安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 汪芬

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 唐芳芳

安徽省蚌埠市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展問題研究①
——以棚戶區(qū)改造為例

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 汪芬

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 唐芳芳

新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，棚戶區(qū)改造是必不可少的環(huán)節(jié)。本文在對(duì)蚌埠市棚戶區(qū)改造狀況實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了棚戶區(qū)改造過程中存在的主要問題及原因所在，并對(duì)蚌埠市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中如何有效推進(jìn)棚戶區(qū)改造提出了相關(guān)建議，以期為推動(dòng)安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)支持。

棚戶區(qū)改造 新型城鎮(zhèn)化 蚌埠市

城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展中不可逾越的歷史進(jìn)程，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)現(xiàn)過程中必須完成的任務(wù)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，以“中高速”、“優(yōu)結(jié)構(gòu)”、“新動(dòng)力”、“多挑戰(zhàn)”為特征，其最大的潛力與動(dòng)力就目前而言無疑是新型城鎮(zhèn)化[1]。目前，安徽省已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，省內(nèi)各地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度不斷加快，同時(shí)，優(yōu)化了安徽省內(nèi)的城鎮(zhèn)布局體系，使城鎮(zhèn)化成為建設(shè)美好安徽的重要?jiǎng)恿?。城市棚戶區(qū)的改造則是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的大難關(guān)，同樣也是大機(jī)遇[2]，即是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要一環(huán)。我國棚戶區(qū)問題的形成，一方面因?yàn)榕f中國時(shí)已經(jīng)存在棚戶區(qū)，隨著居民的人口數(shù)不斷增加，解放后又陸續(xù)搭建新的簡(jiǎn)易房；另一方面，舊中國時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府工作的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要大量的資金投入，因而政府沒辦法也沒精力幫助棚戶區(qū)居民解決住房問題。故為配合居民解決住房問題，政府允許居民在棚戶區(qū)搭建房屋。這雖然在一定程度上解決了部分家庭的住房困難問題，但也出現(xiàn)了一些私蓋濫建的現(xiàn)象，加劇了棚戶區(qū)問題解決的難度。

1　城鎮(zhèn)化進(jìn)程中棚戶區(qū)改造的必要性

城鎮(zhèn)化改革是我國社會(huì)主義發(fā)展過程中的一項(xiàng)重要的民生工程，城鎮(zhèn)化有利于擴(kuò)大內(nèi)需，有利于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，是一大戰(zhàn)略機(jī)遇。在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，棚戶區(qū)的改造是必不可少的環(huán)節(jié)，是一大難關(guān)也是一個(gè)機(jī)遇。新型城鎮(zhèn)化若要又好又快的發(fā)展，棚戶區(qū)的改造必不可少。

1.1 棚戶區(qū)住房狀況是目前城鄉(xiāng)中最差的

棚戶區(qū)內(nèi)的住房主要有三個(gè)方面的特征：(1)抵御性差，難以應(yīng)對(duì)對(duì)地震、洪澇、火災(zāi)等自然災(zāi)害的發(fā)生，甚至隨時(shí)都有墻塌屋陷的危險(xiǎn)，特別是個(gè)別處于礦區(qū)塌陷區(qū)的棚戶區(qū)；(2)較差的地理位置，并且房屋的結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋老化，其功能設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施也不完善[3]；(3)惡劣的居住環(huán)境，狹小的居住面積和環(huán)境空間，綠化率低，道路、公共活動(dòng)場(chǎng)地等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。

1.2 棚戶區(qū)改造作為保障性安居建設(shè)對(duì)我國具有重要意義

把棚戶區(qū)住房改造作為我國城市困難群體住房保障的重要組成部分，有利于提升城市形象，有利于改善社會(huì)民生，有利于踐行科學(xué)發(fā)展，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。近年來，蚌埠市委、市政府高度重視保障性安居工程建設(shè)工作，每年將其納入為民必辦的實(shí)事之一，加以推進(jìn)[4]。同時(shí)，棚戶區(qū)改造也是廣大棚戶區(qū)居民所熱切期盼的?？梢哉f，想要改變城市住房二元結(jié)構(gòu)，就必須加快棚戶區(qū)改造，這也是新型城鎮(zhèn)化過程中所要克服的重要一關(guān)。

