田源

爭(zhēng) 鳴

鐵打的“員額”流水的“官”
——司改浪潮激蕩下“法官自由轉(zhuǎn)院”模式之構(gòu)建

田源[1]

囿于有限的員額比例，會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的現(xiàn)任法官將被裁汰出員額范圍。這當(dāng)中，不乏具有審判經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力突出的優(yōu)質(zhì)人才。但無(wú)論是要他們脫下法袍當(dāng)“助理”，還是辭“官”不做另覓他途，都會(huì)對(duì)原本就嚴(yán)重短缺的司法人力資源造成極大浪費(fèi)，也都將嚴(yán)重滯緩方興未艾的司法改革。本文選取司改背景下的員額制改革為研究視角，提出附條件法官自由轉(zhuǎn)院模式的構(gòu)建方案，以實(shí)現(xiàn)對(duì)有限司法人力資源最大化利用。法官自由轉(zhuǎn)院模式致力于實(shí)現(xiàn)法官在不同等級(jí)、不同地域法院之間的有序流轉(zhuǎn)，在防范人才流失、集聚優(yōu)質(zhì)人才、規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)以及縮小地區(qū)間法院人才儲(chǔ)備差異等方面都將發(fā)揮巨大價(jià)值功用。該模式風(fēng)險(xiǎn)小，合乎相關(guān)法律規(guī)定；成本低，無(wú)需額外培養(yǎng)投入；易操作，不會(huì)平添過(guò)多負(fù)擔(dān)；起效快，迅速進(jìn)入工作狀態(tài)。建議實(shí)行“統(tǒng)一調(diào)配”與“個(gè)人申請(qǐng)”并行的“雙核”驅(qū)動(dòng)模式，最大限度地實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀司法人才在不同地區(qū)法院之間的有序循環(huán)流動(dòng)。

員額制改革；法官自由轉(zhuǎn)院；模式設(shè)計(jì)

引言

法官員額制是提升法官職業(yè)待遇的基本保證，是實(shí)現(xiàn)司法職業(yè)化的必由之路，更是司法改革牽一發(fā)而動(dòng)全身的突破口。[1]何帆:《法官多少才夠用》，《人民法院報(bào)》2013年6月7日，第5版。隨著改革試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，中央對(duì)法官員額制改革做出了頂層設(shè)計(jì)，明確了39%的員額比例控制線，要求不僅不能突破，還要為暫時(shí)未能進(jìn)入員額的優(yōu)秀人才留有余地。這意味會(huì)有相當(dāng)比例的法官將不可避免地被裁汰出員額范圍。其中，會(huì)不乏一些業(yè)務(wù)能力突出、審判經(jīng)驗(yàn)豐富的現(xiàn)任法官。擺在他們面前的似乎只有兩條路，要么脫下法袍去甘當(dāng)“助理”，要么辭“官”不做另覓他途。在案多人少問(wèn)題日益凸顯的當(dāng)下，這兩種選擇都會(huì)對(duì)原本就嚴(yán)重短缺的司法人力資源造成極大浪費(fèi)，也都將嚴(yán)重滯緩方興未艾的司法改革進(jìn)程。如何能在確保追求“將具有較高素質(zhì)，真正符合條件的審判人員確定為法官”的改革初衷的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有司法人力資源利用的最大化?那么勢(shì)必要去探尋有別于“助理”和“辭職”，且更契合當(dāng)前司法實(shí)際的第三條道路。

一、理念提出——關(guān)于法官自由轉(zhuǎn)院模式的相關(guān)概述

(一)緣起:法官自由轉(zhuǎn)院模式

法官自由轉(zhuǎn)院模式設(shè)想，源自對(duì)職業(yè)競(jìng)技體育運(yùn)動(dòng)中常見(jiàn)的運(yùn)動(dòng)員自由轉(zhuǎn)會(huì)制度的靈活借鑒。該項(xiàng)模式致力于實(shí)現(xiàn)法官在不同等級(jí)、不同地域法院之間有序流轉(zhuǎn)。具體可分為兩種模式。

其一，省內(nèi)調(diào)配模式。由各省、市法官遴選委員會(huì)依據(jù)同一嚴(yán)格遴選標(biāo)準(zhǔn)，就該省內(nèi)部的現(xiàn)任法官進(jìn)行全面考核評(píng)定，篩選出有條件進(jìn)入員額的優(yōu)秀人才。同時(shí)，結(jié)合各地法院的案件數(shù)量、審判工作總量以及地方執(zhí)法環(huán)境差異性等指標(biāo)，科學(xué)測(cè)算出各地法院所需的法官員額數(shù)量。在此基礎(chǔ)上，將部分優(yōu)秀人才從部分員額指標(biāo)已用完但人才相對(duì)富余的法院，向員額指標(biāo)富余但人才緊缺的法院調(diào)配。

