天津社會科學院 冬唯

吉林省科技信息研究所 宋微 史琳

美國地方政府債務管理經(jīng)驗及對我國的啟示①

天津社會科學院 冬唯

吉林省科技信息研究所 宋微 史琳

美國地方政府債務已經(jīng)有近兩百年的歷史，其成熟和完善的市政債券體系，對支持地方基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展功不可沒。本文研究了美國的地方政府債務管理模式與制度體系，對美國地方政府債務管理的相關經(jīng)驗進行了系統(tǒng)總結，指出其對我國地方政府債務管理的幾點啟示，對我國地方政府債券的進一步發(fā)展具有重要的借鑒意義。

美國 地方政府債務 經(jīng)驗 啟示

美國的法律允許地方政府進行債務融資，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置以及大規(guī)模公共投資的代際公平。美國的地方政府公債制度已經(jīng)有近兩百年的歷史，為州及州以下地方政府的正常運營提供了大量資金。

1　地方政府債務資金運行管理

第一，舉債方式。發(fā)行地方公債(即市政債券)是美國地方政府舉債的最主要形式。市政債券是一種注冊豁免債券，各級政府不需要注冊即可發(fā)行市政債券。公募和私募是市政債券發(fā)行的兩種主要形式。公募有競標承銷和協(xié)議承銷兩種發(fā)行形式，競標承銷主要用于一般責任債券，而協(xié)議承銷一般用于收益?zhèn)?/p>

第二，舉債用途。聯(lián)邦政府舉債一般用于彌補政府的各項支出，其發(fā)行一般與政府的經(jīng)濟政策密切相關；州及州以下地方政府舉債一般用于“資本工程”，其發(fā)行一般與政府的經(jīng)濟政策相關性不大。大多數(shù)聯(lián)邦和州政府都采取法律的形式規(guī)定，州政府和其他地方政府在發(fā)行債券時必須保持經(jīng)常性預算平衡，不允許通過債務融資來彌補財政赤字。

第三，應債資金。債務資金的提供者作為應債資金來源，主要來自于個人家庭、貨幣市場基金、共同基金、保險公司、商業(yè)銀行、封閉式基金、工商企業(yè)、股票經(jīng)銷商以及其他投資者等。這里的其他投資者主要是指非金融機構、非農(nóng)業(yè)非公司機構、州及州以下地方政府、退休基金以及政府資助企業(yè)等。

第四，償債資金。政府一般使用各種償債資金對一般責任債券進行本金和利息支付。政府的償債資金主要來源于項目收費收入、地方稅收等。當現(xiàn)有的收入來源不能夠完全償還債務時，政府為了保證籌資需要，將會提高收費率或稅率。收益?zhèn)蚍菗膬攤Y金主要來源于項目的收費收入，當項目的收入不足以償還本金和利息時，債券持有人將會承擔相關的損失，州及州以下地方政府是不允許動用其收入來源來補償?shù)摹?/p>

2　地方政府債務風險控制

地方政府在介入基礎設施建設領域時發(fā)行了大量的市政債券進行融資，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，同時也形成了一定的金融風險。為了控制市政債券放任發(fā)展的的態(tài)勢，美國政府加強了市場監(jiān)督與風險控制。

第一，硬預算約束。美國州及州以下地方政府預算一般可以分為兩類，即經(jīng)常性預算和資本性預算，并對這兩類預算進行分類管理。其中資本性預算允許通過負債的方式籌集資金，而經(jīng)常性預算則不能。目前幾乎所有各州和地方政府都要遵循平衡預算規(guī)則，這一規(guī)則已經(jīng)寫入憲法或法令。

第二，預算管理。美國實行經(jīng)常性預算和資本性預算相結合的預算管理方式來合理安排債務資金，從而保證政府項目資金的供應。其中資本預算是指將政府各部門當年的公共項目全部列出，隨后進行資金來源的落實和安排。其來源主要有兩部分構成，一部分是發(fā)行債券所籌集的資金，另一部分是安排經(jīng)常性預算后剩余的預算資金及其他收入。

第三，發(fā)行審批。美國各州對市政債券的發(fā)行都有相當嚴格的審批。以北卡羅來納州為例，政府所有的資本和學?；I資項目都需要州財政辦公室“地方政府委員會”來審批，該委員不僅對項目的可行性負責，還要對主要債務和收入指標進行分析，之后才能進行全民投票。北卡羅來納州債務管理局是舉債的代理機構，但不為債務的違約承擔相關的擔保責任，在出現(xiàn)市政債務違約時，州政府會提供相應的援助，在一定的情況下會對政府進行管理。

