王明國

網(wǎng)絡(luò)空間秩序轉(zhuǎn)型的國際制度基礎(chǔ)

王明國

重塑網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序是全球網(wǎng)絡(luò)政治時代的核心議題。國際制度是國際秩序的主要組成要素，制度變遷反映了國際秩序的轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間秩序是互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范的演進產(chǎn)物，是國際制度擴散的客觀體現(xiàn)，是國際法地位提升的重要領(lǐng)域。文章闡述了國際制度在原則規(guī)范、組織機構(gòu)和法律條約層面的內(nèi)涵，指出在網(wǎng)絡(luò)空間秩序轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，既有制度改革和新制度創(chuàng)建日益發(fā)揮重要作用，同時，美歐陣營與新興陣營存在著嚴重的制度對立。中國需要積極發(fā)揮自身作用，推動建立新型互聯(lián)網(wǎng)治理體系。

網(wǎng)絡(luò)空間；國際秩序；轉(zhuǎn)型；國際制度；全球治理

DOI 10.16602/j.gmj.20160036

網(wǎng)絡(luò)空間是一個人為產(chǎn)生的全新領(lǐng)域。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)及其蓬勃發(fā)展日益改變并重塑現(xiàn)有的國際政治、經(jīng)濟和社會秩序。全球網(wǎng)絡(luò)空間正改變著國際與國內(nèi)、戰(zhàn)爭與和平、國家與非國家以及技術(shù)、政治和經(jīng)濟的原有區(qū)別，世界和平、繁榮和穩(wěn)定受到網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)聯(lián)度、內(nèi)容及其認知的影響(Kremer & Müller, 2014)。在此背景下，網(wǎng)絡(luò)空間秩序正在經(jīng)歷復雜的轉(zhuǎn)型。

網(wǎng)絡(luò)空間治理制度是網(wǎng)絡(luò)空間秩序的主要支柱，是維系國際秩序有效運轉(zhuǎn)和整體有序的重要保障。但是，各國在網(wǎng)絡(luò)空間制度領(lǐng)域存在爭論和分歧，網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范構(gòu)成也不清晰，因此，網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序并不代表自動的和諧(Forsyth & Pope, 2014)。當前，西方國家通過對網(wǎng)絡(luò)空間制度的主導，特別是規(guī)則制定權(quán)和議題引導力使得網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序體現(xiàn)了明顯的西方霸權(quán)特征。對于網(wǎng)絡(luò)空間制度構(gòu)建而言，需要處理好主權(quán)國家參與的治理制度和私人行為體構(gòu)建的治理制度間的平衡。當前，網(wǎng)絡(luò)空間秩序轉(zhuǎn)型突出表現(xiàn)在現(xiàn)有國際制度的改革和新興國家創(chuàng)建各類新型會議機制。

制度存在著基礎(chǔ)性要素，這些要素共同支撐了制度這一主體。美國斯坦福大學W.Richard Scott認為，制度包括為社會生活提供穩(wěn)定和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認知要素，以及相關(guān)的活動與資源。制度具有多重的面相，是由符號性要素、社會活動和物質(zhì)資源構(gòu)成的持久社會結(jié)構(gòu)(斯科特, 2010)。規(guī)制性、規(guī)范性和文化—認知要素處于不斷深化的過程中，其中文化—認知要素是最深層次的要素?，F(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間秩序是有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)原則與規(guī)范的演進產(chǎn)物，是國際機制與組織擴散的客觀體現(xiàn)，是國際法地位與作用不斷提升的現(xiàn)實反映。網(wǎng)絡(luò)空間要構(gòu)建共有的文化認同和身份，目前還比較困難。比較現(xiàn)實的做法是從構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間法律基礎(chǔ)出發(fā)，逐步走向共有信念體系。另一方面，能否建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)空間全球法律仍然存在爭論，這更反映了構(gòu)建共有文化框架的困難。因而，本文認為網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序通常包括網(wǎng)絡(luò)空間的原則規(guī)范、組織機構(gòu)以及法律條約。只有明晰國際制度在原則規(guī)范、組織機構(gòu)和法律條約三個層面的內(nèi)涵，才能把握網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向。

一、網(wǎng)絡(luò)空間制度的規(guī)范基礎(chǔ)

