟這樣的區(qū)域性多邊組織，它們公共外交的關(guān)注點(diǎn)包括它們的內(nèi)部公眾和外部公眾。

那么，作為一個(gè)超國家的多邊國際組織，歐盟的公共外交定義是什么呢？從1952年由法國、德國、意大利、荷蘭、比利時(shí)和盧森堡六國成立的“歐洲煤鋼共同體”到1967年的“歐洲共同體”，再到1993年11月1日歐盟正式成立，歐洲人一直夢想有一個(gè)“歐洲外交政策”。然而，作為一個(gè)超國家的國際多邊組織，“共同外交政策”在《馬斯特里赫特條約》(1992年)中才得以確立。雖然歐盟成員國對“歐洲利益”有諸多不同的想法和界定，歐盟需要建構(gòu)一個(gè)歐洲身份認(rèn)同和與此相關(guān)的歐洲利益已成為成員國的共識。

即使成員國之間并不是在所有外交政策上都能達(dá)成一致意見，歐盟各機(jī)構(gòu)的工作人員希望這個(gè)世界能知道歐盟是什么以及歐盟是如何運(yùn)行的目標(biāo)是一致的。2007年歐盟委員會(European Commission)第一次正式給歐盟的公共外交做出定義，它指出：“歐盟的公共外交致力于影響公眾態(tài)度，爭取通過理解、告知和影響來促進(jìn)歐盟利益。歐盟公共外交要清楚解釋歐盟的目標(biāo)、政策和活動，并且通過與單個(gè)民眾、組織、機(jī)構(gòu)和媒體的對話來促進(jìn)對歐盟目標(biāo)的理解?！?在這里，我們看出，歐盟委員會并沒有對公眾的地域歸屬給出明確界定。也就是說，歐盟公共外交要影響的公眾對象，既可以包含歐盟內(nèi)部的公眾，也可以包含歐盟外部的第三國公眾。對于歐盟的對外公共外交，時(shí)任歐盟委員會對外關(guān)系委員的瓦爾德納(Ferrero-Waldner，2006)曾說，歐盟公共外交是為了“把歐盟的政策更好地告訴給廣大第三國受眾，而且告訴他們這些政策所蘊(yùn)含的歐盟作為一個(gè)全球行為者的價(jià)值和目標(biāo)”。

作為一個(gè)超國家的區(qū)域性國際多邊組織，歐盟是否能夠成為國際舞臺上的重要角色，是否能在國際事務(wù)中發(fā)揮其希望的作用取決于歐盟的內(nèi)部能力和外部影響力(Bretherton & Vogler, 2006)。為了實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，在歐盟成員國內(nèi)部，歐盟希望各成員國的公民能夠建立起一個(gè)共同的歐洲身份認(rèn)同和歐洲社會凝聚力；在歐盟成員國之外，能夠發(fā)展成一個(gè)全球力量。本文以下部分將分別對歐盟為提升內(nèi)部凝聚力和外部影響力而進(jìn)行的公共外交實(shí)踐活動進(jìn)行探討和評析。

