李博

（西北政法大學 政治與公共管理學院　陜西西安710063）

信息社會與公民社會背景下政府管理創(chuàng)新的路徑分析

李博

（西北政法大學 政治與公共管理學院陜西西安710063）

在市場經(jīng)濟與現(xiàn)代信息技術(shù)的沖擊下，社會已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，政治、經(jīng)濟與社會生活日益信息化、虛擬化，社會結(jié)構(gòu)正在向政府、市場與公民社會多元并存的網(wǎng)狀形態(tài)演進，而政府仍然以舊有的政府主宰、壟斷社會的方式進行管理，效率低下、模式落后。政府管理要適應變化的社會現(xiàn)實，就必須進行管理的創(chuàng)新。本文用系統(tǒng)論的觀點分析了管理創(chuàng)新的本質(zhì)及其影響政府產(chǎn)出的基本函數(shù)變量，據(jù)此提出了政府管理創(chuàng)新的模式、路徑及其實施的基本原則。

政府管理 路徑創(chuàng)新 管理模式

在市場經(jīng)濟與現(xiàn)代信息技術(shù)的沖擊下，社會已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，政治、經(jīng)濟與社會生活日益信息化、虛擬化，社會結(jié)構(gòu)正在向政府、市場與公民社會多元并存的網(wǎng)狀形態(tài)演進，而政府仍然以舊有的政府主宰、壟斷社會的方式進行管理，效率低下、模式落后。政府管理要適應變化的社會現(xiàn)實，就必須進行管理的創(chuàng)新。本文用系統(tǒng)論的觀點分析了管理創(chuàng)新的本質(zhì)及其影響政府產(chǎn)出的基本函數(shù)變量，據(jù)此提出了政府管理創(chuàng)新的模式、路徑及其實施的基本原則。

一、政府管理創(chuàng)新及其影響變量分析

創(chuàng)新的概念最早提出于經(jīng)濟學領(lǐng)域，1921年美籍奧地利經(jīng)濟學家約瑟夫·熊彼特提出：“創(chuàng)新”就是“生產(chǎn)函數(shù)的變動”，［1]（P290）即建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，在生產(chǎn)中引入新的生產(chǎn)要素、條件、方法或者對舊有的生產(chǎn)要素、生產(chǎn)條件進行“新組合”，從而使組織的運作模式、體系發(fā)生變遷的行為。熊彼特的創(chuàng)新理論基本上限于技術(shù)與企業(yè)組織創(chuàng)新。隨著社會發(fā)展的需要，彼得·德魯克將創(chuàng)新的概念拓展和推廣到社會管理領(lǐng)域，他認為創(chuàng)新是賦予資源一種新的能力，使之成為創(chuàng)造新價值與財富的活動。而今，創(chuàng)新的觀念已深入到了社會生活的方方面面。

政府管理及其管理創(chuàng)新是一個復雜的問題，在這里我們可以借用以上約瑟夫·熊彼特、彼得·德魯克的思路，用系統(tǒng)論的方法對政府管理及其創(chuàng)新作以分析。從系統(tǒng)論的觀念出發(fā)可以把政府看作一個投入與產(chǎn)出的系統(tǒng)，政府通過管理運作技術(shù)將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出。用圖表示如下：

圖1　政府管理系統(tǒng)

從圖中我們可以看到影響政府系統(tǒng)運作產(chǎn)出的因素有三大類，第一是對政府系統(tǒng)運作的人、財、物的投入，第二是政府的管理理念與職能定位，第三是政府運作過程中所采用的方法、技術(shù)、流程。第一類因素決定于社會環(huán)境的政策性因素，我們可以認為它是常量，用K表示；第二類因素是政府的管理理念與職能定位，我們用字母I和A來表示，這二者受著社會價值選擇的強烈影響，并統(tǒng)領(lǐng)著整個管理系統(tǒng)的指向，規(guī)定著政府對自身與社會關(guān)系的定位以及政府對社會的作用范圍，決定了政府所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的類型與種類，是有關(guān)政府產(chǎn)出的效益（Effec?tiveness）。第三類因素是政府運作的方法、技術(shù)、流程，我們分別用字母M、T、P來表示，它們影響著政府運作的效率（Efficiency），決定著政府所提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量。如果我們用O來表示政府公共產(chǎn)品的產(chǎn)出，那么政府管理產(chǎn)出的函數(shù)。可以用下面數(shù)學模型表示：

