天津市政府采購(gòu)中心 楊光

政府采購(gòu)評(píng)審中的實(shí)際工作研究

天津市政府采購(gòu)中心 楊光

本文通過一個(gè)實(shí)際工作中的案例分析，對(duì)政府采購(gòu)專家的獨(dú)立評(píng)審、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督義務(wù)、責(zé)權(quán)關(guān)系進(jìn)行了梳理和說明，從集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的角度對(duì)目前政府采購(gòu)評(píng)審實(shí)際工作中出現(xiàn)的上述問題提出了相關(guān)建議。

政府采購(gòu) 評(píng)審專家 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu) “三公”原則

由于國(guó)家集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任與權(quán)力之間存在不平衡的關(guān)系，因此對(duì)采購(gòu)效率有著一定的影響。在要求采集機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定履行職責(zé)的同時(shí)，必須要賦予其一定的權(quán)力，對(duì)違反采購(gòu)規(guī)定的當(dāng)事人予以強(qiáng)制性糾正。只有這樣，加大集采機(jī)構(gòu)的職權(quán)，做到責(zé)權(quán)相等，才能最終做到規(guī)范政府采購(gòu)，達(dá)到采購(gòu)質(zhì)量、采購(gòu)效率均滿意的雙重效果。

1　案例概況

2016年3月采購(gòu)中心就某復(fù)印紙采購(gòu)項(xiàng)目以競(jìng)爭(zhēng)性談判方式實(shí)施了政府采購(gòu)。本項(xiàng)目有一項(xiàng)關(guān)于檢測(cè)報(bào)告的實(shí)質(zhì)性需求，需要投標(biāo)人提供2015年7月后的檢測(cè)報(bào)告，4家參加競(jìng)爭(zhēng)性談判的供應(yīng)商中只有1家供應(yīng)商能夠提供2015年7月以后的檢測(cè)報(bào)告，其他供應(yīng)商只能提供2015年7月前的檢驗(yàn)報(bào)告。

在編制競(jìng)爭(zhēng)性談判文件時(shí)，談判小組中有一位質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心的專家堅(jiān)持要求增加檢測(cè)報(bào)告時(shí)間期限的實(shí)質(zhì)性要求，理由是為了查看產(chǎn)品生產(chǎn)廠家近期的產(chǎn)品質(zhì)量情況，并暗示集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)督促投標(biāo)供應(yīng)商及時(shí)進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)。

在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)談判小組發(fā)現(xiàn)4家供應(yīng)商中3家均不能提供2015年7月后的檢測(cè)報(bào)告，經(jīng)詢問，3家供應(yīng)商的投標(biāo)代表人均表示由于競(jìng)爭(zhēng)性談判只有7天的公示期，可檢測(cè)部門的檢測(cè)時(shí)間要15～20個(gè)工作日，投標(biāo)單位沒有時(shí)間對(duì)產(chǎn)品再次進(jìn)行檢測(cè)。因此3家供應(yīng)商均提供了2015年7月份前的檢測(cè)報(bào)告。根據(jù)財(cái)政部74號(hào)令第33條規(guī)定，在競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目中不足3家供應(yīng)商進(jìn)入報(bào)價(jià)階段的，應(yīng)終止談判。采購(gòu)中心項(xiàng)目人及時(shí)提醒談判小組注意此條要求，談判小組經(jīng)協(xié)商放寬了檢測(cè)報(bào)告的實(shí)質(zhì)性要求，只要檢測(cè)報(bào)告在有效期內(nèi)即可，這樣才使得本項(xiàng)目順利取得了滿意的結(jié)果。

2　案例分析

上述案例引發(fā)我們3個(gè)思考：第一，政府采購(gòu)評(píng)審專家的本位問題，將部門利益帶入采購(gòu)項(xiàng)目；第二，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是否有權(quán)利或義務(wù)代替行業(yè)主管部門對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商的守法、守規(guī)情況進(jìn)行檢查或監(jiān)督；第三，集采機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不對(duì)等問題，職責(zé)過大，而職權(quán)偏小。