國際秩序具有主觀性的理念特征。國際秩序與世界各國公認的、用來指導國際關(guān)系實踐的各種行為準則和規(guī)范密不可分，而這些準則和規(guī)范并不是以人的意志為轉(zhuǎn)移的(潘忠岐，2015)。國際秩序研究尤其關(guān)注價值與規(guī)范，秩序不僅僅是世界政治中的一個現(xiàn)實的或可能的狀態(tài)或狀況，它一般還被視為是一種價值。就其價值而言，國際秩序是為了保障國際社會基本價值及各行為體和平相處的一種有序狀態(tài)。這些價值包括維持國家體系和國際社會本身的生存，維護國家的獨立，對和平的追求，對導致死亡或身體傷害的暴力行為加以限制，信守承諾，依據(jù)財產(chǎn)規(guī)則使所有權(quán)具有穩(wěn)定性(布爾，2003)。

作為維持國際秩序運轉(zhuǎn)的重要部分，國際制度同樣具有規(guī)范和遵守的訴求，即國際制度對國家行為的規(guī)范性制約，這體現(xiàn)了制度的“非中性”特征。制度規(guī)范的作用往往體現(xiàn)在維持國際秩序還是破壞國際秩序兩個方面。在網(wǎng)絡(luò)空間，制度規(guī)范表現(xiàn)在維持既有制度和變革既有制度兩個方面，即維護現(xiàn)有治理制度的西方國家利益和變革現(xiàn)有制度的新興國家利益。

網(wǎng)絡(luò)空間現(xiàn)有國際制度的支配性規(guī)范主要體現(xiàn)了西方國家有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)自由”和“開放性”的立場。長期以來，美國把謀求全球領(lǐng)導權(quán)作為基本的對外政策，而確立網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范則是美國政府當前關(guān)注的重點，是維持全球領(lǐng)導地位的一項基本戰(zhàn)略。美國在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中的領(lǐng)導作用是指推動和保護塑造全球性機制的管制性規(guī)范，如網(wǎng)絡(luò)攻擊、武力運用以及懲罰形式等，從而維護網(wǎng)絡(luò)空間的構(gòu)成性原則，即開放性(Kiggins，2014)。具體而言，這些規(guī)范包括保護個人隱私權(quán)、信息自由流動、言論自由和信息完整性等，試圖通過支配性規(guī)范，傳播美式價值觀，把美國技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為霸權(quán)優(yōu)勢。

當前，對國家主權(quán)原則的回歸與重視是網(wǎng)絡(luò)空間制度規(guī)范的重要轉(zhuǎn)向。除聯(lián)合國等主權(quán)國家政府間組織在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的地位不斷增強之外，互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址分配機構(gòu)(ICANN)等多利益攸關(guān)方治理機制通過設(shè)置政府咨詢委員會等形式構(gòu)建起來與主權(quán)國家溝通協(xié)商的渠道。比如， ICANN近年來對主權(quán)原則進行重新審視。2005年，ICANN政府咨詢委員會通過《關(guān)于國家代碼頂級域名授權(quán)與管理的原則和指南》，相關(guān)國家代碼頂級域名的最終公共政策機構(gòu)取決于相關(guān)政府。加拿大多倫多大學教授羅納德·德貝特(Ronald J.Deibert)等人認為，全球互聯(lián)網(wǎng)治理出現(xiàn)了一種所謂的“規(guī)范侵入”，即由互聯(lián)網(wǎng)治理退回到傳統(tǒng)的基于國家的信息控制模式。在網(wǎng)絡(luò)空間，國家監(jiān)管的最基本手段是互聯(lián)網(wǎng)過濾或監(jiān)控，以便預防跨越領(lǐng)土邊界的在線信息泄露(Deibert & Crete-Nishihata，2012)。目前，包括美國在內(nèi)的60個國家已經(jīng)實施互聯(lián)網(wǎng)過濾，維護網(wǎng)絡(luò)安全。主權(quán)規(guī)范受到重視與主權(quán)國家和政府間國際組織的長期努力密不可分。比如，國際電信聯(lián)盟是推動網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)原則和規(guī)范的重要推動力，時任國際電信聯(lián)盟秘書長哈瑪?shù)隆D埃甚至呼吁達成以國家為主導的網(wǎng)絡(luò)空間軍備控制條約，推動網(wǎng)絡(luò)空間的再主權(quán)化。

網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范的另一個重要特征是重拾私人行為體在治理制度中的價值與地位。進入新世紀以來，聯(lián)合國開始重視私人行為體在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用。2003年，聯(lián)大58/199號決議開始首次使用“攸關(guān)方”的概念。2010年，聯(lián)合國信息安全政府專家組則首次提出網(wǎng)絡(luò)合作的范圍包括政府、私人行為體和市民社會，從而把市民社會作為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的平等行為體。在美國，私人行為體日益和美國政府聯(lián)系在一起，谷歌、微軟、雅虎、韋伯森斯等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)于2008年組建了“全球互聯(lián)網(wǎng)倡議”(Global Network Initiative)，試圖維護言論自由和隱私。此外，很多非政府組織在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，如留聲機工業(yè)國際聯(lián)盟長期致力于從互聯(lián)網(wǎng)上鏟除非法MP3音樂文件。但是，非政府組織和私人公司的局限性有時也起到了負面的效果。比如，部分美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以充當政府的幫手，在政府的指使之下實施互聯(lián)網(wǎng)審查、監(jiān)管信息，阻礙合法信息或獲取私人數(shù)據(jù)。