因而，政府管理創(chuàng)新就是確定新的管理理念與管理任務或引入新的管理工具、管理技術(shù)、管理流程，改變這一函數(shù)公式中的I、A、M、T、P這五個自變量中的一個、幾個或全部，使管理系統(tǒng)發(fā)生改變，從而改變管理產(chǎn)出O的目的，達到政府管理的創(chuàng)新。

二、管理創(chuàng)新的五條基本路徑與兩種基本模式

從上面的分析可以看到，政府管理的創(chuàng)新大略有五種基本路徑。第一種是管理工具創(chuàng)新路徑。即引入新的管理方法、管理工具改變政府的管理效能與運作方式。例如，在行政管理的興起階段，將泰勒的科學管理方法引入到行政領(lǐng)域引起行政領(lǐng)域的變革；西方從上世紀七十年代以來興起的新公共管理運動，把大量私營企業(yè)的管理方法引入到政府管理中來，從管理方法的路徑改變政府的管理效能，都屬于此種路徑的管理創(chuàng)新類。第二種是政府管理及其運作技術(shù)的創(chuàng)新路徑，特別是信息技術(shù)。從上世紀以來，從美國開始風靡整個世界的電子政務運動，是這種創(chuàng)新方式的典型代表。第三是政府工作流程再造路徑。例如，20世紀90年代以來，以美國為代表的西方國家相繼將業(yè)務流程再造理論引入公共管理領(lǐng)域，實施“政府再造”即GPR（Government Process Reengineering），引發(fā)了公共管理革命的新浪潮，從而實現(xiàn)政府管理的創(chuàng)新。第四種是政府管理職能創(chuàng)新路徑。我國改革開放建立社會主義市場經(jīng)濟以來，一直在討論政府的職能轉(zhuǎn)變，使政府職能與市場經(jīng)濟相適應建立有限政府，就屬于此類路徑創(chuàng)新，近年來，為了社會的穩(wěn)定與和諧，要求政府管理的重心從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會建設(shè)，也屬于政府管理職能路徑類的創(chuàng)新。第五是管理理念與管理哲學層面的政府管理創(chuàng)新。這種管理創(chuàng)新是在基本的理念層面，對政府的價值、地位、作用及其與社會、市場的關(guān)系作出重新界定與理解。這種創(chuàng)新是對政府根本層面的一種變革，往往伴隨著政府理論的變革。近年來提出的政府治理理論、服務政府理論等都屬于此類。這五個方面，改變?nèi)魏我粋€方面都會引起管理系統(tǒng)或大或小的變化。

政府組織及其管理運作是一個有機系統(tǒng)，它有著淺層結(jié)構(gòu)與深層結(jié)構(gòu)的區(qū)別。管理工具、技術(shù)、運作流程等屬于組織結(jié)構(gòu)的淺層。這些層面的因素改變，只是使政府組織的運作效率發(fā)生改變，而不涉及政府組織在社會中的角色、地位、作用的變化。而政府職能定位以及政府管理理念則屬于政府組織的深層次結(jié)構(gòu)，它們決定著整個管理系統(tǒng)能量的指向，這二者的變化都會引起整個政府管理系統(tǒng)在社會中角色與功能的重新定位。因而政府管理創(chuàng)新有兩種基本模式，第一種是維持政府組織的既定角色，只是在效率層面上的改進。如管理技術(shù)、方法、運作流程、組織結(jié)構(gòu)等方面的變革，加里·哈默認為是“對傳統(tǒng)管理原則、流程和實踐的明顯背離，或者對慣常的組織形式的背離，這種背離極大地改變了管理工作的方法”。［2]這種政府管理創(chuàng)新，不觸及根本政府管理模式，不引起整個管理模式的變化，只是政府履行職能的某些方式的改進，在現(xiàn)行模式下管理效果的提升而已，這種創(chuàng)新模式適用于社會環(huán)境變化不大的情況。第二種創(chuàng)新模式則是改變政府的職能與管理理念，重新定位政府管理在社會系統(tǒng)中的角色與位置，是管理系統(tǒng)的一種整體的轉(zhuǎn)型。這種管理創(chuàng)新適用于社會環(huán)境巨變，政府既有的角色定位難以滿足社會需要的情況。當然，這兩種模式也不是截然分開的，而是密切聯(lián)系在一起的。對政府創(chuàng)新的基本模式與具體路徑用表格表示如下：