二、“傳播歐洲”(Communicating Europe)的必要性及其實(shí)踐

雖然歐盟從正式成立至今已有二十多年，可是一直以來，歐盟和其成員國公民之間的交流并沒有期待中的好。這一點(diǎn)從《馬斯特里赫特條約》正式實(shí)施之前就已顯現(xiàn)出來，之后也有《里斯本條約》(2009年)實(shí)施之前各國關(guān)于歐盟憲法的討論。當(dāng)然，更近的還有2016年6月23日英國的退歐公投。多年來，歐盟的民調(diào)顯示，有很高比例的歐盟公民對歐盟的了解很少，更重要的是，他們覺得自己在歐盟的決策中沒有發(fā)言權(quán)。歐盟認(rèn)為，給予其公民充分的信息，讓大家都能在一定程度上參與歐盟事務(wù)對歐洲民主十分重要，因此在2005年制定了一份《行動計(jì)劃》以期提升在歐洲范圍內(nèi)的傳播能力?！缎袆佑?jì)劃》指出，傳播不只是提供信息，而是需要與歐洲公民建立一種對話關(guān)系，認(rèn)真傾聽民眾，并把大家聯(lián)系起來；認(rèn)為這不是中性的無價(jià)值的行動，而是歐盟政治進(jìn)程的必要一步(European Commission，2005a)。由于歐盟的決策大部分需要其成員國全票通過，因此，讓歐盟公眾知道并認(rèn)可歐盟的政策和行動就變得十分必要?！缎袆佑?jì)劃》公布的同一年，旨在促進(jìn)民主、對話和討論的D計(jì)劃也隨后出臺 (European Commission, 2005b)。接著2006年歐盟發(fā)布《歐洲傳播政策白皮書》和《合作伙伴傳播歐洲》，這一系列文件的出臺奠定了歐盟委員會在歐盟對成員國實(shí)施公共外交的地位和領(lǐng)導(dǎo)作用。雖然歐洲理事會和歐洲議會在理論上也有公共外交的職能，比如，歐洲議會為歐洲民眾提供民主和法制的保證，確保歐盟各機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，但實(shí)際上歐盟公共外交的最重要實(shí)施者是歐盟委員會。

歐盟委員會中負(fù)責(zé)“傳播歐洲”的部門是傳播部(DG Communication)。為了讓成員國公民參與歐洲事務(wù)，傳播部致力于在公民中建構(gòu)一個(gè)“歐洲人”的身份認(rèn)同。一般來說，一個(gè)人的身份認(rèn)同通常跟自己的國籍或國家屬性相關(guān)。歐盟作為一個(gè)超國家的多邊組織，如果能使成員國的公民有一個(gè)超國家的“歐洲人”的認(rèn)同，對其一體化進(jìn)程十分有利。當(dāng)然，“歐洲人”的身份與原來“法國人”“德國人”“意大利人”“比利時(shí)人”等的國別身份認(rèn)同并不矛盾。Risse(2010)認(rèn)為它可以是一個(gè)二級隸屬關(guān)系，歐洲化的國家身份可以是二級身份。對于歐洲身份的認(rèn)同一個(gè)最重要的象征是“你是誰？你怎么生活？你怎么長大的”，作者認(rèn)為，那些年輕、富有、受過較高教育、屬于較高社會層次的人往往有更強(qiáng)的“歐洲人”身份認(rèn)同；反之，那些年齡比較大、教育程度較低、對外國人有排斥感的藍(lán)領(lǐng)階層，往往“歐洲人”的認(rèn)同較少。越是在精英階層，“歐洲人”的認(rèn)同感就越強(qiáng)，所以歐洲一體化基本上是歐洲的精英層發(fā)起并引導(dǎo)的運(yùn)動。對于普通人來說，歐洲更多的是意味著在歐盟內(nèi)部可以自由地旅游、工作和學(xué)習(xí)，就像在自己的國家一樣。作為二級身份認(rèn)同，“歐洲人”與國別身份認(rèn)同不矛盾，公民可以認(rèn)為自己是法國人、德國人，同時(shí)也是歐洲人?！皻W洲人”身份是對原來國家身份的補(bǔ)充而不是替代。不同文化和語言的障礙也不會給身份認(rèn)同造成障礙，因?yàn)楹芏鄽W盟成員國本來就是多語言國家。因此，歐盟公共外交可以形成的一個(gè)重要特點(diǎn)就是歐盟是“多樣性的結(jié)合”(united in diversity)，并以此作為“歐洲人”的統(tǒng)一身份，從而增強(qiáng)其對外形象的合力。

為了讓成員國公民能更好地了解歐盟，傳播部建立了歐羅巴網(wǎng)站。歐羅巴網(wǎng)站是世界上最大的公共網(wǎng)站，提供了關(guān)于歐盟的豐富信息。傳播部指定專門的人員負(fù)責(zé)歐羅巴網(wǎng)站的編輯工作。