不過，網(wǎng)絡(luò)規(guī)范在不同行為體看來具有不同的屬性，導致互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范問題上無法取得一致。比如，對于國家主體而言可能關(guān)注網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭等安全議題，而經(jīng)濟領(lǐng)域的行為體更關(guān)注犯罪議題，市民社會組織更關(guān)注隱私權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)自由議題，對網(wǎng)絡(luò)規(guī)范不同方面的關(guān)注會引發(fā)沖突(Finnemore，2011)。因此，作為行為體適當行為的集體預期，制度平臺上的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范其形成是一個漫長的過程，不可能一蹴而就。總體而言，網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范是現(xiàn)實國際政治規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸與補充。

二、網(wǎng)絡(luò)空間制度的組織基礎(chǔ)

國際制度與組織是網(wǎng)絡(luò)空間秩序的支撐性力量。從國際秩序的演變來看，國際組織對于網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序的形成和維持具有重要的價值。當前，網(wǎng)絡(luò)空間對國際關(guān)系的影響在于由虛擬介質(zhì)和數(shù)字空間引發(fā)的全球治理制度機構(gòu)的重塑。

當前，國際社會并不存在一個全面性的網(wǎng)絡(luò)空間治理制度。當前，網(wǎng)絡(luò)空間存在著聯(lián)合國、ICANN、互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)、國際電信聯(lián)盟(ITU)等不同治理制度。其中，ICANN具有重要的象征性意義，但其權(quán)力僅局限于域名和地址分配的管理方面。作為最重要的政府間國際組織，聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間不具有絕對主導地位。不過，盡管沒有單一的組織實施治理，但網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)還是存在著一套松散組合的規(guī)范與制度，它介于通過等級規(guī)范施加管理的綜合制度與沒有可識別的核心，且不存在相互聯(lián)系的零散實踐及制度之間(奈, 2012)。

網(wǎng)絡(luò)空間治理與網(wǎng)絡(luò)安全維護是聯(lián)合國關(guān)注的重要方面。就網(wǎng)絡(luò)空間治理而言，聯(lián)大和國際電信聯(lián)盟是國際社會討論信息及互聯(lián)網(wǎng)議題的最重要場所。就網(wǎng)絡(luò)安全而言，聯(lián)合國各個層面有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間安全的內(nèi)容涵蓋了聯(lián)合國裁軍研究學會(UNIDIR)、聯(lián)合國信息通訊技術(shù)促進發(fā)展世界聯(lián)盟(UN-GAID)等。不過，聯(lián)合國安理會對網(wǎng)絡(luò)安全的介入僅限于聯(lián)合國反恐任務(wù)實施力量任務(wù)組(CTITF)所屬的反恐工作組，安理會迄今為止還沒有涉及互聯(lián)網(wǎng)安全的決議。截至目前，在聯(lián)大有關(guān)決議中，僅有三份涉及網(wǎng)絡(luò)空間安全的決議。就未來而言，在眾多非西方國家的支持下，聯(lián)大將在網(wǎng)絡(luò)空間治理和網(wǎng)絡(luò)安全維護方面發(fā)揮更大作用。國際電信聯(lián)盟在網(wǎng)絡(luò)安全、互聯(lián)網(wǎng)治理等方面同樣發(fā)揮了重要作用。國際電信聯(lián)盟擁有193個聯(lián)合國成員，此外，還有超過700個私人企業(yè)和組織。2008年4月18日，國際電聯(lián)電信標準化部門在約翰內(nèi)斯堡會議上通過決議案，對網(wǎng)絡(luò)安全進行了權(quán)威性界定(ITU, 2008)。2010年，墨西哥瓜達拉哈拉國際電信聯(lián)盟會議通過181號決議，從互聯(lián)網(wǎng)治理的角度確認了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間的概念，并將其納入有關(guān)信息通訊技術(shù)的信任建設(shè)之中(ITU, 2010)。

