湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 孔祥銀 程亞蘭

深化改革背景下經(jīng)濟開發(fā)中公共服務(wù)的購買建議

湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 孔祥銀 程亞蘭

推廣政府購買公共服務(wù)作為全面深化改革的重要舉措之一，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提升社會資源整合利用效益，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展。我國由于缺乏政府購買公共服務(wù)規(guī)范，在實踐中出現(xiàn)了對購買服務(wù)認(rèn)識不統(tǒng)一、范圍不明確、程序不規(guī)范、做法不公開、付費不公開、競爭不充分、評估不規(guī)范、監(jiān)督不到位等一系列問題。本文擬從三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即買什么（What）、向誰買（Who）和怎樣買（Worth）來探討實施政府購買公共服務(wù)的辦法，以期落到實處，造福民生。

規(guī)范 政府購買 公共服務(wù)

政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用[1]。十八屆三中全會明確指出，全面正確履行政府職能，進一步簡政放權(quán)[2]。政府購買服務(wù)是當(dāng)今各國政府提供公共服務(wù)的重要方式和有效途徑。社會組織是社會服務(wù)提供的重要力量，政府購買社會組織服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的重要渠道和有效方式。運用社會建設(shè)專項資金購買社會組織服務(wù)，其實質(zhì)就是政府購買社會組織服務(wù)，以支持、引導(dǎo)各級各類社會組織參與民生服務(wù)和社會治理，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、培育發(fā)展社會組織與擴大社會公共服務(wù)、讓人民群眾享受更多服務(wù)的多重共贏的目的。

1　開展政府購買公共服務(wù)的意義

1.1 推動政府職能轉(zhuǎn)變，降低行政成本、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求

傳統(tǒng)治理模式下，政府當(dāng)“千手觀音，大包大攬”公共服務(wù)的做法比較多，其結(jié)果是政府不僅投入大量的人力、物力和財力，還導(dǎo)致增設(shè)更多的機構(gòu)和人員，造成服務(wù)低效和資源浪費，甚至出現(xiàn)大量的腐敗。尤其在社會需求日益多元、利益訴求日趨復(fù)雜的今天，單靠政府直接提供公共服務(wù)，已越來越難以適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展。而政府購買服務(wù)，就是要把一些不該管、管不好、管不了的公共服務(wù)向社會組織轉(zhuǎn)移，由社會組織承擔(dān)，政府職能重心由公共服務(wù)的“供應(yīng)者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督者”。即將工作的重心轉(zhuǎn)移到了解群眾需求、制定發(fā)展規(guī)劃、提供服務(wù)目標(biāo)、財政預(yù)算安排和加強監(jiān)督管理等方面，真正把政府能力、社會動力和市場活力都激發(fā)出來，實現(xiàn)三者的和諧共生。

1.2 改善民生，提升社會資源整合利用效益的重大舉措

加快推進政府購買公共服務(wù)，能加速公共服務(wù)從“政府配餐”向“百姓點餐”的轉(zhuǎn)變，有效解決部分領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，從而改善民生福利，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，著力提高資金的使用效率，真正使民生工程成為放心工程。在我國目前財力還不寬裕的情況下，政府要把有限的財力用在刀刃上，少花錢或者不花錢，也能多辦事、辦成事，就必須調(diào)動社會的力量。要用經(jīng)濟手段把民間資本撬動起來，凝聚起來，從而提升社會資源整合利用效益。

1.3 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展是引導(dǎo)有效需求的關(guān)鍵之舉

我國政府重大改革舉措之一就是要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高第三產(chǎn)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)中的比重。加快培育金融、保險、會計、法律、商貿(mào)、物流、旅游、教育、培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)體系，能推動服務(wù)業(yè)與地方經(jīng)濟共贏發(fā)展，為企業(yè)提供良好的服務(wù)支撐；政府服務(wù)屬于第三產(chǎn)業(yè)范疇，大多與民生相關(guān)，而公共服務(wù)供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題比較突出。目前，公共服務(wù)大量由政府自己立項，自己實施，自己評價。這樣的“三自”項目沒有招標(biāo)、競爭，沒有社會組織參與，容易出現(xiàn)低效、滋生腐敗。而政府購買公共服務(wù)就是主動向社會釋放資源，為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了第一推動力，這無疑是服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大契機。政府購買公共服務(wù)就是在打破公共服務(wù)政府壟斷、單一提供局面的同時，引導(dǎo)民間主體、民間資本多方參與，推動社會非營利組織的發(fā)展，并促成市場組織功能領(lǐng)域的拓展。