其二，跨省遴選模式。即允許在A省未通過(guò)員額遴選的法官，重新參與B省的法官員額遴選。如若通過(guò)，則允許其依照統(tǒng)一的調(diào)配程序，由A省轉(zhuǎn)赴B省重新成為法官。這一制度可最大限度地減少法院寶貴人才的無(wú)謂流失，有效實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀司法人才的內(nèi)部自主循環(huán)。為保障法官自由轉(zhuǎn)院模式的實(shí)行，各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)“嚴(yán)格執(zhí)行中央確定的法官員額比例和相關(guān)政策，不僅不能突破，還要在第一輪遴選時(shí)還要留有余地”[1]沈德詠:《既要接地氣，又要有理想，堅(jiān)定不移全面推進(jìn)司法改革——在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)上的講話》，《人民法院報(bào)》2015年7月3日，第1版。，以此來(lái)為優(yōu)秀司法人才的院際流動(dòng)預(yù)留入額空間。

(二)初衷:實(shí)現(xiàn)司法人力資源的優(yōu)化配置

當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致不同省、市之間，同一省市的不同地區(qū)法院之間的人才儲(chǔ)備狀況差異明顯，[2]孫英:《法官員額改革的當(dāng)務(wù)之急與長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)》，《山東審判》2015年第2期，第23頁(yè)。有的人才濟(jì)濟(jì)，有的則捉襟見(jiàn)肘。由省、市法官遴選委員會(huì)主導(dǎo)的法官員額遴選，用以評(píng)判是否屬于“高素質(zhì)人才”的參照系，往往局限在某一省、市范圍內(nèi)，甚至是單純某個(gè)法院的范圍內(nèi)來(lái)衡量。[3]王靜、李學(xué)堯:《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測(cè)量》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期，第44頁(yè)。地區(qū)發(fā)展水平的差異化，直接導(dǎo)致了法官遴選標(biāo)準(zhǔn)的參差不齊。譬如，在人才儲(chǔ)備雄厚的A省法院不屬于“高素質(zhì)人才”，放在人才相對(duì)較少的B省法院未必就不是人才。法官自由轉(zhuǎn)院模式恰恰可以讓依據(jù)A省標(biāo)準(zhǔn)做不了法官的人員，在B省重新進(jìn)入員額之列，而不必在“一棵樹上吊死”。

(三)限定:相對(duì)的“自由”與附條件的“轉(zhuǎn)院”

所謂的“自由”轉(zhuǎn)院，并非不受限制的絕對(duì)自由，更不是任由法官去隨意挑選或更換法院。該“自由”屬于相對(duì)的自由，是相較于目前的不同法院之間相對(duì)停滯的人員流動(dòng)而言的。

“轉(zhuǎn)院”同樣是附條件的。即在最大限度保持各地法院法官人才隊(duì)伍穩(wěn)定的大前提下，只允許那些具備較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力和豐富審判經(jīng)驗(yàn)，且在本地員額遴選中落選的法官，赴異地當(dāng)法官或重新參加員額遴選。只有在通過(guò)當(dāng)?shù)氐膯T額遴選后，方可依照特定流程，實(shí)現(xiàn)在不同法院之間的有序流轉(zhuǎn)。

二、應(yīng)然之舉：法官自由轉(zhuǎn)院模式符合現(xiàn)實(shí)司法需求

法官自由轉(zhuǎn)院模式既非毫無(wú)現(xiàn)實(shí)根基的無(wú)本之木，也非脫離實(shí)際的空中樓閣，這一制度的提出符合當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)司法需求。為此，本文選取了S省H市法院及其所轄部分基層法院作為研究樣本，試圖通過(guò)透析待改革法院中的毛斑一點(diǎn)以管窺全豹。

(一)需裁汰者人數(shù)眾多

由于歷史原因，相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)法官的職業(yè)特殊性沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，審判職稱被作為一種“福利待遇”，隨意分配給在法院工作一定年限的具有“干部身份”的人員。不管操守如何、素質(zhì)高低、有沒(méi)有訓(xùn)練背景，開車的、做飯的、燒鍋爐的，最后都成了法官。[1]程榮斌、陳衛(wèi)東、賀衛(wèi)方:《中國(guó)司法如何面對(duì)新世紀(jì):漫談中國(guó)司法體制改革》，《民主與法制》2000年第2期，第8頁(yè)。造成了現(xiàn)有的這支隊(duì)伍數(shù)量巨大、成分復(fù)雜、整體素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，與“具有較高素質(zhì)，真正符合條件”的要求相去甚遠(yuǎn)。