域名監(jiān)管的功能和關(guān)鍵性互聯(lián)網(wǎng)資源管理是全球互聯(lián)網(wǎng)治理的核心爭論，這使得ICANN成為治理模式選擇的爭論議題。位于美國加州瑪琳娜得瑞港的ICANN面臨的挑戰(zhàn)是如何選取一種治理方式，免于國家主權(quán)的羈絆，同時維持ICANN的獨立并保證其多利益攸關(guān)方治理模式。對于ICANN而言，這一挑戰(zhàn)由來已久，至今仍未發(fā)現(xiàn)一種有效的解決方式。由于頂級域名具有極高的商業(yè)價值，同時，又具有重要的政治含義和道德特征，不少發(fā)展中國家往往把域名控制權(quán)與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管和內(nèi)容審查聯(lián)系在一起，因而，國際社會對于美國的排他性控制一直處于質(zhì)疑之中。

國際互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組(IETF)、萬維網(wǎng)聯(lián)盟(W3C)以及互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)委員會(IAB)是網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)治理的重要主體。1985年成立的國際互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組和1994年成立的萬維網(wǎng)聯(lián)盟是互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域技術(shù)標準的主要制定者，也是民間社群和非政府組織在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)標準原本只是技術(shù)性標準，但技術(shù)標準的發(fā)展演進卻烙下明顯的政治和經(jīng)濟印記。此外，互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)委員會的前身是1986 年美國政府建立的“互聯(lián)網(wǎng)活動委員會”，這個委員會是互聯(lián)網(wǎng)控制與配置委員會(ICCB)的繼任者。簡言之，互聯(lián)網(wǎng)制度的建立源自西方國家并一直處于西方國家主導之下。

近年來，國際社會出現(xiàn)了一系列新的網(wǎng)絡(luò)空間治理制度，其中，全球互聯(lián)網(wǎng)治理委員會(Global Commission on Internet Governance)、全球互聯(lián)網(wǎng)合作與治理機制論壇(Panel on Global Internet Cooperation and Governance Mechanisms)是西方國家近年來新建立的互聯(lián)網(wǎng)治理會議機制。全球互聯(lián)網(wǎng)治理委員會由互聯(lián)網(wǎng)治理倡議中心和英國查塔姆研究所(Chatham House)共同發(fā)起倡議，瑞典前任首相卡爾·比爾特(Carl Bildt)任主席，致力于推動未來多利益攸關(guān)方治理模式的共同理解。愛沙尼亞總統(tǒng)托馬斯·伊爾韋斯(Thomas Hendrik Ilves)則倡導成立全球互聯(lián)網(wǎng)合作與治理機制論壇。與此同時，新興國家嘗試建立新型會議機制，試圖增強新興國家網(wǎng)絡(luò)空間的話語權(quán)。其中，巴西召開的“互聯(lián)網(wǎng)治理的未來——全球多利益相關(guān)方會議”(NETmundial)及之后創(chuàng)辦的全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟(the Global Internet Governance Alliance)，中國創(chuàng)辦的烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會以及新興國家創(chuàng)辦的新興國家互聯(lián)網(wǎng)圓桌會議是比較有影響和代表性的新型互聯(lián)網(wǎng)治理制度形式。

總之，在維護網(wǎng)絡(luò)空間既有秩序還是推動網(wǎng)絡(luò)空間秩序轉(zhuǎn)型方面，國際組織都是支配性力量。有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際制度體系由機制倡議的多樣性支配，目標是推動網(wǎng)絡(luò)空間國際層面的合作并重新界定現(xiàn)有行為體發(fā)揮的作用。因而，國際制度與組織是網(wǎng)絡(luò)空間秩序轉(zhuǎn)型的基本載體。

三、網(wǎng)絡(luò)空間制度的法律基礎(chǔ)

當前，國際層面并不存在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)空間國際法，但是一些互聯(lián)網(wǎng)基本法律原則正在形成。國際社會對于網(wǎng)絡(luò)空間國際法是否存在、有無必要存在有著較激烈的爭論。隨著網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)攻擊等網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢的日益惡化，國際社會越來越希望能夠在全球?qū)用嫱ㄟ^立法的形式規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間秩序，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全法律。與國際公法基本原則相一致的是，網(wǎng)絡(luò)空間的基本國際法原則包括網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則、不干涉內(nèi)政原則、和平解決國際爭端原則以及國際合作原則。

不過，互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展對現(xiàn)有國際法提出了新的挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)的核心在于屬地管轄與互聯(lián)網(wǎng)自由這兩個沖突原則，這突出地體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)紛爭與沖突對傳統(tǒng)中立原則和區(qū)分原則的影響。就中立原則而言，由于網(wǎng)絡(luò)攻擊路線經(jīng)由中立的第三國，第三國是否具有采取應(yīng)對措施的權(quán)利；就區(qū)分原則而言，由于互聯(lián)網(wǎng)匿名性等方面的特征，導致平民和戰(zhàn)斗人員之間、軍事目標與非軍事目標之間的區(qū)分比較困難(王孔祥, 2015)。當前，互聯(lián)網(wǎng)治理迫切需要國際法的一個重要依據(jù)在于網(wǎng)絡(luò)攻擊行為對于普通民眾可能造成日益嚴重的物質(zhì)、隱私等方面的危害。