2.1 政府采購(gòu)評(píng)審專家的本位問題

對(duì)于第一個(gè)問題，我們認(rèn)為政府采購(gòu)評(píng)審專家要獨(dú)立客觀地參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審。根據(jù)政府采購(gòu)法的“三公”原則及《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》第二條的規(guī)定評(píng)審專家以獨(dú)立身份從事和參加政府采購(gòu)有關(guān)評(píng)審工作，第二十一條規(guī)定評(píng)審專家的選取以隨機(jī)抽取為主。也就是說評(píng)審專家制度設(shè)計(jì)的目的是要保證評(píng)審專家站在中立的角度提供公正的評(píng)審意見。評(píng)審專家不但不應(yīng)與評(píng)審項(xiàng)目的當(dāng)事人(包括采購(gòu)人、供應(yīng)商)有利益上的關(guān)系，而且應(yīng)該從自身部門利益、個(gè)人利益中擺脫出來。評(píng)標(biāo)委員會(huì)(談判小組、磋商小組、詢價(jià)小組)在立場(chǎng)上應(yīng)類似于英美法系中的陪審團(tuán)，立場(chǎng)中立，在評(píng)審項(xiàng)目中不帶有自身的利益牽扯。否則按《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》第二十六條的規(guī)定，對(duì)與自己有利害關(guān)系的評(píng)審項(xiàng)目，如受到邀請(qǐng)，應(yīng)主動(dòng)提出回避，政府采購(gòu)監(jiān)管部門、采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)也可以要求該評(píng)審專家回避。

政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門、政府采購(gòu)利益相關(guān)方對(duì)評(píng)審專家與采購(gòu)人或供應(yīng)商串通舞弊一般都比較重視，隨機(jī)抽取的專家在開標(biāo)前幾個(gè)小時(shí)才能為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所知。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在組織評(píng)審時(shí)也會(huì)采取上交通訊工具、與外界隔離等措施，確保評(píng)審專家不能與采購(gòu)人或供應(yīng)商串通舞弊，所以這種情況發(fā)生的不多。但這樣并不意味著評(píng)審專家就做到了客觀、中立的態(tài)度，本案例中的專家堅(jiān)持要求檢測(cè)報(bào)告必須為2015年7月以后的，恐怕是考慮到企業(yè)的送檢費(fèi)用是質(zhì)檢部門重要資金來源之一，希望更多的企業(yè)及時(shí)送檢產(chǎn)品，而正是這一想法造成了競(jìng)爭(zhēng)性談判文件本身存在過于苛刻的條款。

在項(xiàng)目中采購(gòu)的產(chǎn)品是復(fù)印紙，根據(jù)財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于調(diào)整公布第十七期環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單的通知》，4家參加競(jìng)爭(zhēng)性談判的供應(yīng)商投標(biāo)的復(fù)印紙產(chǎn)品均已進(jìn)入第17期環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單，說明財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)認(rèn)可了這些的產(chǎn)品，談判小組沒必要對(duì)這些產(chǎn)品的檢測(cè)報(bào)告再次進(jìn)行審核。因此，對(duì)于評(píng)審專家在編制采購(gòu)文件及評(píng)審過程中過多考慮自身所在部門所在系統(tǒng)利益的行為，在目前的政府采購(gòu)法律法規(guī)體系中還沒有明確的禁止性規(guī)定，這就給代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)實(shí)踐中處理此類行為帶來了很大的困難。

財(cái)政部門應(yīng)在制度建設(shè)上對(duì)評(píng)審專家的中立性做一進(jìn)步的規(guī)定，在目前新規(guī)定尚未出臺(tái)的情況下，則應(yīng)加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的培訓(xùn)和教育。評(píng)審專家也應(yīng)加強(qiáng)自律，在編制采購(gòu)文件或評(píng)審中做到不參雜其他考慮，更不應(yīng)該摻雜自身部門利益或個(gè)人利益。