表1　政府創(chuàng)新的基本模式與具體路徑

三、政府轉(zhuǎn)型環(huán)境下政府管理創(chuàng)新的路徑與模式分析

1.信息技術(shù)的普及、公民社會的崛起改變了政府所面對的管理環(huán)境。社會的變化，首先是在原有的社會系統(tǒng)中引入市場機制這一變量，使市場經(jīng)濟體制成為配置社會資源的重要方式，高效的市場體制給社會帶來了巨大的變化。人們通過市場來獲得生存的所需并積累財富，而不必像計劃經(jīng)濟時代人們需要圍繞著政府、仰仗著政府來獲得自己的生存資源，使“社會領(lǐng)域分離”。社會中，原有的以政府為中心形成對經(jīng)濟、文化、思想的限制在逐漸的消解。政府活動的壟斷性地位發(fā)生完全改變，以政府為中心的社會基本結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化，政治、經(jīng)濟、文化思想三大領(lǐng)域由以政府為中心的“大一統(tǒng)”逐漸相分離，人們的獨立意識、主體意識與民主意識發(fā)展了起來，人們的思想及其價值取向日益呈現(xiàn)出一種多元化的傾向。社會不再是以政府為中心的“中心——依附”的等級結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，而逐漸演化為一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，社會也逐漸出現(xiàn)了社會——國家兩分的社會發(fā)展傾向。

在社會生活領(lǐng)域，現(xiàn)代信息技術(shù)計算機網(wǎng)絡(luò)的使用，也使社會的結(jié)構(gòu)與運行模式發(fā)生了極大的變化。生活節(jié)奏愈來愈快，活動方式也日益向虛擬化發(fā)展?，F(xiàn)代信息技術(shù)像一股巨大的浪潮，沖擊著我們的日常生活領(lǐng)域與公共生活領(lǐng)域，改變了我們整個社會生活、經(jīng)濟生活、政治生活的面貌。

政府所面對的社會環(huán)境發(fā)生了急劇的社會變化：第一，經(jīng)濟方面，從封閉的自然經(jīng)濟與命令的計劃經(jīng)濟向開放、自由的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。第二，政治方面，從崇尚權(quán)威和實行人治向崇尚民主和實行法治轉(zhuǎn)變。第三，文化方面，從官方意識形態(tài)控制一切思想領(lǐng)域的狀態(tài)向平民的多元的現(xiàn)代文化轉(zhuǎn)變。第四，社會各層面的生活日益信息化、虛擬化。可以說，社會正在向“政府、市場經(jīng)濟與公民社會”多元并存，政治活動、經(jīng)濟活動與社會生活日益信息化、虛擬化的社會形態(tài)演進。社會已經(jīng)逐漸走向公民社會與信息社會。

2.信息社會與公民社會背景下政府管理創(chuàng)新的模式分析。面對日益復雜化、多元化、民主化、虛擬化的社會，政府所面對的社會環(huán)境越來越復雜、需要面對的問題也越來越多，社會對政府的要求也越來越多。這些都對政府的管理能力提出了極大的挑戰(zhàn)。在行政的具體層面上“政府管理制度存在許多不合理的規(guī)定，妨害行政能力的提高；決策過程不夠科學和民主，政策失誤過多；政府管理職能越位、缺位和錯位現(xiàn)象同時并存；公民對政府管理的參與程度較低，政府與公民在公共管理中的合作程度不高；政府行為不規(guī)范，依法行政水平不高，官僚主義行為比較突出；政府管理機構(gòu)設(shè)置不夠科學；機構(gòu)臃腫和機構(gòu)缺失現(xiàn)象同時存在；行政成本過高，行政效率偏低；政府管理過程不夠透明，公民缺乏必要的知情權(quán)和參與渠道”［3]等等，這些已難以適應信息社會與公民社會的要求。這要求我們對政府的管理現(xiàn)狀進行深入分析，對政府的創(chuàng)新路徑進行科學的設(shè)計，推動政府管理方式的全面轉(zhuǎn)變。