當前，歐洲在網(wǎng)絡(luò)空間立法方面走在了前列。網(wǎng)絡(luò)犯罪具有虛擬性、專業(yè)性、擴散性和高效益性的特征，歐盟通過締結(jié)《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》試圖對此進行規(guī)范。不過，該公約對網(wǎng)絡(luò)犯罪圈劃定范圍過大，無法找到保障人權(quán)和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的最佳平衡，以及網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄權(quán)模糊等方面的弊端受到指責。總體而言，網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)威擴散和網(wǎng)絡(luò)安全治理不斷增長的需求之間鴻溝擴大，顯示出國際層面網(wǎng)絡(luò)安全原則與規(guī)范的潛在沖突。

主權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)空間行使的管轄權(quán)及網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是發(fā)達國家與發(fā)展中國家爭論的核心。出于對西方國家在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)領(lǐng)域處于絕對領(lǐng)先的警惕，發(fā)展中國家亟須通過互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的國際立法維護國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。長期以來，俄羅斯致力于推動網(wǎng)絡(luò)立法和網(wǎng)絡(luò)軍控。早在20世紀90年代，俄羅斯就希望能夠與美國達成了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為的國際法規(guī)，避免在互聯(lián)網(wǎng)空間中形成軍備競賽。2005年，聯(lián)合國大會以177∶1的絕對票通過了俄羅斯提出的網(wǎng)絡(luò)軍控議案，但美國投了反對票。不過，奧巴馬政府時期，美國對網(wǎng)絡(luò)空間國際立法發(fā)生了較明顯的政策轉(zhuǎn)型，這尤其體現(xiàn)在美國對聯(lián)合國的平臺作用及功效的評價。2010年7月，包括美、俄、中國在內(nèi)的15國網(wǎng)絡(luò)安全專家向聯(lián)合國秘書長遞交了就達成全球網(wǎng)絡(luò)安全條約進行談判的建議，以便推動更廣范圍的國際合作。新興國家能夠與美國在聯(lián)合國層面進行有效磋商這本身就反映了美國立場的轉(zhuǎn)變。

總之，法律條約在網(wǎng)絡(luò)空間制度中具有重要的作用。法律為權(quán)威機構(gòu)解釋網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則并運用規(guī)則提供了行動指南，而條約是網(wǎng)絡(luò)空間行為主體締結(jié)的確立其相互權(quán)利和義務(wù)的書面協(xié)議。當前，越來越多的行為體意識到國際合作同樣適用于網(wǎng)絡(luò)空間法律制定和條約締結(jié)。不過，網(wǎng)絡(luò)空間制度的法律基礎(chǔ)尚處于起步階段。

四、美歐陣營與新興陣營在網(wǎng)絡(luò)空間的制度博弈

“數(shù)字鴻溝”是全球網(wǎng)絡(luò)政治時代的基本特征，是影響國際秩序轉(zhuǎn)型和重構(gòu)的基本因素?！皵?shù)字鴻溝”體現(xiàn)在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間的物理層面、邏輯層面和應(yīng)用層面三個方面，發(fā)達國家在這三個方面均占據(jù)顯著的主導地位。自互聯(lián)網(wǎng)誕生之日起，美國政府就一直處于主導地位，但發(fā)達國家往往對日益嚴重的“數(shù)字鴻溝”視而不見。發(fā)達國家對“數(shù)字鴻溝”的忽視源于其根深蒂固的意識形態(tài)偏見和技術(shù)樂觀主義。不過，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，到2020年，世界上將有超過20億用戶使用互聯(lián)網(wǎng)，其中90%的用戶屬于發(fā)展中國家，這顯示出非西方世界在網(wǎng)絡(luò)空間的崛起，進而導致網(wǎng)絡(luò)空間顯現(xiàn)出美歐陣營和新興陣營之間的復雜博弈。可以說，網(wǎng)絡(luò)空間力量對比正在出現(xiàn)明顯的西降東升，網(wǎng)絡(luò)空間秩序正在發(fā)生深刻變遷。

當前，國際社會對互聯(lián)網(wǎng)治理機制的關(guān)注主要圍繞著ICANN、ITU以及IGF，它們是不同治理主體在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域施加影響的重要平臺。其中，最能反映雙方陣營博弈程度的是美歐陣營倚重的ICANN和新興陣營支持的聯(lián)合國兩個制度平臺層面上的對抗。