雖然傳播部是歐盟內(nèi)部公共外交的主要實(shí)施者，個(gè)別其他部門在特定情況下也會承擔(dān)一部分公共外交職能。擴(kuò)展部(DG Enlargement)在歐盟幾次東擴(kuò)時(shí)就曾經(jīng)有過最多的傳播預(yù)算，用于對成員國和候選成員國進(jìn)行以告知和溝通為主的傳播戰(zhàn)略。因?yàn)檫@些國家的公民有對歐盟相關(guān)信息極強(qiáng)的需求，歐盟需要對他們進(jìn)行關(guān)于東擴(kuò)的輿論對話，以消解他們對東擴(kuò)的負(fù)面理解。

此外，教育和文化部(DG Education and Culture)的大部分活動也以歐盟成員國為主，只有一小部分延伸至周邊國家。歐盟教育方面的伊拉斯謨項(xiàng)目以歐盟成員國為主，但現(xiàn)在也擴(kuò)展到歐盟外的第三國。

2005年歐盟成立了“歐洲直通”(Europe Direct)，其工作內(nèi)容是為歐洲公民提供關(guān)于歐盟的基本信息，包括回答關(guān)于歐盟政治活動的問題，推進(jìn)歐洲一體化，為公民實(shí)施相關(guān)權(quán)利提供實(shí)用性建議等?！皻W洲直通”為公民提供24種歐盟官方語言的服務(wù)，公民可以通過電話、電郵和網(wǎng)絡(luò)聊天的形式獲取關(guān)于歐盟的相關(guān)信息。

“傳播歐洲”的政策和行動讓歐盟公眾更加了解歐盟，對歐洲事務(wù)有所認(rèn)知，促進(jìn)歐洲身份認(rèn)同的形成，一定程度上加強(qiáng)了歐洲社會凝聚力。這些對歐洲一體化進(jìn)程的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，有助于歐盟公眾和歐盟各機(jī)構(gòu)在歐洲利益上達(dá)成共識。

三、歐盟對外公共外交

在歐盟成員國以外，歐盟投入更大量的經(jīng)費(fèi)和精力實(shí)踐公共外交。歐盟成立后很長時(shí)間以來，歐盟對外公共外交的目標(biāo)一直很簡單，那就是提升歐盟的可見度和認(rèn)可度。比如1994年歐盟委員會發(fā)布的《新亞洲戰(zhàn)略》就提出：“歐盟需要實(shí)施協(xié)調(diào)一致的公共關(guān)系項(xiàng)目來提升歐盟在亞洲的認(rèn)知度。”(European Commission, 1994)直到新世紀(jì)，有學(xué)者提出歐盟如果想要被公眾看成是重要的全球力量，一定要明確傳達(dá)出歐盟是規(guī)范力量(normative power)代表的關(guān)鍵信息，以及它對民主、人權(quán)和法制的規(guī)范。之后幾年，歐盟也一直在思索這一問題。2007年，歐盟在其50周年慶祝活動時(shí)出臺了《實(shí)踐中的歐盟公共外交一瞥》，首次比較明確地表明歐盟公共外交的目標(biāo)是要對外傳達(dá)出以下幾個(gè)信息：歐盟是一個(gè)內(nèi)部多樣化程度高的政治實(shí)體；歐盟是和平保護(hù)者；歐盟模式可以為其他國家和區(qū)域所效仿(European Commission, 2007)。

相對于個(gè)別已經(jīng)實(shí)踐了幾十年公共外交的成員國，比如英國、法國和德國，歐盟的公共外交實(shí)踐顯得非常不成熟，不僅在組織機(jī)構(gòu)上十分模糊，而且缺乏對實(shí)踐活動的協(xié)調(diào)規(guī)劃。與歐盟對內(nèi)公共外交相同，歐盟各機(jī)構(gòu)都可以是公共外交實(shí)施者，但是他們的實(shí)施方式并不相同。歐洲議會比較強(qiáng)調(diào)文化外交的作用，但是由于有文化和語言的差異，文化方面的公共外交需要?dú)W盟與成員國攜手進(jìn)行；而且歐洲議會對外雖然跟很多歐盟成員國以外的國家和政黨建立聯(lián)系，但是它對外國公眾的輿論影響力微乎其微。歐盟理事會實(shí)行每半年更換一次的輪值主席制，每個(gè)成員國的任職主席或多或少在任期內(nèi)會多考慮一些自己國家的利益，這也使歐盟很難做到公共外交政策的統(tǒng)一性和一致性。真正施行公共外交的最重要的部門仍然是歐盟委員會。歐盟委員會通過其在世界各地第三國使團(tuán)(Delegation)、對外關(guān)系委員會(DG RELEX)、教育和文化部，成為歐盟實(shí)施公共外交的核心陣地。

