亞歷山大·蘇利文

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強(qiáng)化美國印尼防務(wù)關(guān)系

亞歷山大·蘇利文

2010年11月，美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬和印尼總統(tǒng)蘇西洛·班邦·尤多約諾（Susilo Bambang Yudhoyono）簽署“美國印尼全面伙伴關(guān)系”協(xié)議，強(qiáng)化了奧巴馬描述的狀態(tài)——“作為廣袤而多元的國家、太平洋兩岸的鄰邦，更重要的是民主國家，美國和印尼由于共同的利益和價(jià)值取向走到一起?！彪S著印尼在蘇哈托的新秩序政府于1998年倒臺(tái)后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并鞏固民主轉(zhuǎn)型，兩國伙伴關(guān)系范圍持續(xù)擴(kuò)大，在即將離任的總統(tǒng)蘇西洛的呵護(hù)下，成效尤為顯著。2010年，奧巴馬的印尼之旅主要討論經(jīng)濟(jì)、文化和人民往來問題。美國和亞洲通過合作實(shí)現(xiàn)繁榮的機(jī)遇，依舊是美國接觸亞洲的主題。同樣重要的議題還包括在區(qū)域性多邊機(jī)構(gòu)，如東盟及相關(guān)議程中的政治協(xié)調(diào)工作。但是為了確保兩國共同追求的繁榮和區(qū)域穩(wěn)定，雙方還必須形成有力的安全伙伴關(guān)系。蘇西洛本人就是這種利益的見證者。在其此前的軍事生涯中，其通過軍官交換，進(jìn)入美國陸軍指揮和參謀學(xué)院（the U.S. Army Command and General Staff College）的經(jīng)歷就為其作為文官與美國的合作奠定了基礎(chǔ)。

兩國需要一種更加密切的安全伙伴關(guān)系，但這并非兩國關(guān)系的必然結(jié)果，因此還需要在必要時(shí)加以持續(xù)推動(dòng)，尤其是在美國繼續(xù)其亞太再平衡戰(zhàn)略，以及新總統(tǒng)佐科·維多多準(zhǔn)備上臺(tái)的情況下。更有力的軍事和安全關(guān)系將改善印尼的自衛(wèi)能力，使其成為區(qū)域安全更有效的貢獻(xiàn)者，并且最終為美國、印尼和區(qū)域帶來利益。本報(bào)告首先簡述印尼和美國的安全關(guān)系，進(jìn)而綜述印尼安全觀念以及防務(wù)計(jì)劃中的優(yōu)先事項(xiàng)，包括佐科時(shí)代可能進(jìn)行的改革。結(jié)尾將提出一系列旨在以符合雙方戰(zhàn)略利益的方式，構(gòu)筑雙邊軍事關(guān)系的建議。盡管就海洋領(lǐng)土爭議一類的區(qū)域議題在政治層面進(jìn)行磋商，對(duì)于印尼的長期安全具有關(guān)鍵作用，但這不在本文的討論范圍內(nèi)。

美國-印尼安全關(guān)系簡史

長期以來，印尼和美國在防務(wù)方面的聯(lián)系時(shí)斷時(shí)續(xù)。地緣政治、全球安全環(huán)境和印尼軍方（TNI）復(fù)雜的國內(nèi)角色，曾經(jīng)支持也阻礙過雙邊關(guān)系。冷戰(zhàn)的多數(shù)時(shí)期，印尼與美國保持距離，并傾向于爭取不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)地位。20世紀(jì)晚期，鑒于印尼國防軍在印尼周邊動(dòng)蕩區(qū)域，如東帝汶、亞齊、巴布亞的人權(quán)紀(jì)錄，經(jīng)常導(dǎo)致雙方中止合作，其中包括一次武器禁運(yùn)，此次禁運(yùn)從東帝汶1999年尋求獨(dú)立一直持續(xù)到2005年。印尼國防軍中的人物，包括一度成為總統(tǒng)候選人的普拉博沃·蘇比安托（Prabowo Subianto）都曾涉嫌1998年蘇哈托政權(quán)倒臺(tái)前后的暴力活動(dòng)。盡管存在上述困境，但美國的各類項(xiàng)目，如“國際軍事教育和訓(xùn)練”（International Military Education and Training，簡稱IMET）在20世紀(jì)80-90年代均獲得成功，與印尼領(lǐng)導(dǎo)人建立了私人關(guān)系，其中包括前文提到的蘇西洛。