域名系統(tǒng)的監(jiān)管權(quán)是近年來美歐陣營與新興陣營爭論的焦點。自1983年域名系統(tǒng)建立至今，域名數(shù)目已突破2億7千萬個，且域名分配構(gòu)成了重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)。隨著域名數(shù)量的快速增加，與域名相關(guān)的議題不斷出現(xiàn)，域名安全漏洞在整個系統(tǒng)中不斷出現(xiàn)。長期以來，域名系統(tǒng)一直處于美國政府的控制之下。美國商務(wù)部與ICANN在1998年簽署了協(xié)議，美國對ICANN的控制由直接監(jiān)管轉(zhuǎn)為間接操縱。近年來，在新興國家的改革呼吁下，ICANN出現(xiàn)了較明顯的離心傾向。斯諾登事件后，為了平息國際社會對美國監(jiān)聽丑聞的憤怒，奧巴馬行政當局決定放棄ICANN的監(jiān)管權(quán)。喬納森·齊特林(Jonathan Zittrain)則從ICANN的職能出發(fā)認為，由于ICANN自身并不掌管域名而不對無視或踐踏輿論負責，美國則需要對此承擔責任，為此，美國與ICANN簽署的協(xié)議最終將予以解除(Zittrain, 2014)。不過，美國放棄監(jiān)管權(quán)是一系列復雜因素作用的產(chǎn)物。美國的支配性權(quán)力并不是決定性的影響因素，單一根區(qū)權(quán)威、退出成本、ICANN的歷史作用以及ICANN對于政府施加壓力的應(yīng)對措施，這些混合因素共同決定了國家能否獲取關(guān)鍵性根區(qū)文件(Goldsmith, 2015)。2016年10月1日，美國政府與ICANN簽訂的職能合同正式到期失效，美國政府放棄互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)職能的管理權(quán)，將其移交給全球多利益相關(guān)方。

不過，美國為此次移交設(shè)置了條件，即不會把監(jiān)管權(quán)移交給政府間國際組織。同時，美國也會通過其他途徑對ICANN施加影響。因而，美國不會放棄網(wǎng)絡(luò)空間的主導權(quán)。瑞恩·希金斯(Ryan Kiggins)認為美國政府把互聯(lián)網(wǎng)定位為一個全球商業(yè)和自由主義擴張的平臺，這是美國國家安全政策的重要組成部分(希金斯, 2013)。美國在網(wǎng)絡(luò)空間議題設(shè)置、規(guī)則運作以及規(guī)則解釋和再解釋等方面享有重要的制度性話語權(quán)。此外，域名分配還受到技術(shù)更新速度快的影響，面臨著網(wǎng)絡(luò)中立性和寬帶競爭方面的爭論，特別是互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議4(IPv4)被互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議6(IPv6)所取代。當前，圍繞技術(shù)層面的治理主要集中于IPv4的耗盡，對于廣大發(fā)展中國家而言，如何管理現(xiàn)有的地址并分配尚未使用的包括IPv6在內(nèi)的地址，是事關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間政治版圖演變的重要領(lǐng)域。

聯(lián)合國大會盡管不是互聯(lián)網(wǎng)治理的主要平臺，但基于合法性的政治考量，美歐陣營和新興陣營在此領(lǐng)域均開展了比較激烈的制度性話語權(quán)較量。中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦6國曾于2011年向第66屆聯(lián)大提交“信息安全國際行為準則”，推動解決信息交流技術(shù)擴展背景下的網(wǎng)絡(luò)安全與穩(wěn)定問題。2015年1月9日，6國再次聯(lián)名致函聯(lián)合國秘書長潘基文，共同提交“信息安全國際行為準則”更新草案，作為第69屆聯(lián)大正式文件散發(fā)，呼吁各國以聯(lián)合國為治理平臺，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間行為的國際規(guī)則。草案通過聯(lián)合國大會層面采取行動，是全球互聯(lián)網(wǎng)治理中的新進程和權(quán)力安排方式，反映出中俄與西方國家在互聯(lián)網(wǎng)如何治理方面的基本分歧(Nocetti, 2015)?？傮w上，美國對于聯(lián)合國大會的相關(guān)決議，特別是俄羅斯牽頭提出的決議草案均持反對立場。