1.歐盟使團(tuán)(EU Delegations)

第一個(gè)歐盟使團(tuán)成立于1954年，是由當(dāng)時(shí)的煤鋼共同體在英國倫敦建立的，其目的只是作為歐洲煤鋼共同體在英國的信息和傳播辦公室，并沒有外交功能。之后在20世紀(jì)六七十年代，歐洲煤鋼共同體在美洲和亞洲陸續(xù)建立起更多的信息和傳播辦公室。目前，歐盟已經(jīng)在世界各地建立了139個(gè)長期使團(tuán)。

由于歐盟并不是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的“國家”，因此沒有在第三國的使館，使團(tuán)開始逐漸承擔(dān)歐盟委員會在第三國的使館職能?！笆箞F(tuán)行使的是沒有國家支持，沒有國家元首，并且包含歐盟外交政策全部缺點(diǎn)的職能”(Bruter, 1999)。從官階合理性角度看，使團(tuán)團(tuán)長的級別等同于大使。然而，作為一個(gè)國家的大使，他/她可以在第三國代表母國的首腦。但是，歐盟使團(tuán)團(tuán)長的上級是歐盟委員會，然而即使是歐盟委員會主席，也不能說是歐盟的最高首腦，并且級別比國家首腦要低，這讓歐盟駐第三國使團(tuán)團(tuán)長的身份具有一定的模糊性。但是，第三國仍然把使團(tuán)團(tuán)長看成是大使級，只不過不冠以“大使”的頭銜(Bruter, 1999)。

歐盟委員會駐美國華盛頓使團(tuán)最早使用公共外交這個(gè)詞來概括其工作。2006年1月該使團(tuán)設(shè)立了媒體和公共外交部門(Press and Public Diplomacy Section)，這也被公認(rèn)為歐盟作為國際多邊組織開始公共外交的標(biāo)志。而其他歐盟使團(tuán)一般只強(qiáng)調(diào)信息和公共事務(wù)。比如歐盟駐日本使團(tuán)有媒體、公共和文化事務(wù)部(Press, Public and Cultural Affairs Section)，歐盟駐華使團(tuán)有媒體和信息部(Press and Information Section)。使團(tuán)這些部門主要負(fù)責(zé)和所駐第三國媒體溝通，和外國記者聯(lián)系，召開新聞發(fā)布會，組織參加歐盟計(jì)劃活動，維護(hù)雙語網(wǎng)頁(英文和當(dāng)?shù)卣Z言)，監(jiān)測當(dāng)?shù)孛襟w對歐盟的報(bào)道等。各地使團(tuán)人員和經(jīng)費(fèi)差異很大，因此公共外交的實(shí)踐成效也不同。

在歐盟的139個(gè)使團(tuán)中，8人以上可以歸為大使團(tuán)，3人以下可以歸為小使團(tuán)，約有三分之二的使團(tuán)是中等規(guī)模，人員在4～7人之間。使團(tuán)的工作人員，也不是傳統(tǒng)意義上的專業(yè)外交人員。他們并不是從各國外交部派遣過來的外交官，而是普通的文職公務(wù)員，被派到第三國工作，一般一個(gè)任期四年，最多兩期。但這些派駐人員不是隨機(jī)選取，而是有相關(guān)職位要求的，按照國際組織的方式招募，工作語言要求為英語。使團(tuán)工作人員主要來自英法德意，而使團(tuán)團(tuán)長經(jīng)驗(yàn)比較豐富，年齡一般在50～60歲。

歐盟之前對使團(tuán)的關(guān)注，主要是其前殖民國家，這些前殖民國家一般官方語言為歐盟官方語言的一種，運(yùn)作比較便利，比如拉丁美洲很多說西班牙語的國家。但是近十年來，歐盟更關(guān)注美國、中國、俄羅斯、日本和巴爾干地區(qū)等。