政府創(chuàng)新所面臨的任務是艱巨的。政府所存在與面對的社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，原有的政府理念、模式、管理技術(shù)、方法等方面已難以適應新時代的要求，必須加以拋棄和革新。因而，這種管理創(chuàng)新是從管理系統(tǒng)的淺層面到深層次的全面變革與創(chuàng)新。“近年來西方的企業(yè)家政府的創(chuàng)新，是一個不涉及基本觀念、更多的是工具層面與運行機制層面的創(chuàng)新，沒有政治體制、根本管理理念的變化”。［4]我國政府的管理創(chuàng)新要比西方政府的管理創(chuàng)新要艱巨復雜得多，它涉及到整個系統(tǒng)、整個管理模式，是一個涉及政府系統(tǒng)的角色定位、職能定位、管理方法、技術(shù)、流程的全面創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。

四、政府管理創(chuàng)新的路徑設(shè)計及其實施原則

1.政府管理創(chuàng)新的路徑選擇。根據(jù)現(xiàn)時期社會的發(fā)展現(xiàn)狀與政府管理現(xiàn)狀，政府的管理創(chuàng)新目標，應是轉(zhuǎn)變政府包攬一切社會事務的管理模式。這種轉(zhuǎn)變不僅是政府角色與政府職能的重新定位也是政府管理的技術(shù)、工具與工作流程的全方位的整體性的轉(zhuǎn)變。因而，在政府管理創(chuàng)新中，我們應從政府管理理念、管理職能、管理工具、管理技術(shù)與流程多條條路徑出發(fā)，推動政府整體管理模式的全面變革。

首先，應在公民社會已經(jīng)成為未來發(fā)展趨勢的形勢下重構(gòu)政府的管理理念，堅持“社會與國家二分”、“小政府大社會”的理念，逐漸形成政府與社會共享治權(quán)的局面。原有的政府管理習慣于從自身角度來考慮制定政策、發(fā)布行政命令，強調(diào)整個社會生活以政府活動為中心，擁有無限權(quán)力，習慣于用單一的行政管理手段處理復雜多樣的社會事務，這些不利于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。應逐漸鼓勵、培養(yǎng)“公民社會”這一個相對獨立和自治的主體，使其在社會治理中發(fā)揮獨特的作用，逐漸形成與政府等各主體協(xié)商、共治的管理格局。

其次，應重構(gòu)政府的管理職能。管理職能規(guī)范著整個管理系統(tǒng)能量與資源的指向，限定了行政權(quán)力作用的社會范圍和對社會放權(quán)而不作用的范圍，這也是我們構(gòu)建有限政府的重要步驟。在變化了的社會環(huán)境中，我們應從社會發(fā)展以及政府與社會、市場關(guān)系的戰(zhàn)略高度重新審視政府所應發(fā)揮作用的領(lǐng)域與范圍。找準政府正確定位，從計劃經(jīng)濟思維中轉(zhuǎn)變出來，解決政府越位和錯位的問題，在政府不該介入也管不好的領(lǐng)域，大幅度地削減和放松政府干預，還權(quán)于社會、市場和企業(yè)，政府要著重于服務，為社會、市場、企業(yè)創(chuàng)造良好的軟硬環(huán)境。

第三，要在政府運作的技術(shù)層面推進電子政務建設(shè)。社會已經(jīng)進入了信息時代，“如果政府行動的速度與社會信息傳播的速度差距太大，整個社會的穩(wěn)定性將大打折扣”，［5]（P5）對先進信息技術(shù)的使用，同時進行流程再造，可以提高政府的效能及其回應性，使政府不落后于時代的發(fā)展，為服務型政府的建設(shè)提供高效的平臺。

在推進電子政務建設(shè)的同時，應變革政府組織的工作流程與組織結(jié)構(gòu)。利用信息技術(shù)協(xié)調(diào)各種矛盾，將政府工作中的串行工作流程改造為并行工作流程，盡可能實現(xiàn)信息的一次處理與共享使用機制，重建、改進、精簡政府工作的運行流程，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)，使政府的運行適合于信息社會的發(fā)展要求。

“手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件”，［6]（P5）沒有管理手段的革新，那么也難有管理效果的革新。政府的管理過程是政府通過運用管理工具，將管理目標轉(zhuǎn)化為管理結(jié)果的過程。科學、適當?shù)墓芾砉ぞ?，是實現(xiàn)管理目的的必要條件。因而在適當?shù)沫h(huán)境條件下，可以考慮新的管理工具的引入，例如績效管理、標桿管理、流程再造、目標管理等管理工具，在使用恰當?shù)臈l件下，這些工具會成為提高管理效率的利器。