1.3 棚戶區(qū)改造推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展

棚戶區(qū)的改造對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有很大的作用。第一，可以帶來經(jīng)濟(jì)新發(fā)展。第二，是促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有力保障。推進(jìn)棚戶區(qū)改造，會(huì)改善居民的住房條件，其公共服務(wù)水平也會(huì)提高，會(huì)涌現(xiàn)一些新的產(chǎn)業(yè)，形成新的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。第三，給城市優(yōu)化再造新機(jī)遇。棚戶區(qū)改造不僅能夠減小居住條件的差距，而且優(yōu)化了城市總體。棚戶區(qū)改造使資源浪費(fèi)得到緩解，使其建設(shè)成為資源節(jié)約型的美好城市。第四，給房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展帶來新春天。實(shí)施棚戶區(qū)改造，使以前被占用的土地資源解放出來，重新規(guī)劃，從而得到更有效的利用。與此同時(shí)，普通商品房的供求會(huì)上升，居住環(huán)境也會(huì)優(yōu)化，城市房地產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力相繼提升，從而房地產(chǎn)企業(yè)會(huì)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

2　蚌埠市棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀及遇到的問題

2.1 蚌埠市棚戶區(qū)現(xiàn)狀

自2010年開始，市委、市政府把棚戶區(qū)和城中村改造作為改善民生的重中之重，近年來，共完成棚戶區(qū)改造項(xiàng)目90個(gè)、實(shí)施27個(gè)城中村整村改造，近6萬人由村民變成了市民。據(jù)悉，《蚌埠市棚戶區(qū)改造規(guī)劃(2013—2017年)》共規(guī)劃了212個(gè)棚戶區(qū)和城中村，總占地6.76萬畝，涉及14.5萬戶。從今年開始，新一輪棚戶區(qū)、城中村改造將全面鋪開，改造的范圍較上一輪將更寬，結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目加上今年新增的41個(gè)棚戶區(qū)城中村項(xiàng)目，累計(jì)計(jì)劃完成300萬平方米改造[2]。

2.2 蚌埠市棚戶區(qū)改造過程中遇到的問題

蚌埠市有關(guān)棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策和措施的實(shí)施，在棚戶區(qū)改造過程中取得了顯著的成果。隨著棚戶區(qū)改造的進(jìn)行，一些問題也隨之出現(xiàn)，通過以下幾個(gè)方面來闡述蚌埠市棚戶區(qū)改造過程中遇到的問題。

2.2.1 資金來源過于單一

由于棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)民生工程，中央政府的專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助、各省級(jí)政府補(bǔ)助和各個(gè)地方政府自籌資金構(gòu)成了棚戶區(qū)改造的主要資金來源，加之社會(huì)上的資金，但來自社會(huì)上的資金少之又少，基本上是可以忽略不計(jì)的，這就導(dǎo)致了資金的來源渠道過于單一。同時(shí)，由于棚戶區(qū)改造周期長(zhǎng)，收益低，所以市場(chǎng)上的參與度并不高，很少有企業(yè)愿意投資該項(xiàng)工程[4]。但是正是由于改造周期長(zhǎng)，又不存在收益性，可想而知，該項(xiàng)目的延續(xù)是僅靠政府部門的投資。

2.2.2 債權(quán)融資和股權(quán)融資比例分配不合理

目前，我國棚戶區(qū)改造的資金主要來源于政府財(cái)政性資金。但政府財(cái)政收入的份額是一定，而棚戶區(qū)改造的資金需求大，因此向銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款就成了棚戶區(qū)改造資金的主要來源。這就導(dǎo)致了其債權(quán)融資的比例提高，同時(shí)，棚戶區(qū)改造的融資渠道狹窄，市場(chǎng)上的資金不愿意進(jìn)行投資，也就導(dǎo)致股權(quán)性融資比例偏低。長(zhǎng)此以往，會(huì)導(dǎo)致政府的融資結(jié)構(gòu)不合理、不協(xié)調(diào)，將會(huì)使政府承擔(dān)長(zhǎng)期的債務(wù)，進(jìn)一步加大其財(cái)政壓力。簡(jiǎn)單來說，偏高的債權(quán)融資比例，偏低的股權(quán)融資比例，是不合理的。因此，尋找棚戶區(qū)改造最有效的融資方式，如何分配債權(quán)融資和股權(quán)融資比例，成為政府工作的一大難點(diǎn)。