2.對外關(guān)系委員會(DG RELEX)

公共外交是歐盟對外關(guān)系的一部分，歐盟委員會里的對外關(guān)系部中有一個(gè)專門協(xié)調(diào)信息和傳播的單位(Information and Communication Unit)。每月在布魯塞爾召集歐委會其他涉外部門，包括發(fā)展部(DG Development)、貿(mào)易部(Trade)、援助部(AIDCO-European Aid)、擴(kuò)展部 (DG Enlargement)、媒體部(PRESS)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部(ECFIN-Economic and Financial Affairs)，當(dāng)然還有對外關(guān)系部自己。這七個(gè)部門的對外傳播相關(guān)成員大約有70人，組成了一個(gè)對外信息委員會(Information Committee)。雖然不同部門涉外事務(wù)中會有不同的優(yōu)先排序，比如有的以地緣政治排優(yōu)先性，有的以項(xiàng)目排優(yōu)先性，但歐盟委員會的各部門對加強(qiáng)歐盟在第三國的傳播能力有很強(qiáng)烈的共識。

至于預(yù)算，歐委會前對外關(guān)系委員瓦爾德納曾經(jīng)提議歐盟每年用三千萬到四千萬歐元用于對外傳播(Ferrero-Waldner, 2006)，對外關(guān)系部至少每年有七百萬歐元的傳播經(jīng)費(fèi)，其中五百五十萬歐元用于各地使團(tuán)(de Gouveia & Plumridge, 2005)。歐盟委員會在2010年10月成立了外交政策機(jī)構(gòu)(FPI-Foreign Policy Instruments)，隸屬對外關(guān)系部，專門負(fù)責(zé)第三國使團(tuán)信息傳播部門的預(yù)算。不過該機(jī)構(gòu)直接由歐盟高級代表領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由歐委會負(fù)責(zé)。

3.教育和文化部(DG Education and Culture)

由于歐洲議會在文化外交上的強(qiáng)調(diào)，歐盟委員會的教育和文化部在對外公共外交上發(fā)揮的作用也越來越大。歐盟的文化教育交換項(xiàng)目伊拉莫斯項(xiàng)目已經(jīng)擴(kuò)展到非歐盟成員國，通過給學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金，聯(lián)合培養(yǎng)碩士研究生和博士研究生，提供經(jīng)費(fèi)讓歐盟內(nèi)和歐盟外學(xué)者進(jìn)行科研交換，在歐盟之外建立研究機(jī)構(gòu)的方式，提升第三國對歐盟價(jià)值的認(rèn)知和理解。歐盟的讓·莫奈項(xiàng)目、教授、卓越中心和課程等在第三國都享有很高的聲譽(yù)。雖然歐盟設(shè)置它們的最初目的是促進(jìn)世界上其他國家對歐洲一體化的學(xué)術(shù)研究，而非公共外交活動，但隨著它的知名度的提升，讓·莫奈相關(guān)項(xiàng)目的進(jìn)展，實(shí)際已經(jīng)在一定程度上承擔(dān)了歐盟公共外交的功能。因?yàn)樽鲞@些項(xiàng)目的同時(shí)，不僅歐盟之外的國家對歐盟歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、法律、外交等方面的教學(xué)和科研活動有更大進(jìn)展，更重要的是歐盟的相關(guān)知識、歐洲一體化進(jìn)程的相關(guān)知識也隨著項(xiàng)目進(jìn)展而廣泛在歐盟之外傳播出去。

特別值得一提的是歐盟在世界各地成立的歐盟中心(EU Centre)。歐盟中心始于20世紀(jì)90年代中期歐盟為加強(qiáng)跨大西洋關(guān)系的倡議。為了在美國高等教育領(lǐng)域提升大學(xué)生對歐盟及其政策的了解和對歐盟的認(rèn)知，歐盟在美國大學(xué)里建立歐盟中心。其實(shí)，這個(gè)項(xiàng)目從一開始就不僅僅是單純的教育項(xiàng)目，而是歐盟對外行動的一部分。到1998年，歐盟已經(jīng)在美國建立了12個(gè)歐盟中心，在加拿大建立了3個(gè)歐盟中心。2004年，歐盟在日本一橋大學(xué)成立亞洲第一個(gè)歐盟中心。自2004年以來，亞洲已經(jīng)建立11個(gè)歐盟中心，促進(jìn)了亞洲對歐盟及其政策的研究、理解和支持。