2　現(xiàn)狀及問題

近幾年全國各地地方政府購買服務(wù)的范圍都在不斷擴大。全面推廣政府購買服務(wù)，應(yīng)著重解決好這幾個環(huán)節(jié)：買什么——明確政府購買服務(wù)的范圍；誰來買——明確購買主體；向誰買——明確提供服務(wù)的對象；怎么買——明確資金來源；買得值——明確監(jiān)督評價問題。其中解決好買什么(What)、向誰買(Who)和怎樣買才值(Worth)的問題是順利實施政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵點。各地方政府探索性地將專業(yè)性強、技術(shù)含量高的服務(wù)性事項委托社會組織，實行有償服務(wù)。由于無頂層設(shè)計結(jié)果出現(xiàn)了購買服務(wù)認(rèn)識不統(tǒng)一、范圍不明確、程序不規(guī)范、做法不透明、付費不透明、競爭不充分、評估不規(guī)范、監(jiān)督不到位等一系列問題。

2.1 買什么（What）

對于哪些屬于公共服務(wù)，哪些公共服務(wù)應(yīng)通過購買方式解決，目前尚無統(tǒng)一的規(guī)范，目前，大量的公共服務(wù)仍由政府部門直接提供，政府向社會轉(zhuǎn)移職能緩慢，沒有政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的力度加大，就不可能有政府購買社會組織服務(wù)的加快發(fā)展。此外，還有一些地方政府對其重要性認(rèn)識不足，對己有利的事情不愿交出去，反之則想甩包袱推責(zé)任；有些政府部門擔(dān)心改革會造成權(quán)力資源減少，對政府購買服務(wù)持消極觀望態(tài)度；也有些政府部門則利用購買服務(wù)之名，行權(quán)力出租之實，甚至將分內(nèi)工作借購買公共服務(wù)之便“外包”出去，既浪費了財政資金，也為不正之風(fēng)提供了溫床。購買之前，明確購買范圍。當(dāng)前政府購買服務(wù)大多都是新增服務(wù)項目，比如社會心理服務(wù)、社會組織管理服務(wù)、專業(yè)社工服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)等。如果不明確購買范圍會造成市場混亂、職責(zé)不明、重復(fù)委托、嚴(yán)重浪費等現(xiàn)象。

2.2 向誰買（Who）

根據(jù)國務(wù)院辦公廳的指導(dǎo)意見，購買服務(wù)的承接主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會組織，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。同時，鼓勵事業(yè)單位參與提供公共服務(wù)。政府購買服務(wù)無疑將為社會組織成長帶來巨大機遇。但從目前狀況來看，現(xiàn)有獨立社會組織發(fā)展緩慢，對即將到來的政府購買服務(wù)心有余而力不足。準(zhǔn)入機制上，一是整個市場較混亂，有資格、無資格的社會中介機構(gòu)都在受托服務(wù)；二是入圍標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性強、不公開透明；三是惡性競爭，不利于行業(yè)健康、有序地發(fā)展；四是服務(wù)水平參差不齊、專業(yè)勝任能力弱；五是部門之間職責(zé)不清，委托不明，造成重復(fù)委托、浪費等現(xiàn)象。

2.3 買得值（Worth）

政府作為出資者，向社會力量購買公共服務(wù)但責(zé)任依然存在，既要對服務(wù)項目的實施過程進行監(jiān)管，也要對完成的服務(wù)項目進行績效評價。目前，由于購買服務(wù)的服務(wù)對象是人，除了服務(wù)人次、活動場次、服務(wù)時間等，其他績效還難以用確切指標(biāo)來量化評價，購買服務(wù)的監(jiān)督管理和績效評估機制還有待于進一步改進和完善。另外，社會公眾作為政府購買服務(wù)的收益者無話語權(quán)，缺乏多元化的外部監(jiān)督機制，服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效無從知曉、轉(zhuǎn)包和暗箱操作在所難免。財政部門作為政府資金的劃撥主體，近幾年組建了財政績效評價部門，配備了專職的人員，也在探索性開展評價工作。但由于績效評價專業(yè)性強、涉及面廣等原因的影響，也只能淺嘗輒止，無法深入。

3　解決辦法及建議

3.1 明確服務(wù)范圍，制定指導(dǎo)目錄（解決What問題）

十八屆三中全會提出事務(wù)性管理服務(wù)原則上都要引入競爭機制，已經(jīng)為公共服務(wù)劃定了邊界。財政部出臺的政府購買服務(wù)管理辦法，合理界定購買范圍，明確了購買目錄。但應(yīng)該注意購買服務(wù)目錄應(yīng)是指導(dǎo)性而非強制性的，財政部門制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，應(yīng)當(dāng)充分征求相關(guān)部門意見，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況及時進行動態(tài)調(diào)整[1]。要厘清購買界限，確定哪些服務(wù)屬于政府購買的范圍，哪些屬于購買的禁區(qū)。通過制定指導(dǎo)目錄，對購買公共服務(wù)的范圍和領(lǐng)域加以規(guī)范，才能分清政府作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和購買者之間的角色界限。從國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗來看，在購買公共服務(wù)發(fā)展比較完善的西方發(fā)達國家，絕大部分種類的公共服務(wù)都可以納入政府購買的范圍，其中購買服務(wù)活躍的領(lǐng)域主要包括教育、文化、衛(wèi)生、社會福利服務(wù)等。國內(nèi)廣東、上海、北京等開展購買公共服務(wù)較早的地區(qū)，購買范圍主要集中在養(yǎng)老、社會救助、疾病防治、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)、市容綠化、環(huán)保衛(wèi)生等方面。北京還將市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域納入到購買服務(wù)范圍之內(nèi)。建議各地應(yīng)因地制宜根據(jù)自身經(jīng)濟社會條件，以需求為導(dǎo)向，統(tǒng)籌確定服務(wù)重點、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)項目。