2.政府創(chuàng)新實施的基本原則。政府管理創(chuàng)新是一種全局性的創(chuàng)新，而不是局部性的、頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳的創(chuàng)新，創(chuàng)新的復雜性、高風險性以及系統(tǒng)性，要求我們要遵從幾個基本原則。

政府自身系統(tǒng)基本穩(wěn)定與可承受的原則。創(chuàng)新意味引入新的方法、新的力量推動政府自身系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的變化。這一過程必然是利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在管理創(chuàng)新的實踐中，各種變量因素必然相互交織，以往不曾遇到的社會問題可能會相繼出現(xiàn)。特別是在少數(shù)民族集中地區(qū)，地域復雜、社會的自然環(huán)境與社會環(huán)境差異大，創(chuàng)新行為更是要周密且謹慎，要考慮到創(chuàng)新的方法與路徑是否激進，能否符合當?shù)孛癖娂罢男枰?，若?chuàng)新行為不當反而會激起各種社會的矛盾或者政府內(nèi)部各層次的矛盾，會導致整個社會系統(tǒng)及政府自身系統(tǒng)的紊亂甚至解體，這樣也必然會導致創(chuàng)新的夭折與失敗。

循序漸進原則。社會復雜的政治、經(jīng)濟與社會現(xiàn)實決定了政府管理創(chuàng)新必須走漸進式道路。社會系統(tǒng)極為復雜，人理性的有限性使人們對多變的社會因素往往難以預料，因而應按照林德布羅姆的“按部就班，修修補補的漸進主義”［7]（P43）原則進行社會變革。實踐證明，在政治環(huán)境穩(wěn)定的條件下，漸進主義的原則是一個穩(wěn)妥的原則，地方政府管理創(chuàng)新中敏銳地把握到政府管理創(chuàng)新的脈搏，注意把握好創(chuàng)新的“度”。既了解地區(qū)管理的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，又立足于政府自身狀況，既不因循守舊，又不急于求成。從局部到整體，從管理手段、管理技術(shù)到整體管理模式，漸進地推進政府管理的創(chuàng)新，只有這樣，才能提高政府管理創(chuàng)新成本效能，避免激進式政府管理創(chuàng)新造成的成本損失。

集中社會資源達到管理系統(tǒng)與管理模式改造的原則。這是一種在穩(wěn)妥中的激進，政府管理的全面創(chuàng)新必須對管理系統(tǒng)進行調(diào)整和變革，“若要取得效果，必須達到一個適當?shù)呐R界質(zhì)量，足以對其對象產(chǎn)生預期的影響”。［8]（P106）在政府創(chuàng)新中，如果社會環(huán)境允許，我們必須集中足以達到改變客觀對象的政策資源，才能促使政府管理模式的局部或全部的轉(zhuǎn)變。德羅爾說“無論臨界質(zhì)量多么難以達到，他都是應付逆境所絕對必需的一條政策原則。對于某些主要困難，如果政策達不到臨界質(zhì)量，那么根本就沒有擺脫這些困境的可能”。［8]（P109）

總之，政府變革與創(chuàng)新是一門科學也是一門藝術(shù)，這要求我們對社會現(xiàn)實作出科學的分析，既要有高遠的理想目標，又要具有審時度勢、堅決決斷的勇氣和能力。

［1]約瑟夫·熊彼特.經(jīng)濟發(fā)展理論［M].北京：商務印書館1991.

［2]Gary Hamel.The Why，What，and How of Management Innovation.Harvard Business Review.2006.No3.

［3]俞可平.論政府創(chuàng)新的若干基本問題［J].文史哲，2005（04）.

［4]李習彬.中國政府管理創(chuàng)新體系研究［J].國家行政學院學報，2002（06）.

［5]石國亮、梁瑩、李延偉.國外政府管理創(chuàng)新要略與前瞻［M].北京：中國言實出版社，2012.

［6]陳振明.政府治理工具［M].北京：北京大學出版社，2009.

［7]查爾斯·林德布羅姆.決策過程［M].上海：上海譯文出版社，1988.

［8]德羅爾.逆境中的政策制定［M].上海：上海遠東出版社，1992.

責任編輯：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.04.11