當(dāng)前，中央將法官員額的控制線嚴(yán)格控制在39%以下，[2]高憬宏:《法官員額制的制度價(jià)值和實(shí)現(xiàn)路徑》，《人民法院報(bào)》2015年7月15日，第5版。文中提及“關(guān)于法官員額的比例，中央明確了39%的控制線”。這將導(dǎo)致相當(dāng)比例的現(xiàn)任法官將被裁汰出局。以S省H市所轄的M區(qū)法院、K區(qū)法院、C縣法院等7個(gè)縣區(qū)法院為例，依照39%的員額比例，7所法院共須裁汰現(xiàn)任法官244名，每個(gè)法院平均需裁汰約35人。其中，僅M區(qū)一個(gè)法院就需要裁汰49名現(xiàn)任法官，約占在編人員總數(shù)的24.25%。法官自由轉(zhuǎn)院模式即是允許這樣一批法官在異地重新參加員額遴選，以給予其一個(gè)在異地重披法袍的機(jī)會(huì)。而這些被裁汰的法官群體，都將是法官自由轉(zhuǎn)院模式的潛在受眾。

圖1 S省H市7所縣區(qū)法院法官員額待分流情況[1]每組峰形從左至右依次表示:現(xiàn)有在編人員總數(shù)、現(xiàn)有法官人員總數(shù)、按39%比例定額后法官人數(shù)、員額后所需裁汰法官人數(shù)。

(二)甘當(dāng)“助理”者寥寥無(wú)幾

從當(dāng)前各地法院的改革試點(diǎn)實(shí)踐可以探知，被裁汰出法官員額隊(duì)伍的現(xiàn)任法官群體中，心甘情愿放棄法官身份而去擔(dān)當(dāng)助理角色的為數(shù)并不多。畢竟，這種種類似“醫(yī)生變護(hù)士”般的巨大崗位落差，很難讓裁汰出員額范圍的現(xiàn)任法官所接受。[2]鄭成良:《司法改革四問(wèn)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第4期，第11頁(yè)。相反，不少已被裁汰或自覺(jué)難以進(jìn)入員額的現(xiàn)任法官，紛紛在謀劃著用腳投票，即辭職去干法務(wù)或干脆直接當(dāng)律師。[3]劉潔:《法官辭職，一個(gè)需要冷靜面對(duì)理性思考的現(xiàn)象》，《人民法院報(bào)》2014年8月1日，第5版。文中提及縱觀全國(guó)，法官離職也絕非個(gè)案。北京市法院系統(tǒng)近5年，已有500多人離開法院；2008年至2012年6月，江蘇全省法院流出人員2402名，其中法官1850名；廣東全省各級(jí)法院調(diào)離或辭職的法官人數(shù)超過(guò)1600名；而僅2014年，上海就有70多名法官離職。為驗(yàn)證這一觀點(diǎn)，筆者選取S省H市中級(jí)人民法院，以及M區(qū)法院、K區(qū)法院、C縣法院等7個(gè)縣區(qū)法院，隨機(jī)向上述每個(gè)法院的現(xiàn)任法官群群體各發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷30份，共計(jì)240份。就“倘若你不能進(jìn)入法官員額范圍之內(nèi)，你是否服從分流安排”等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有186人投了反對(duì)票，占受訪人員總數(shù)的77.5%。其中，H市中院表示會(huì)服從安排的比例最高，但也不過(guò)40%，尚未達(dá)到半數(shù)?？梢?jiàn)，通過(guò)和風(fēng)細(xì)雨的改革手段，取消如此高比例法官的審判資格，其難度可以想見(jiàn)。法官自由轉(zhuǎn)院模式給這部分糾結(jié)于“助理”還是“辭職”的法官，更提供一個(gè)全新的備選項(xiàng)。