4.歐洲對外行動署(EEAS-European External Action Service)

雖然歐盟委員會是歐盟公共外交的核心實(shí)踐者，可是它的身份卻令人尷尬。歐盟委員會并不能代表歐盟的共同外交政策，所以它能做的只是“滿足客戶需求式”的外交，為需要的國家和地區(qū)提供信息和技術(shù)支持(Bruter, 1999)。但是，這樣做使歐盟的公共外交缺乏全局觀，缺乏戰(zhàn)略性，所以有評論者說，歐盟“根本沒有公共外交。其公共外交的基本哲學(xué)只是簡單的信息傳播。整個(gè)歐盟的公共外交活動是被動的，著重于‘我們說什么’而不是‘他們聽到什么’”(Lynch, 2005)。

為了解決歐盟在對外政策和行動中不一致性的尷尬，歐盟做了諸多努力，《里斯本條約》的最終通過和實(shí)行是目前在這方面最重要的一步?！独锼贡緱l約》之后，歐洲對外行動署(EEAS)于2010年12月1日正式成立。從此，歐盟公共外交的實(shí)踐，不僅僅有原來的歐盟委員會、歐洲理事會及其秘書處、歐洲議會，更重要的是，新成立的歐洲對外行動署將發(fā)揮更大作用。歐盟《里斯本條約》實(shí)施后的首位歐洲理事會主席范龍佩( Van Rompuy，2010)曾表示“歐盟需要討論歐洲作為整體該怎樣和世界其他國家相處”?！独锼贡緱l約》之后的首位歐盟委員會主席巴羅佐( Barroso，2010)也認(rèn)為歐洲如果各成員國不集體行動，歐洲就不可能成為一支全球力量，世界不會等歐洲，他們會繼續(xù)前進(jìn)，把歐盟落在后面，也把成員國落在后面。這是歐盟面臨的一個(gè)戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。

從此，歐盟外交和安全政策最高代表(High Representative for Foreign and Security Policy)(以下簡稱歐盟高級代表)和歐洲對外行動署成為歐盟對外的代表。歐洲對外行動署對外代表歐盟的共同外交政策，負(fù)責(zé)對外所有戰(zhàn)略，在理論上它包含從維和行動到對外援助的所有對外事務(wù)，甚至包含歐盟公民的領(lǐng)館職能。它把所有成員國的外交人員納入其中，而且也包含歐盟委員會的文職公務(wù)員以及歐盟理事會的相關(guān)工作人員。目前有員工3400多人，規(guī)模相當(dāng)于一個(gè)中等大小成員國的外交部。

在歐洲對外行動署成立的第一年，行動署和歐盟高級代表就對外發(fā)布了593條決議和聲明，其中歐盟高級代表發(fā)布了328條，新聞發(fā)言人發(fā)布了128條。歐盟高級代表也有權(quán)代表成員國發(fā)布聲明。2012年，也有差不多600條的聲明和決議。歐洲對外行動署里還專門設(shè)立戰(zhàn)略傳播部(Strategic Communications Division)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)歐盟對外信息。戰(zhàn)略傳播部會整理“每日要點(diǎn)”發(fā)給各國使團(tuán)。這便于駐外使團(tuán)及時(shí)了解布魯塞爾的動向，對他們的公共外交工作十分有幫助。由此，我們看出，《里斯本條約》之后，歐盟極力試圖解決之前公共外交缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)和系統(tǒng)性的問題。