第四，規(guī)?？刂?。美國對市政債券的規(guī)模進行了嚴格的限制，其主要的控制指標包括負債率、債務率和資本負債率等。在此基礎上，一些州以及地方政府結合自身的實際情況設置了其他指標。比如北卡羅來納州要求一般責任債券的年償還額度最多占政府收入的一成以內(nèi)。加利福尼亞州要求，某機構在沒有獲得轄區(qū)三分之二選民的贊同情況下，縣、市和學區(qū)舉債的數(shù)額不得超過其年度收入。

第五，風險預警。為了避免違約現(xiàn)象的發(fā)生，美國政府間關系咨詢委員會針對地方政府的財政狀況進行了大量的研究，并建議地方政府對自身的財政健康狀況進行定期檢查，從而減少危機的出現(xiàn)。其中俄亥俄州根據(jù)自身財政狀況制定了財政監(jiān)測計劃與《地方財政緊急狀態(tài)法》，該計劃和法律對風險預警起到了至關重要的作用。

第六，償債準備金。美國州及州以下地方政府通過設立償債準備金制度來防止債券不能按時還本付息。償債準備金的數(shù)額與每年所需償付本息總額大致相當，也有可能是總發(fā)行價值的10%左右。償債準備金的相對規(guī)模會隨著債券的分期償還而逐步減小。資需求、融資方向和方式等方面的建議，為政府在風險測控方面提供技術支持。通過提前介入和整體掌控的方式，形成科學的政府決策，規(guī)避政府投融資的風險，扭轉(zhuǎn)單純地由財政部門事后買單的被動局面。

第四，健全地方政府債務擔保及償債機制。通過健全并完善地方政府債務擔保機制，能夠在一定的程度上減輕地方政府或有債務風險。地方政府債務一般由兩方面原因產(chǎn)生，首先是由于地方政府的直接借款，其次是由于地方政府提供擔保所致。防范債務危機的發(fā)生需要完善地方政府償債機制做保障，地方政府一方面應該對其應該承擔的債務按照償還時間進行分類，結合政府財力增長制定償還計劃，另一方面做好償債資金的準備工作。

第五，建立地方政府債務管理問責與糾錯機制。建立地方政府債務管理與糾錯機制是從制度上約束地方官員過度舉債的內(nèi)在要求，是從源頭上控制地方政府債務風險的關鍵所在。通過追究經(jīng)濟責任，采用行政或刑事處罰等方式來規(guī)范政府借款人及金融機構，能夠有效降低地方政府債務風險。當前，我國尚未有針對政府借款人的責任要求和相應的處罰機制，這對地方政府債務的規(guī)范管理很不利，因此對有關人員的過失責任及處罰措施作出明確規(guī)定很有必要。

［1］ 王立國，董微微.中外地方政府債務管理比較研究［J］.城市問題，2014（6）.

［2］ 張志華，周婭，尹李峰，等.國外地方政府債務管理情況綜述［J］.經(jīng)濟研究參考，2008（22）.

［3］ 王利明，褚曉飛.國外地方政府債務管理研究［J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2011（10）.

［4］ 李青，韓立輝.地方債務管理模式的選擇：理論框架，國際比較及啟示［J］.中國行政管理，2013（1）.

3　對我國地方政府債務管理的啟示

第一，選擇合理的舉債方式、限制舉債用途、保證償債資金來源。從舉債方式看，各地政府應該因地制宜選擇合適的舉債方式，一方面應該允許地方政府從商業(yè)銀行借貸滿足長期建設需要，另一方面也應該允許發(fā)行地方政府債券進行直接籌資。在舉債用途方面，我國地方政府債的主要用途應該為建設性投資或借新償舊，在一般情況下不允許用于赤字性舉債。在償債資金籌措方面，應堅持以項目本身未來的收入為主，借助未來地方政府稅收收入償還為輔的策略。

第二，中央財政應當加強地方政府債務的統(tǒng)一管理。約束地方政府債務僅僅依靠市場常常會出現(xiàn)失靈的狀況，為了保障經(jīng)濟社會的安全與穩(wěn)定，應該從中央層面對地方政府債務進行嚴格管控。通過建立全國統(tǒng)一的債務管理體系，形成規(guī)?？刂茩C制和風險預警體制，進而規(guī)范地方政府的舉債行為、舉債規(guī)模以及在此過程中的權利與責任，降低經(jīng)濟運行風險。

第三，建立適合我國國情的債務規(guī)模控制和風險預警機制?？刂坪侠淼牡胤秸畟鶆找?guī)模，建立與之對應的風險防范和預警機制是科學管理地方政府債務的有效手段。從政府層面設立投融資決策委員會和監(jiān)督委員會，由財政部分牽頭為政府提供投

F812.5

A

2096-0298（2016）09（a）-105-02

吉林省科技發(fā)展計劃《自貿(mào)區(qū)協(xié)定背景下吉林省與韓國經(jīng)濟技術新領域合作研究》(20160418001FG)。

冬唯(1987-)，女，天津社會科學院城市經(jīng)濟研究所副研究員，博士，主要從事城市經(jīng)濟方面的研究。