圖2 S省H市兩級(jí)法院部分法官對(duì)員額分流的態(tài)度情況

(三)試點(diǎn)對(duì)法官造成心理壓力

鑒于員額制改革的對(duì)象是被法官視為安身立命之本的審判資格問(wèn)題，[1]何帆:《法官遴選委員會(huì)的五個(gè)關(guān)鍵詞》，《人民法院報(bào)》2014年6月27日，第3版。這一改革措施，對(duì)現(xiàn)有法官群體觸動(dòng)的范圍之廣，力度之深都遠(yuǎn)甚于之前的任何一項(xiàng)改革。以上海司改試點(diǎn)為例，關(guān)于員額后法官占現(xiàn)有隊(duì)伍人數(shù)比例的方案一經(jīng)出臺(tái)，即一石激起千層浪，不僅引發(fā)了媒體關(guān)于現(xiàn)有法官誰(shuí)能進(jìn)“精英隊(duì)伍”的大討論，[2]王燁捷、周凱:《上海司法改革大刀闊斧，誰(shuí)能進(jìn)33%的“精英隊(duì)伍”?》，《中國(guó)青年報(bào)》2014年8月9日，第3版。改革舉措經(jīng)過(guò)媒體的大肆渲染，更導(dǎo)致現(xiàn)有的法官群體對(duì)員額的標(biāo)準(zhǔn)、比例、范圍的普遍誤讀。盡管，最高院司改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人曾幾度發(fā)聲疾呼，強(qiáng)調(diào)員額制改革“不能簡(jiǎn)單地論資排輩”，[1]賀小榮:《法官員額制不能簡(jiǎn)單論資排輩》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2014年8月4日，第11版。指出“即使在上海，33%也不是一個(gè)恒定的比例”[2]何帆:《做好法官員額制的“加減法”》，《人民法院報(bào)》2014年7月17日，第2版。等；但鑒于法官員額的選拔標(biāo)準(zhǔn)并不明確，收效幾何尚有待檢驗(yàn)，加之媒體輿論的一再渲染和小道消息的肆意流傳，一時(shí)間，這場(chǎng)擬為法官謀福祉的員額制改革，在部分法官看來(lái)卻無(wú)異于洪水猛獸，談之色變，畏之如虎。尤其是部分基層法官辭職的新聞不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，更刺激著現(xiàn)任法官本已高度緊張的神經(jīng)，甚至成為高懸于頭上的一柄達(dá)摩克利斯之劍，令其惶惶不可終日，更談不上安心從事審判工作。由面向S省H市兩級(jí)法院發(fā)放的240份調(diào)查問(wèn)卷得知，對(duì)即將到來(lái)的員額制改革深感壓力的有203人，占受訪人數(shù)的84.58%；持樂(lè)觀態(tài)度的僅有31人，尚不足受訪人數(shù)的12.92%。鑒于法官自由轉(zhuǎn)院模式能夠?yàn)楝F(xiàn)任法官提供更為多樣的選擇空間，這在一定程度上可以為其減輕壓力，使其拋除雜念，輕裝上陣。

圖3 S省H市法院對(duì)員額制改革所持態(tài)度情況

(四)“閉門選將”將浪費(fèi)大量人才

“一五”改革綱要作出規(guī)定:“要通過(guò)對(duì)法官的定編，將具有較高素質(zhì)，真正符合條件的審判人員確定為法官?！薄八奈濉备母锞V要同樣規(guī)定:“確保高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線?！钡唧w怎樣才算有“較高素質(zhì)”?如何才能“真正符合條件”?以及 “具有較高素質(zhì)，真正符合條件”的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)放在何種參照范圍內(nèi)進(jìn)行考量?是單純放在某個(gè)法院或某省、市的“二畝三分地”當(dāng)中判斷，還是著眼全國(guó)法院范圍內(nèi)一并考量?都是當(dāng)前的未解難題。類似這些最為關(guān)鍵的員額選拔條件，相關(guān)文件當(dāng)中均沒(méi)有明確說(shuō)明。不可否認(rèn)，最高院之所以未制定統(tǒng)一的法官員額定編量化標(biāo)準(zhǔn)，有保護(hù)改革積極性的考量，但同時(shí)也容易使改革試點(diǎn)法院陷入各自為戰(zhàn)的混亂局面。

從上海試點(diǎn)方案及目前的推進(jìn)工作來(lái)看，雖然確立了上海市二中院和徐匯、閔行、寶山區(qū)法院等4家法院為先行試點(diǎn)法院，并由市法官遴選委員會(huì)統(tǒng)一選拔，但具體法官員額的選定仍然是放在本市法院的范圍內(nèi)進(jìn)行考量的，這種做法的科學(xué)性和公平性均值得懷疑。譬如，在人才相對(duì)匱乏的A省法院，被符合員額遴選標(biāo)準(zhǔn)的法官，放在人才富足的B省法院，可能連最基本的參選資格都達(dá)不到。一方面，這種“閉門選將”式的員額遴選做法，必然會(huì)使法院這個(gè)最講求公平的機(jī)構(gòu)，所開展的這場(chǎng)以謀求更大公平為目標(biāo)的改革，存在實(shí)質(zhì)上的不公平。

另一方面，更為嚴(yán)重的后果是，會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)一批具備豐富審判經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)的現(xiàn)任法官，僅僅因?yàn)榈胤降拿~比例有限，而被迫擔(dān)任“助理”，甚至選擇離開法院，[1]盤淼、張俊:《司法改革與法官人才隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題研究》，《法制博覽》2015年第16期，第33頁(yè)。這將會(huì)對(duì)有限的司法人力資源造成極大的浪費(fèi)。與之成鮮明對(duì)的是，法官自由轉(zhuǎn)院模式可不僅以有效打破阻礙優(yōu)秀法律人才在不同法院之間流動(dòng)的制度壁壘，還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)優(yōu)質(zhì)司法人才資源的最大化利用，做到了人盡其才，物盡其用。