2.2 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)問題

對(duì)于第二個(gè)問題，我們認(rèn)為行業(yè)主管機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化監(jiān)督管理力度。集采部門沒有義務(wù)與權(quán)力來替代行業(yè)相關(guān)主管單位來對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行法律監(jiān)管。集采機(jī)構(gòu)僅僅只是在政府采購(gòu)活動(dòng)中執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)，執(zhí)行各行業(yè)的有關(guān)規(guī)范，服務(wù)于各采購(gòu)當(dāng)事人。一個(gè)行業(yè)、乃至一個(gè)社會(huì)的尊法守法情況、誠(chéng)信情況，是各環(huán)節(jié)、各方面在自己的職責(zé)范圍內(nèi)共同努力的結(jié)果，任何單一方面的努力是不可能結(jié)出守法誠(chéng)信之果的。

在本案例中供應(yīng)商確實(shí)應(yīng)按行業(yè)規(guī)定進(jìn)行定期質(zhì)量檢測(cè)，但質(zhì)檢部門是質(zhì)量檢測(cè)的行政主管部門，應(yīng)該及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處罰未按規(guī)定進(jìn)行檢測(cè)的企業(yè)，履行好提醒及監(jiān)督的義務(wù)。產(chǎn)品質(zhì)量不只是在政府采購(gòu)市場(chǎng)上才成為重要問題，在普通民用、商用市場(chǎng)上產(chǎn)品質(zhì)量也是重大問題，質(zhì)檢部門對(duì)于各個(gè)市場(chǎng)的產(chǎn)品質(zhì)量均負(fù)有一定責(zé)任。及時(shí)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)是保證各企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)標(biāo)的一種有效手段，但如果行業(yè)內(nèi)部只有部分企業(yè)及時(shí)檢測(cè)，其他大部分企業(yè)不檢測(cè)，此種情況長(zhǎng)此以往就會(huì)造成“劣幣淘汰良幣”的效應(yīng)，因?yàn)榧皶r(shí)檢測(cè)的企業(yè)其經(jīng)營(yíng)成本會(huì)比不檢測(cè)的高，但消費(fèi)者對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量限于專業(yè)知識(shí)有限等原因，很難掌握真實(shí)情況，因此質(zhì)量較好但價(jià)格較高的產(chǎn)品很可能反而會(huì)被市場(chǎng)淘汰。所以就質(zhì)檢部門所開展的監(jiān)督管理工作就十分關(guān)鍵。只有各個(gè)部門都承擔(dān)起相關(guān)工作責(zé)任才能夠建立更加良好、更加有秩序的市場(chǎng)。集采機(jī)構(gòu)僅僅是社會(huì)鏈條中的環(huán)節(jié)之一，無法要求其承擔(dān)其無法承擔(dān)且不能承擔(dān)的責(zé)任。

2.3 集采機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不對(duì)等問題

對(duì)于第三個(gè)問題，集采機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不對(duì)等，妨礙了政府采購(gòu)的公平性的體現(xiàn)和效率的發(fā)揮。該問題也是目前業(yè)界比較關(guān)注，也較難解決的問題。按照政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定，談判小組有權(quán)制定談判文件。本案例中在編制競(jìng)爭(zhēng)性談判文件時(shí)，專家增加了要求供應(yīng)商提供2015年7月后檢測(cè)報(bào)告的實(shí)質(zhì)性要求，是符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的行為。然而采購(gòu)中心設(shè)定的這一條規(guī)過于嚴(yán)格，有可能會(huì)導(dǎo)致負(fù)面影響的出現(xiàn)，只能夠建議相關(guān)專家對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行慎重考慮，而沒有相關(guān)的強(qiáng)制力來實(shí)行。在其他環(huán)節(jié)，如發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人編制的招標(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款，采購(gòu)中心也只能建議采購(gòu)人修改，曉之以情、動(dòng)之以理地勸說，但如果采購(gòu)人不修改，采購(gòu)中心也無計(jì)可施。如導(dǎo)致供應(yīng)商存在疑慮則會(huì)影響到采購(gòu)時(shí)間與效率，采購(gòu)人員又會(huì)存在想法，認(rèn)為是委托采購(gòu)中心開展采購(gòu)活動(dòng)導(dǎo)致了采購(gòu)效率的下降。在評(píng)審結(jié)果出來后，采購(gòu)中心發(fā)現(xiàn)有明顯的評(píng)審錯(cuò)誤，特別是這種錯(cuò)誤可能造成供應(yīng)商質(zhì)疑或投訴時(shí)，采購(gòu)中心到底有什么權(quán)利義務(wù)去避免不良后果產(chǎn)生呢？