聯(lián)合國下屬專門機構(gòu)國際電信聯(lián)盟是美歐陣營和新興陣營較量的另一個重要場所。進入新世紀以來，國際電信聯(lián)盟試圖在互聯(lián)網(wǎng)治理和程序規(guī)則制定方面發(fā)揮更大作用。在2014年國際電信聯(lián)盟釜山會議上，俄羅斯提出國際電信聯(lián)盟應(yīng)該分配IP地址，而在此之前，IP地址分配由國際非政府組織負責。印度在國際電信聯(lián)盟釜山會議上建議，互聯(lián)網(wǎng)運作需進行一些重大改變，維持國家邊界內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)通暢、民眾可以通過電話式的國際電話區(qū)號獲取國際互聯(lián)網(wǎng)信息。在釜山會議的閉門磋商會上，美國放棄了國際電聯(lián)委員會工作組應(yīng)包括非政府組織的要求，作為回報，發(fā)展中國家撤回了有關(guān)在線隱私權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全和其他互聯(lián)網(wǎng)建議。可以說，此次會議的結(jié)果是雙方反復博弈的產(chǎn)物。

互聯(lián)網(wǎng)治理論壇也是聯(lián)合國下屬的互聯(lián)網(wǎng)治理機構(gòu)，同樣反映出雙方在治理制度方面的深刻分歧?；ヂ?lián)網(wǎng)治理論壇既是國際社會不滿美國單獨主導互聯(lián)網(wǎng)域名管理權(quán)的產(chǎn)物，也是西方國家與發(fā)展中國家妥協(xié)的產(chǎn)物。西方國家與發(fā)展中國家在這一軟性制度組織中的長期爭論導致其日益淪落成不具有權(quán)威性的論壇場所。

由于多邊機制存在的紛爭，美國轉(zhuǎn)而倚重與西方盟國共同推動網(wǎng)絡(luò)空間多利益攸關(guān)方治理進程，通過志同道合的治理聯(lián)盟維持美歐陣營的主導地位。2015年4月17日，美國國防部公布了最新版的《美國國防部網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》(theDepartmentofDefenseCyberStrategy)。報告關(guān)注美國盟國和伙伴在防御和阻止網(wǎng)絡(luò)攻擊方面的作用，并特別提及了北約、中東和亞太主要盟國應(yīng)更多地朝著這一方向努力。2015年4月，第13次美歐信息社會對話(Information Society Dialogue)在布魯塞爾舉行。在互聯(lián)網(wǎng)治理上，美歐強調(diào)包容性、開放性和多利益攸關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)治理的重要性，支持IGF作為討論互聯(lián)網(wǎng)核心一體化和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的有價值的、全球性的、多利益攸關(guān)方的治理平臺。不過，應(yīng)該看到互聯(lián)網(wǎng)治理的多利益攸關(guān)方治理模式本質(zhì)上是維持美式自由與互聯(lián)網(wǎng)開放。

但是，美國通過建立國際制度網(wǎng)絡(luò)加強了自身在國際社會影響力的同時，其國家利益的實現(xiàn)也高度依賴于其對國際規(guī)則制定權(quán)的主導以及這些規(guī)則的實施效果(高程, 2013)。對于美國而言，在網(wǎng)絡(luò)空間長期追求一種領(lǐng)導戰(zhàn)略，運用強大的軟實力影響、支配其他國家的外交政策。但是，美國并非一種利他或仁慈的霸權(quán)。本質(zhì)上，所謂的領(lǐng)導戰(zhàn)略無非是美國在集體霸權(quán)的幌子下追求自身霸權(quán)罷了。

在網(wǎng)絡(luò)空間秩序轉(zhuǎn)型中，新興陣營堅持互聯(lián)網(wǎng)治理的國家中心原則。具體而言，堅持有關(guān)全球互聯(lián)網(wǎng)治理的國家主權(quán)觀以及不干涉內(nèi)政原則，網(wǎng)絡(luò)空間是與國家物理邊界相對應(yīng)的虛擬邊界，發(fā)展中國家希望把國家治理的條約法規(guī)延伸到網(wǎng)絡(luò)空間。俄羅斯是新興陣營的重要成員，也是改革現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理機制的首倡者?，F(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理機制與俄羅斯偏好存在兩方面的沖突，一方面，早期互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的非國有化遺產(chǎn)對互聯(lián)網(wǎng)運作以及社會、經(jīng)濟和政治規(guī)范產(chǎn)生強有力影響，但俄羅斯堅持互聯(lián)網(wǎng)的“數(shù)字韋斯特伐利亞體系”，主權(quán)國家對在線空間擁有控制權(quán)，使其從網(wǎng)絡(luò)間系統(tǒng)轉(zhuǎn)向政府間系統(tǒng)；另一方面，美國在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的特權(quán)，特別是對ICANN的控制，與俄羅斯堅持網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的原則立場存在沖突。簡而言之，俄羅斯對互聯(lián)網(wǎng)的非國家化自由主義和美國的網(wǎng)絡(luò)主導權(quán)心存擔憂，俄羅斯有必要阻止“互聯(lián)網(wǎng)弗蘭肯斯坦問題”(Nocetti, 2015)。為此，俄羅斯支持聯(lián)合國作為網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導平臺。此外，俄羅斯在上海合作組織、集體安全組織、金磚國家等國際機構(gòu)中納入互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)議題，推動跨區(qū)域和地區(qū)組織在互聯(lián)網(wǎng)治理進程中發(fā)揮作用。