三、價(jià)值功用：法官自由轉(zhuǎn)院模式的優(yōu)勢(shì)所在

(一)節(jié)流:為法院系統(tǒng)節(jié)流人力資源

在司改試點(diǎn)逐步推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)背景下，法官自由轉(zhuǎn)院模式既給現(xiàn)任法官提供了除卻“助理”或“辭職”之外的第三種道路，又給落選員額的現(xiàn)任法官增設(shè)了重新參與遴選的寶貴機(jī)會(huì)。這一制度不僅可有效減少現(xiàn)任法官因?qū)T額遴選結(jié)果不滿而選擇辭職的人數(shù)比例，更有助于引導(dǎo)人才從脫離法院系統(tǒng)的“向外流動(dòng)”，變?yōu)榉ㄔ合到y(tǒng)的“內(nèi)部循環(huán)”。鑒于地區(qū)之間法官員額標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)差異，在本地未能進(jìn)入員額的法官，或許將在異地找到更符合自身需求，更能實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的崗位。誠(chéng)然，將這種限制司法人力資源“外流”的設(shè)想，放置在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大格局中會(huì)顯得相對(duì)“保守”，甚至帶有“肥水不流外人田”式的“小農(nóng)意識(shí)”。但在司法人才極度緊缺與人才需求持續(xù)高漲之間的矛盾不斷激化的當(dāng)下，這或許是應(yīng)對(duì)緊張局面的一條必由之路。

② 劉堅(jiān),曹廣順,吳福祥.論誘發(fā)漢語(yǔ)詞匯語(yǔ)法化的若干因素[J].中國(guó)語(yǔ)文,1995.(3).第161-168頁(yè).

(二)開源:為落后省市集聚優(yōu)質(zhì)人才

地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大差異，是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情之一。與之相應(yīng)的，落后省市的法院，無(wú)論是整體水平，抑或是司法人才儲(chǔ)備狀況，都要遠(yuǎn)遜于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市。[1]徐和平:《區(qū)域司法資源均等化配置問(wèn)題研究——以法官資源為主要對(duì)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2014年第3期，第22頁(yè)。譬如，盡管西部一些省市發(fā)出諸如“誰(shuí)來(lái)西部當(dāng)法官”[2]李明霞:《誰(shuí)到西部做法官?》，《法制日?qǐng)?bào)》2005年3月11日，第5版。文中提出西部地區(qū)所面臨的法官荒問(wèn)題日益嚴(yán)峻。貴州一省就出現(xiàn)了600余名法官空缺。的問(wèn)題呼吁已有若干年，卻收效甚微。不僅未能減緩當(dāng)?shù)胤ü俚摹翱兹笘|南飛”的步伐，也未能化解持續(xù)惡化的“法官荒”“人才荒”局面。究其原因，是同樣可以做法官的前提下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、生活條件以及福利待遇水平無(wú)疑會(huì)更佳，吸引力也相對(duì)更強(qiáng)。然而，但在當(dāng)前員額制改革持續(xù)推進(jìn)的大背景下，人才儲(chǔ)備雄厚的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份法院的員額制遴選標(biāo)準(zhǔn)更高，競(jìng)爭(zhēng)也更為激烈。會(huì)有相當(dāng)一批具備豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力的現(xiàn)任法官，盡管在發(fā)達(dá)省份的員額遴選中落選，卻足以在落后省份的員額遴選中脫穎而出。在法官身份成為稀缺資源的當(dāng)下，落后省區(qū)所享有的法官員額數(shù)量以及相對(duì)較低的遴選標(biāo)準(zhǔn)，都將對(duì)優(yōu)秀法律人才產(chǎn)生前所未有的巨大吸引力。法官自由轉(zhuǎn)院模式恰恰有助于使上述構(gòu)想成為可能。由此，部分落后省市地區(qū)法院的人才機(jī)構(gòu)狀況也將迎來(lái)一次革新，甚至有可能打上一場(chǎng)漂亮的人才儲(chǔ)備“翻身仗”。

(三)風(fēng)控:規(guī)避改革推進(jìn)潛在風(fēng)險(xiǎn)

由于目前尚缺乏對(duì)法官素質(zhì)優(yōu)劣的剛性界定標(biāo)準(zhǔn)，受審判資格這一現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)，倘若法官員額的遴選過(guò)程有失公允，改革極易演變?yōu)楦骼嫒后w之間的博弈，[1]徐昕、黃艷好、汪小棠:《中國(guó)司法改革年度報(bào)告(2014)》，《政法論壇》2015年第3期，第43頁(yè)。最終的結(jié)果很可能是“批案子”的領(lǐng)導(dǎo)“近水樓臺(tái)先得月”，“審案子”的法官“竹籃打水一場(chǎng)空”，[2]賀小榮、何帆:《深化法院改革不應(yīng)忽視的幾個(gè)重要問(wèn)題》，《人民法院報(bào)》2015年3月18日，第5版。所選任出的法官素質(zhì)魚龍混雜、泥沙俱下。人才相對(duì)較少的法院則可能將條件不足的人員也湊數(shù)選上去，發(fā)生“矬子里面拔將軍”的現(xiàn)象。人才較多的法院，往往出于保護(hù)現(xiàn)有審判人員利益、降低改革阻力的考量，使得員額遴選后的法官群體相較于原有法官隊(duì)伍變化不大。與之相對(duì)應(yīng)的，人才少的法院也會(huì)一味降低任職資格門檻，甚至“拿燒火棍當(dāng)頂梁柱”，使員額制改革后應(yīng)有的法官精英化、職業(yè)化、專業(yè)化的特性無(wú)從體現(xiàn)。[3]莫紀(jì)宏:《論我國(guó)司法管理體制改革的正當(dāng)性前提及方向》，《法律科學(xué)》2015年第1期，第31頁(yè)。