在目前的政府采購(gòu)法律法規(guī)前提下，采購(gòu)中心作為非盈利的集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，有義務(wù)依法履行自身的職責(zé)，發(fā)掘法律法規(guī)賦予自身的權(quán)利，按政府采購(gòu)法“公平、公開、公正”的三公原則，處理在政府采購(gòu)實(shí)踐過程中遇到的有可能造成不良后果的行為。

第一，財(cái)政部74號(hào)第8條規(guī)定的談判小組職責(zé)之一是確認(rèn)或者制定談判文件、詢價(jià)通知書。為了最大限度地避免專家在制定談判文件中存在可能的“偏心”現(xiàn)象，最好是由集采機(jī)構(gòu)根據(jù)采購(gòu)需求制定談判文件，再由談判小組進(jìn)行確認(rèn)。

第二，對(duì)于采購(gòu)需求存在傾向性條款，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第20條的相關(guān)規(guī)定，與采購(gòu)人講明利害關(guān)系。同時(shí)也要利用好與采購(gòu)人簽訂的委托代理協(xié)議，在協(xié)議應(yīng)規(guī)定對(duì)于明顯有傾向性而采購(gòu)人又拒絕修改的采購(gòu)需求，集采機(jī)構(gòu)有權(quán)暫停甚至拒絕繼續(xù)履行協(xié)議，并有權(quán)將采購(gòu)人的這一行為上報(bào)財(cái)政部門。

第三，對(duì)于評(píng)審結(jié)果，集采機(jī)構(gòu)有復(fù)核權(quán)。復(fù)核主要是針對(duì)評(píng)審過程中有無明顯的傾向性和采購(gòu)文件中規(guī)定的評(píng)審方法和標(biāo)準(zhǔn)是否得到了貫徹。在評(píng)審結(jié)束前(即評(píng)審委員會(huì)在評(píng)審報(bào)告上簽字前)，集采機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)評(píng)審存在明顯錯(cuò)誤的，應(yīng)及時(shí)提醒評(píng)審委員會(huì)修正錯(cuò)誤，以提高政府采購(gòu)效率和避免可能出現(xiàn)的質(zhì)疑投訴。在評(píng)審結(jié)束后，特別是出現(xiàn)質(zhì)疑后，對(duì)于非常明顯、集采機(jī)構(gòu)能有充分把握處理的錯(cuò)誤，沒必要再邀請(qǐng)?jiān)u(píng)審委員會(huì)，可由集采機(jī)構(gòu)直接回復(fù)質(zhì)疑，因?yàn)榛貜?fù)質(zhì)疑是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的義務(wù)，而不是評(píng)審專家。直接回復(fù)質(zhì)疑，既能提高政府采購(gòu)效率，又能節(jié)約采購(gòu)成本。當(dāng)然對(duì)于復(fù)雜問題，特別是技術(shù)問題時(shí)，還應(yīng)邀請(qǐng)?jiān)u(píng)審委員會(huì)進(jìn)行復(fù)核。

［1］ 宋河發(fā)，穆榮平，任中保.促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策與實(shí)施細(xì)則關(guān)聯(lián)性研究［J］.科學(xué)學(xué)研究，2011（02）.

［2］ 陳文東.路徑依賴 創(chuàng)新改革——政府采購(gòu)管理體制之完善［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2007（06）.

［3］ 高虹，劉玉晗，陸萍.高校政府采購(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制存在的問題及對(duì)策［J］.實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理，2013（03）.

F812.45

A

2096-0298（2016）09（a）-125-02

楊光(1981-)，男，漢族，天津市人，天津市政府采購(gòu)中心，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師，主要從事經(jīng)濟(jì)管理、政府采購(gòu)方面的研究。