總之，美歐國家與新興國家當前圍繞互聯(lián)網(wǎng)全球治理的爭論主要體現(xiàn)在如下五個方面：根區(qū)文件沖突升級、主權(quán)國家對互聯(lián)網(wǎng)治理中可選擇性安排的推動、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)架構(gòu)間的沖突、互聯(lián)網(wǎng)治理架構(gòu)取得政治經(jīng)濟目標的共同選項、合法性話語與制度設(shè)計嘗試。國際層面的這些紛爭導致了原本亟須國際制度保障的網(wǎng)絡(luò)空間建章立制進程成效不彰。

五、結(jié)束語

就未來而言，網(wǎng)絡(luò)空間秩序由高度中心化和等級化逐步轉(zhuǎn)向非中心化和多極化。美國與中俄等國在網(wǎng)絡(luò)空間制度中的行為及其國際協(xié)商進程，對網(wǎng)絡(luò)空間秩序的未來演進具有深遠的含義。尤其是，中美兩國對網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的發(fā)展演進產(chǎn)生了深遠的影響。中美兩國在互聯(lián)網(wǎng)治理的理念、措施和后果等方面存在巨大差異，且這種差異在政治、經(jīng)濟和外交等多層面不斷放大。本質(zhì)上，中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間的分歧與沖突是兩國長期戰(zhàn)略互信缺失和現(xiàn)實政治結(jié)構(gòu)性沖突在網(wǎng)絡(luò)空間的反映與延伸。當前，中美網(wǎng)絡(luò)空間博弈保持著“競爭中有合作，合作中有競爭”的關(guān)系，全球網(wǎng)絡(luò)空間政治中的中美關(guān)系既不是完全競爭性的也非完全合作性的，二者處于合作性競爭之中(沈大偉, 2015)。網(wǎng)絡(luò)空間中美關(guān)系的未來將呈現(xiàn)合作、競爭和沖突共存的特點，這三種情況之間的平衡取決于這兩個國家對自身國家利益的定義和優(yōu)先考量、尋求共同目標并推進這些目標的能力以及處理利益和價值觀分歧的水平。

總之，中美網(wǎng)絡(luò)空間競爭是兩國在現(xiàn)實政治中結(jié)構(gòu)性矛盾、戰(zhàn)略互信不足以及意識形態(tài)沖突與差異的反映。就網(wǎng)絡(luò)空間中美關(guān)系而言，需要雙方通過雙邊和多邊制度平臺建設(shè)，增信釋疑，夯實戰(zhàn)略共識的基礎(chǔ)，而國際制度提供了一條構(gòu)建中美網(wǎng)絡(luò)空間新型大國關(guān)系的重要路徑。當前，網(wǎng)絡(luò)空間秩序正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中國要成為網(wǎng)絡(luò)空間中的重要一極，就需要積極參與現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間制度建設(shè)進程，并未雨綢繆地全面思考制度重構(gòu)戰(zhàn)略。當前，尤其需要思考烏鎮(zhèn)峰會的逐步制度化議題，評估其從論壇場所轉(zhuǎn)向正式化治理制度組織的可能性，探索如何將烏鎮(zhèn)峰會的國際倡議和共識轉(zhuǎn)化為有約束力的規(guī)范?？傊?，中國應(yīng)堅持現(xiàn)有制度改革和新制度建設(shè)兩條路徑推進互聯(lián)網(wǎng)國際制度建設(shè)，推動建立多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系。

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(編輯：盧嘉)

The Foundation of International Institutions of Cyberspace Order Transformation

Mingguo Wang

(LawSchool,theShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics)

Reshaping the international order of cyberspace is the core issue of the global network politics.The international institution is the main component of the international order, and the institutional change reflects the transformation of international order.The existing cyberspace order is the evolution of the norm of internet, an objective embodiment of the diffusion of international institutions, and an important field in the promotion of the status of the international law.The article expounds the connotation of the international institutions in norm, organization and legal aspects.In the critical period of the cyberspace order transition, both the institutional reform and the new institutional building are playing an important role.Meanwhile, Euro-American camp and emerging countries camp have serious institutional oppositions.China needs to play a positive role in promoting the establishment of a new Internet governance system.

cyberspace； international order； transformation； international institutions； global governance

王明國：上海對外經(jīng)貿(mào)大學法學院副教授，華東師范大學社會發(fā)展學院博士后。