法官自由轉(zhuǎn)院模式可有效防范上述做法可能導(dǎo)致的“灑下龍種，收獲跳蚤”抑或“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，各地法院遴選員額后法官的視野更加開闊，不再僅僅局限于某個(gè)省、市范圍之內(nèi)，而是可以放眼到鄰近省份，甚至是全國(guó)范圍之內(nèi)。備選法官群體更加廣泛，備選人員類型也更加多元，選拔出優(yōu)秀法律人才的可能性也更高。另一方面，人才相對(duì)較多的省市法院的過(guò)剩法律人才，也可以服從調(diào)配或自主申請(qǐng)到其他人才相對(duì)較少省市的法院擔(dān)任法官。同時(shí)，法官自由轉(zhuǎn)院制度關(guān)于為司法人才在院與院之間流動(dòng)預(yù)留空間的設(shè)想，將有效避免有限的法官員額一次性選拔到位，杜絕不留余地的做法出現(xiàn)，有利于法官隊(duì)伍的循環(huán)發(fā)展。

(四)衡平:縮小法院區(qū)際人才差異

我國(guó)二元化社會(huì)的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，既造成不同地區(qū)之間的顯著差異，也導(dǎo)致不同法院的人才儲(chǔ)備存在天壤之別。[4]林殉:《法官定額制度若干問(wèn)題探討——一個(gè)比較法的視角》，《福建法學(xué)》2004年第4期，第38頁(yè)。倘忽視現(xiàn)實(shí)差異，將不可避免地加劇人才儲(chǔ)備的兩極分化。一些發(fā)達(dá)地區(qū)法院的人才比比皆是，但部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院的人才則寥寥無(wú)幾，人才較多的法院因僧多粥少，容易發(fā)生“多人爭(zhēng)一把椅子”的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。[1]王立:《法院人員分類管理制度的路徑與期許》，《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第1期，第25頁(yè)。同樣的員額比例，放在A省法院可能“吃不飽”，但放在B省法院有可能“吃不了”。法官自由轉(zhuǎn)院模式恰恰可以引導(dǎo)司法人力資源在人才儲(chǔ)備狀況差異明顯的法院之間實(shí)現(xiàn)循環(huán)流動(dòng)，增加進(jìn)入法官員額范圍的機(jī)會(huì)，全面提升進(jìn)入員額范圍法官的整體水平，并有效縮小不同地區(qū)法院之間人才儲(chǔ)備狀況的“剪刀差”。

四、理論論證：法官自由轉(zhuǎn)院模式的可行性分析

(一)風(fēng)險(xiǎn)小，合乎相關(guān)法律規(guī)定

根據(jù)《法官法》第2條規(guī)定:“法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員”。現(xiàn)有的各級(jí)法官雖被分為十二級(jí)，分屬四級(jí)法院，但所行使都是國(guó)家審判權(quán)。與之相對(duì)應(yīng)的是，司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)，各地法院不是地方的法院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院。[2]評(píng)論員:《加快深化司法體制改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月22日，第2版。故而，實(shí)行法官自由轉(zhuǎn)院制度后，即便法官是從A省調(diào)至B省，其所行使的依然是國(guó)家的審判權(quán)。法官在不同法院之間的流動(dòng)，既不改變法官本來(lái)的身份，也不改變其所行使的權(quán)利。