2.2.3 資金利用效率低

棚戶區(qū)改造由其性質(zhì)決定是由政府部門主要承擔(dān)的，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，是非市場(chǎng)性的?，F(xiàn)今，棚戶區(qū)改造資金使用的監(jiān)制機(jī)制還不完善，就導(dǎo)致地方政府對(duì)于資金運(yùn)用沒有相關(guān)的制約性因素。所以，在棚戶區(qū)改造的融資渠道相對(duì)狹窄的情況下，棚戶區(qū)改造需要解決的問題是如何協(xié)調(diào)各個(gè)融資方式之間的平衡以及如何提高僅有的資金的利用效率。

2.2.4 困難住戶改造后引發(fā)第二輪住房問題

由于城市建設(shè)步伐的不斷加快，使城市內(nèi)拆遷量不斷增大，原來經(jīng)濟(jì)適用住房的數(shù)量再也不能滿足人們的住房需求。同時(shí)，棚戶區(qū)的居民屬于經(jīng)濟(jì)困難人群，經(jīng)濟(jì)條件大多數(shù)都很差，僅僅依靠很少的拆遷補(bǔ)償金，自主解決住房問題是不實(shí)際的。解決這部分弱勢(shì)群體的住房保障工作，是棚戶區(qū)改造中有待加強(qiáng)的工作任務(wù)[5]。

3　對(duì)蚌埠市棚戶區(qū)改造的建議

針對(duì)以上蚌埠市棚戶區(qū)改造過程中遇到的問題，我們提出以下幾點(diǎn)建議，以供參考。

3.1 拓寬蚌埠市的融資渠道，改善融資比例分配

通過多渠道籌措和融資解決好區(qū)級(jí)資本金配置，確保項(xiàng)目資金保障充足，同時(shí)改善融資比例分配。簡(jiǎn)而言之，一是設(shè)立專項(xiàng)資金，吸引房地產(chǎn)公司等媒介介入棚改工作。這種方式不僅緩解了單方融資的壓力，而且可以促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)遇。二是增加棚戶區(qū)安置房建設(shè)的融資渠道，特別是吸引社會(huì)資金，同時(shí)應(yīng)確保資金能夠到位，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，避免項(xiàng)目單位直接與資金使用相關(guān)聯(lián)。三是建立更為廣泛的融資平臺(tái)。四是破解銀行貸款申報(bào)周期長(zhǎng)難題。按照“先簽約、后搬遷”的方式動(dòng)員大部分群眾簽訂補(bǔ)償協(xié)議，對(duì)個(gè)別家庭困難群眾，區(qū)財(cái)政先行墊付補(bǔ)償資金，后歸墊。五是在項(xiàng)目征遷階段提前招商，積極優(yōu)化規(guī)劃條件，提升項(xiàng)目周邊環(huán)境，加快土地掛牌出讓。

3.2 提高資金利用率

在資金運(yùn)用方面，我們可以提高資金利用率，壓縮成本，把資金運(yùn)用到該用的地方，使資金不斷運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到最優(yōu)配置和最有效利用率。第一，制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與措施。(1)設(shè)立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，衡量負(fù)責(zé)人是否達(dá)標(biāo)，沒到達(dá)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)受到相應(yīng)的處分，這有利于避免貪污腐敗，也有利于加強(qiáng)資金的利用效率[6]。(2)制定相應(yīng)的資金減免政策。在考慮減免所帶來的收益與減免所產(chǎn)生的成本高低的基礎(chǔ)上，制定合理的資金減免政策，從而提高資金的使用率。第二，進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)確定后，要落實(shí)對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估，根據(jù)其評(píng)估的結(jié)果做出相應(yīng)決策和勝任工作的最優(yōu)人才的選拔，使資金落實(shí)到實(shí)處，避免資金的浪費(fèi)。第三，加快資金的流轉(zhuǎn)。棚戶區(qū)改造會(huì)帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，從這個(gè)意義上看，資金是可循環(huán)的。在資金充足的情況下，加快資金的流轉(zhuǎn)是至關(guān)重要的。實(shí)施正確的管理方式和投資方式，通過降低資金的占用水平，提高其流轉(zhuǎn)速度，從而減緩資金的緊張程度，提高資金利用率，帶來更好的經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 高度重視，加強(qiáng)保障