此外，之前由歐盟委員會成立的使團(tuán)，在《里斯本條約》之后也變成整個(gè)歐洲聯(lián)盟的使團(tuán)，這意味著它可以在第三國代表歐盟。不過絕大部分使團(tuán)工作人員仍然隸屬于歐盟委員會而不是歐洲對外行動署。2012年12月歐洲對外行動署的戰(zhàn)略傳播部和歐盟委員會的DG DEVCO(Communication and Transparency Unit)共同發(fā)布了《歐盟使團(tuán)信息傳播手冊》(European Union, 2012)，強(qiáng)調(diào)歐盟對外行動的可見度?；谕茝V歐盟價(jià)值和對和平、安全和繁榮觀念的傳遞，《歐盟使團(tuán)信息傳播手冊》強(qiáng)調(diào)歐盟使團(tuán)發(fā)布的信息和行動要重點(diǎn)圍繞五個(gè)方面，即提升歐盟的五種形象：①歐盟是(與歐盟鄰近的)民主轉(zhuǎn)型國家的重要伙伴；②歐盟是世界上最大的合作和發(fā)展援助者；③歐盟是全球應(yīng)對危機(jī)和以貿(mào)易為引擎促進(jìn)變化的經(jīng)濟(jì)力量；④歐盟通過與戰(zhàn)略伙伴及戰(zhàn)略合作項(xiàng)目的高層政治對話來促進(jìn)人權(quán)發(fā)展；⑤歐盟是應(yīng)對全球安全威脅的安全提供者?！独锼贡緱l約》之后，歐盟公共外交的總經(jīng)費(fèi)只有10%用于歐盟內(nèi)部，剩下的由各地使團(tuán)使用(Duke, 2013)。

不過以上這些并不代表歐盟可以給公眾一個(gè)清晰的方向。其實(shí)歐盟原本想在歐洲對外行動署成立一個(gè)專門的信息和公共外交部門，但是這一提案被歐洲議會否決，當(dāng)然我們也不能因此排除歐盟日后成立這樣的部門的可能性。不過因?yàn)檫@一部門尚未成立，目前歐盟公共外交在對外行動署中的責(zé)任仍然比較分散。而且歐盟委員會的外交政策機(jī)構(gòu)和歐洲行動署的戰(zhàn)略傳播部和歐盟各相關(guān)部門在公共外交實(shí)踐也還不太協(xié)調(diào)。

從以上對歐盟公共外交實(shí)踐的探討和評析我們可以看出，相對于民族國家的公共外交，作為一個(gè)超國家的國際多邊組織，歐盟在其公共外交的實(shí)踐上既要對內(nèi)讓成員國公眾有對“歐洲人”的認(rèn)同感，對“歐洲事務(wù)”的關(guān)心和對“歐盟利益”的共識，又要對外讓國際公眾對“歐盟”是什么，做什么有認(rèn)知，還要樹立歐盟是一個(gè)全球力量的形象。要做好這兩方面是很有難度的，尤其在歐盟各機(jī)構(gòu)在公共外交實(shí)踐中仍然有權(quán)責(zé)不明和協(xié)調(diào)不力的情況下，要做得好實(shí)際上比一般的民族國家更有難度。雖然歐盟一直在強(qiáng)調(diào)各機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取更積極的國際傳播策略，傳達(dá)正確無偏見的信息，反映自身作為超國家組織的特性，并認(rèn)為目前做得還很不好，但另一方面，我們也看到歐盟能夠成功地用和平的方式讓東歐國家加入歐盟，也說明它有一定的吸引力。由28個(gè)成員國“多樣性的結(jié)合”這樣的合作是前所未有的，雖然前不久的英國公投決定脫歐，但這與歷史、地域以及英國內(nèi)政外交等很多因素有關(guān)，歐盟在公共外交上的不少做法還是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

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(編輯：盧嘉)

Public Diplomacy in Multilateral Organizations:Evaluating the Case of the European Union

Li Zhang

(SchoolofJournalismandCommunication,TsinghuaUniversity)

With the entry of the era of New Public Diplomacy, the Multilateral Organizations have become public diplomacy actors in recent years as well.However, in comparison to the research on public diplomacy conducted by nation-states, there is little research on multilateral organizations’ public diplomacy practice.This paper is devoted to addressing this topic by focusing on the practice of the European Union.After discussing the definition of public diplomacy in the context of multilateral organizations, the paper explores and evaluates the internal and external practice of public diplomacy by the European Union (EU).

European Union； public diplomacy； multilateral organizations

張莉:清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副教授。