(二)成本低，無(wú)需額外培養(yǎng)投入

當(dāng)前，招錄法官的渠道較于以往更加寬泛，在校學(xué)生、社會(huì)公眾、法學(xué)專家及自身律師等都被納入法官的招錄范圍。但上述途徑招考的人員，往往理論水平有余，但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，即便進(jìn)入法院工作后，也要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)能力和審判技能培訓(xùn)后，方可行使好自身職能。[3]胡道才:《推行法官員額制改革的兩個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題》，《唯實(shí)》2014年第11期，第41頁(yè)。在此期間，不可避免地將耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。相比之下，經(jīng)由法官自由轉(zhuǎn)院模式從現(xiàn)任法官中遴選出的法官，大都已符合作為法官應(yīng)具備各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，甚至在個(gè)別領(lǐng)域內(nèi)可以獨(dú)當(dāng)一面，無(wú)需相關(guān)培訓(xùn)投入。當(dāng)然，這種理想化的調(diào)配方式，在具體操作過(guò)程中不可避免地會(huì)遭受一定的阻力。譬如，通過(guò)遴選赴異地做法官也難免會(huì)遇到諸如生活環(huán)境、子女教育、夫妻分居等現(xiàn)實(shí)困難。應(yīng)當(dāng)在薪資水平、職級(jí)待遇方面給予必要傾斜和照顧，以此來(lái)解決被調(diào)配法官的現(xiàn)實(shí)困難。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將是員額制改革所需付出的必要的階段性代價(jià)。

(三)易操作，不會(huì)平添過(guò)多負(fù)擔(dān)

結(jié)合我國(guó)國(guó)情及現(xiàn)階段的法院工作實(shí)際，建議在人民法院現(xiàn)有的官方微博、博客、微信、移動(dòng)客戶端等新媒體平臺(tái)上，實(shí)時(shí)公布不同地區(qū)、不同級(jí)別法院的法官員額比例、缺額數(shù)量、任職條件等信息，供各地、各級(jí)法官參考。此舉并不會(huì)給日常法院工作平添過(guò)多的負(fù)擔(dān)，完全在各級(jí)法院及法官所能承受的壓力范圍之內(nèi)。這種相對(duì)靈活的公開方式無(wú)需額外經(jīng)費(fèi)投入，也不會(huì)導(dǎo)致人力成本的過(guò)分增加，且操作簡(jiǎn)便、成本低廉、及時(shí)快捷、見(jiàn)效明顯，也為法官在不同法院之間流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)提供了更多便利條件。

(四)起效快，迅速進(jìn)入工作狀態(tài)

法官的獨(dú)特職業(yè)特征決定了一名優(yōu)秀法官不可能一蹴而就。那些企圖依靠突擊培訓(xùn)、短期強(qiáng)化等手段追求“速成”的做法，無(wú)異于揠苗助長(zhǎng)。[1]李擁軍、傅愛(ài)竹:《“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對(duì)法官績(jī)效考核制度困境與誤區(qū)的深層解讀》，《法律科學(xué)》2014年第5期，第39頁(yè)。然而，無(wú)論是剛邁出校門未脫青澀的學(xué)生，抑或魚龍混雜的社會(huì)招錄人員，在步入法院后都需要在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的專業(yè)培訓(xùn)，以及一至兩年的法官實(shí)習(xí)期后，方能進(jìn)入工作狀態(tài)。但相對(duì)漫長(zhǎng)的司法經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)技能的養(yǎng)成過(guò)程，對(duì)當(dāng)前“等米下鍋”般亟需有經(jīng)驗(yàn)法官的法院而言，根本就等不起。相比之下，經(jīng)由法官自由轉(zhuǎn)院模式吸納的現(xiàn)任法官，不僅熟稔法院整體工作，部分人員還是個(gè)別審判種類、工作類型中的行家里手。到新的法院后，往往在經(jīng)過(guò)短暫的適應(yīng)期后，即可迅速發(fā)揮自身業(yè)務(wù)能力和水平，基本實(shí)現(xiàn)了“即插即用”，具有其他途徑招錄人員所不可比擬的便利條件。

五、模型設(shè)計(jì)：“統(tǒng)一調(diào)配”和“個(gè)人申請(qǐng)”并行的“雙核”模式

法官自由轉(zhuǎn)院模式具體操作層面的設(shè)置上，建議采取法官遴選委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)配和法官個(gè)體提交申請(qǐng)并行的“雙核”驅(qū)動(dòng)模式。最大限度地實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀司法人才在不同地區(qū)法院之間的有序循環(huán)流動(dòng)。兩種模式互為補(bǔ)充，缺一不可。

(一)驅(qū)動(dòng)主體一:法官遴選委員會(huì)的自主調(diào)配

“四五”改革綱要規(guī)定:“在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)，從專業(yè)角度提出法官人選?！被诖?，由各省、市法官遴選委員會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)法院需要的法官員額及實(shí)際符合條件的法官數(shù)量進(jìn)行系統(tǒng)篩查，并在此基礎(chǔ)上從人才過(guò)剩的A地法院調(diào)劑部分法官到人才相對(duì)不足的同級(jí)或上級(jí)的B地法院，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、層級(jí)之間法官數(shù)量、質(zhì)量的相對(duì)均衡。但A地法院和B地法院之間的員額調(diào)配，應(yīng)當(dāng)在該省、市法官遴選委員會(huì)的主導(dǎo)下進(jìn)行。對(duì)法官資源的省內(nèi)調(diào)劑，需征得申請(qǐng)轉(zhuǎn)院的法官及其所在法院和擬轉(zhuǎn)至法院的同意。同時(shí)，鑒于在法官遴選委會(huì)主導(dǎo)下的不同省、市間的法官人才調(diào)配，規(guī)模往往較大，涉及人員眾多，需在省、市間法官遴選委員達(dá)成一致的條件下，報(bào)請(qǐng)最高人民法院政治部及司改部門批準(zhǔn)后，方可實(shí)現(xiàn)。