3.2 厘清承接主體，規(guī)范市場準(zhǔn)入（明確Who問題）

政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)對承接主體應(yīng)當(dāng)具備的條件做了一些原則性的規(guī)定。但目前我國社會組織作為公共服務(wù)承擔(dān)主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足、能力偏弱，政府購買公共服務(wù)競爭性不足，購買者與服務(wù)承接者關(guān)系不獨立，很多服務(wù)承接者本身就是購買者的附屬機構(gòu)，很難保證競爭。因此，政府急需要對承接主體進行規(guī)范、引導(dǎo)和培育，建立獨立關(guān)系下充分競爭的購買模式，使購買者與服務(wù)承接者之間不具有依賴關(guān)系。具體應(yīng)通過公開招投標(biāo)、競爭性談判等方式，經(jīng)過法定程序下的充分競爭后決定最終服務(wù)承接者，從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務(wù)的承擔(dān)主體不斷發(fā)展壯大。一是要轉(zhuǎn)變觀念，重新審視社會組織在社會管理中的角色定位，降低社會組織注冊門檻，通過提供資金支持或者稅收減免等方式鼓勵其發(fā)展。二是引入多元競爭主體，營造公平競爭的市場環(huán)境，擇優(yōu)選取服務(wù)機構(gòu)。三是規(guī)范程序，合理確定服務(wù)費用。政府每年向全社會公布具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)目錄，根據(jù)績效考評合理確定價格，為社會組織、機構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機會。四是出臺政策，加大對社會組織的培育扶持和財稅支持力度。支持社會服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，包括資金、人才培養(yǎng)、引導(dǎo)機構(gòu)的整合等。五是加強政府的監(jiān)管和行業(yè)自律，促進有序競爭，提高服務(wù)質(zhì)量和競技水平。建立嚴(yán)格的監(jiān)督評價機制，對承接主體實行優(yōu)勝劣汰。六是規(guī)范外部執(zhí)業(yè)環(huán)境，消除市場堡壘，創(chuàng)造公平競爭的社會環(huán)境。打破限制社會力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域的不合理行政性障礙，為社會組織、機構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供更加公平、公開、公正的社會環(huán)境。

3.3 完善績效評估，健全監(jiān)督機制（探索Worth問題）

政府購買服務(wù)，花的是納稅人的錢，物有所值是基本要求。各地應(yīng)抓緊建立健全購買服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，無論購買什么，采取什么方式購買，都要及時向社會公開。完善和強化綜合性、系統(tǒng)性、專業(yè)化、多元化的外部監(jiān)督機制，主要包括政府監(jiān)管、第三方監(jiān)督、社會公眾和媒體監(jiān)督、專家監(jiān)督，形成法律監(jiān)督、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督、服務(wù)對象監(jiān)督、承接主體自律于一體的監(jiān)管體系和監(jiān)督機制。進一步強化和健全內(nèi)部監(jiān)督機制，既包括財政部門對購買資金使用的監(jiān)督，也包括購買服務(wù)主體對服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量的監(jiān)督。嚴(yán)格執(zhí)行財政財務(wù)管理規(guī)定，確保政府購買服務(wù)資金嚴(yán)格管理和規(guī)范使用，不得截留、挪用和滯留。購買主體與承接主體認(rèn)真履行合同協(xié)議，嚴(yán)格購買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量以及服務(wù)期限、資金支付、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等要求，加強項目實施的全程跟蹤監(jiān)管和服務(wù)效果的全員考核評價。承接主體按時限完成服務(wù)項目，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和績效。建立社會組織信息披露制度，對社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進行統(tǒng)一評價，為政府購買公共服務(wù)決策提供依據(jù)和參考[3]；建立政府購買公共服務(wù)的績效指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的政府購買公共服務(wù)績效評估體系。因此，在政府購買公共服務(wù)所簽訂的購買合同中，需細(xì)化購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費用標(biāo)準(zhǔn)，使績效評估具有可操作性。

［1］ 政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）［EB/OL］.http：//www.yjbys. com/news/304597.html，2015-01-05.

［2］ 韓潔.政府購買服務(wù)今年全面推廣［N］.新華每日電訊，2014-01-17.

［3］ 政府買服務(wù)，怎么買才值（政策解讀）［N］.人民日報，2014-01-22.

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2096-0298（2016）09（a）-123-03

孔祥銀(1968-)，男，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，中國注冊會計師、注冊稅務(wù)師，主要從事會計及財稅理論與實務(wù)方面的研究；程亞蘭(1965-)，女，湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，中國注冊會計師，主要從事經(jīng)濟學(xué)與管理學(xué)方面的研究。