目前，住房保障工作已經(jīng)成為蚌埠市市、縣(區(qū))政府的工作重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租房制度逐步完善。在此基礎(chǔ)上，政府還需進(jìn)一步完善棚戶區(qū)改造安置房建設(shè)制度，保證住房困難戶等弱勢(shì)群體都有房可住。第一，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)。順利推進(jìn)棚戶區(qū)改造，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。在堅(jiān)持蚌埠市市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與組織的前提下，各區(qū)政府要明確自身的責(zé)任，將棚戶區(qū)問題納入?yún)^(qū)政府目標(biāo)考核范圍內(nèi)，盡量給棚戶區(qū)改造提供優(yōu)惠，簡(jiǎn)化其辦事流程，保證其順利有效地進(jìn)行。第二，集中統(tǒng)一規(guī)劃。棚戶區(qū)改造是一個(gè)復(fù)雜的問題，并不僅僅是棚戶區(qū)的房屋拆建，它還涉及棚戶區(qū)居民的住房安置、其子女上學(xué)及就業(yè)等多方面的問題。因而棚戶區(qū)改造不能想當(dāng)然，要根據(jù)蚌埠市發(fā)展和建設(shè)的需求，將零散的棚戶區(qū)集中起來統(tǒng)一規(guī)劃，促進(jìn)棚戶區(qū)人們的就業(yè)、再就業(yè)，改善居民的生活質(zhì)量，提高蚌埠市的綜合實(shí)力。同時(shí)，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以達(dá)到全面可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的要求。第三，依法合規(guī)拆除。進(jìn)行棚戶區(qū)改造的時(shí)候，要保護(hù)好棚戶區(qū)居民的合法權(quán)益，做到依法合規(guī)拆遷。首先，對(duì)相關(guān)人員做好宣傳教育工作，按照法規(guī)合法拆遷，并建立相應(yīng)的監(jiān)督體系，保證棚戶區(qū)改造受到嚴(yán)格且全面的監(jiān)督。其次，加強(qiáng)教育，使廣大市民學(xué)會(huì)保證自身的合法權(quán)益。大力宣傳，使人們知道并懂得維護(hù)自身的合法權(quán)益。

［1］ 邢軍.安徽城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和路徑選擇［N］.安徽日?qǐng)?bào)，2013-04-15.

［2］ 周芳林.今年新增四十一個(gè)棚戶區(qū)城中村改造項(xiàng)目［N］.蚌埠日?qǐng)?bào)，2014-02-20.

［3］ 張道航.地方政府棚戶區(qū)改造的模式及方略［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）.

［4］ 楊詠中.努力在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中打贏新一輪棚戶區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)［N］.甘肅日?qǐng)?bào)，2013-09-18.

［5］ 李婷，秦雨，吳淑婕，等.蚌埠市保障性住房融資模式研究［D］.蚌埠：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014.

［6］ 陳碧紅.棚戶區(qū)改造存在的問題分析及建議——以長(zhǎng)沙市開福區(qū)棚戶區(qū)改造為例［J］.中外建筑，2008（8）.

［7］ 鄧智妍，王詩笛，孫偉.基于PPP模式的安徽蚌埠市棚戶區(qū)改造融資渠道研究［J］.赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2016（4）.

F299.21

A

2096-0298（2016）09（a）-121-02

本文屬安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目《國家級(jí)創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目》(201510378155)階段性研究成果。指導(dǎo)老師：張志勝。