圖4 法官自由轉(zhuǎn)院模式的法官遴選委員會(huì)調(diào)配模式

(二)驅(qū)動(dòng)主體二:法官個(gè)人提交轉(zhuǎn)院申請(qǐng)

實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀法律人才法院間的有序流動(dòng)，單純依靠遴選委員會(huì)的統(tǒng)一調(diào)配是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，法官個(gè)人的主動(dòng)申請(qǐng)同樣不可或缺。建議充分利用前期司法公開工作所取得的階段性成果，即在現(xiàn)有的門類眾多的司法信息公開平臺(tái)上，實(shí)時(shí)公布不同地區(qū)、不同級(jí)別法院的法官員額比例、缺額數(shù)量、任職條件等信息，供各地、各級(jí)法院的法官參考。具體操作可分為兩種模式:

模式一:通過(guò)了本省法官遴選委員會(huì)的遴選，但因本院?jiǎn)T額比例有限而未能進(jìn)入員額的現(xiàn)任法官，可經(jīng)由所在法院，向該省的法官遴選委員會(huì)遞交赴員額有空缺的省內(nèi)異地法院做法官的申請(qǐng)。經(jīng)該省、市遴選委員會(huì)審核同意后，即可按照特定程序?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)院。

模式二:未通過(guò)本省法官員額制選拔的現(xiàn)任法官，可根據(jù)法官缺額的實(shí)時(shí)信息，申請(qǐng)參加有員額空缺的外省市法院的員額遴選。但該申請(qǐng)應(yīng)經(jīng)其目前所在的法院，向所在省的法官遴選委員會(huì)遞交。經(jīng)該省、市遴選委員會(huì)審核同意后，即可參加跨省參加法官遴選。以A省a法院的法官申請(qǐng)轉(zhuǎn)院至B省的b法院為例，該法官不可直接向B省乙b法院及B省法官遴選委員會(huì)遞交申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)分別經(jīng)由其所在的a法院和A省法官遴選委員會(huì)，將申請(qǐng)遞交至B省的法官遴選委員會(huì)，經(jīng)該遴選委員會(huì)審核是否符合法官員額的條件后，決定能夠參與該省的法官員額遴選。通過(guò)遴選后，方可實(shí)現(xiàn)法官在不同省、市法院間的流動(dòng)。

圖5 法官自由轉(zhuǎn)院模式的個(gè)人提交申請(qǐng)轉(zhuǎn)院模式

六、結(jié)語(yǔ)

恰如新一輪改革的總設(shè)計(jì)師習(xí)近平同志所言:“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……”[1]習(xí)近平:《好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭》，《參考消息》2014年2月11日，第1版。作為觸及部分現(xiàn)任法官最根本利益的一次體制改革，員額制改革的推進(jìn)，沒(méi)有現(xiàn)成的模板或范例可以遵循，[2]李林、熊秋紅:《積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)》，《求是》2014年第16期，第11頁(yè)。只能摸著石頭過(guò)河。誠(chéng)然，法官自由轉(zhuǎn)院模式僅僅是應(yīng)對(duì)員額制改革推進(jìn)難題的應(yīng)對(duì)措施之一，還需要其他配套的改革措施形成合力。但該模式卻不失為用以順承改革推進(jìn)動(dòng)向，規(guī)避改革潛在風(fēng)險(xiǎn)，提升人才利用效率的一劑良方，也是下好員額制改革這盤棋成本最低、效果最顯著的一步“活棋”。我們也堅(jiān)信，盡管員額制改革推進(jìn)所面臨的挑戰(zhàn)巨大，但巨大的挑戰(zhàn)將激發(fā)改革者更高的智慧，而更高的智慧恰恰是推進(jìn)司法改革的必備要件和澎湃動(dòng)力!

(初審:丁建峰)

[1]作者田源，男，中國(guó)政法大學(xué)“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心(證據(jù)科學(xué)研究院)訴訟法學(xué)專業(yè)司法文明方向2015級(jí)博士生，四級(jí)法官，兼任山東政法學(xué)院法律碩士實(shí)踐導(dǎo)師。本文為中國(guó)法理學(xué)研究會(huì)青年專項(xiàng)課題“刑事被害人及其近親屬的人權(quán)司法保障問(wèn)題研究”(批準(zhǔn)號(hào)2015＠FL002)的階段性成果。