印尼是世界上穆斯林人口最多的國家，另外，由于印尼本土在21世紀(jì)初遭遇國內(nèi)恐怖主義襲擊，美國領(lǐng)導(dǎo)的全球反恐工作有助于恢復(fù)雅加達(dá)和華盛頓的安全關(guān)系，包括印尼參加“區(qū)域國防反恐伙伴項(xiàng)目”（the Regional Defense Combating Terrorism Fellowship Program）以及美國為軍事和執(zhí)法反恐訓(xùn)練提供的安全協(xié)助。以此為基礎(chǔ)，印尼國防軍參加了美國太平洋指揮部的多次接觸活動(dòng)。包括第七艦隊(duì)的海上預(yù)備與訓(xùn)練項(xiàng)目（Cooperation Afloat Readiness and Training，CARAT）及其他活動(dòng)。

此外，美國國防部與包括文職和武職人員在內(nèi)的印尼防務(wù)界合作，提出協(xié)助建立有效的防務(wù)機(jī)制，比如《防務(wù)機(jī)制改革倡議》。這些項(xiàng)目針對(duì)印尼長期投入大量資源，也因此推動(dòng)了更有活力的雙邊安全關(guān)系。

印尼的安全環(huán)境認(rèn)識(shí)：印尼的安全挑戰(zhàn)總體取決于其物理和人文地理環(huán)境。作為世界上第五大人口大國，2.5億人口的印尼由17，000個(gè)島嶼組成，其中6000個(gè)存在居民。盡管其領(lǐng)土面積排名世界第十五，但其主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積排名世界第十，足以媲美加拿大。印尼同時(shí)兼跨鏈接印度洋和太平洋的多個(gè)主要海峽，其中最重要的是巽他、龍目和馬六甲海峽，全球石油貿(mào)易的1/3和液化天然氣貿(mào)易的1/2通過上述水域運(yùn)輸。印尼還擁有資源豐富的漁場，包括南中國海水域。作為全球貿(mào)易和交流的重要支點(diǎn)，享受經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，印尼也面對(duì)安全威脅，從高級(jí)別威脅到導(dǎo)致馬六甲海峽關(guān)閉的低級(jí)別緊急狀況，比如海盜、非法捕魚和非法交易一類的非傳統(tǒng)威脅一應(yīng)俱全。此外，印尼還面對(duì)大量的活火山、地震、颶風(fēng)和其他自然災(zāi)害。

近年來，南海爭議導(dǎo)致的緊張關(guān)系也引發(fā)對(duì)印尼的關(guān)注，盡管印尼對(duì)爭議中的南沙群島沒有主權(quán)要求，歷來否認(rèn)中國蠶食南海主權(quán)構(gòu)成對(duì)自身的威脅，但是中國的近期舉動(dòng)導(dǎo)致人們懷疑，其擴(kuò)張性的“九段線”可能與印尼的納土納島海洋主權(quán)要求重疊。對(duì)此，印尼選擇在納土納島部署其新近向美國購買的阿帕奇攻擊直升機(jī)。

印尼還存在突出的種族、語言和宗教多元性。這一復(fù)雜局面也使其和平民主轉(zhuǎn)型成就突出。然而，印尼依然受制于發(fā)展失衡、巴布亞和亞齊的分離主義運(yùn)動(dòng)以及群體暴力。此外，印尼作為世界最大的穆斯林主體國家，還面臨宗教摩擦升級(jí)，并成為內(nèi)生性恐怖分子的襲擊目標(biāo)，這類勢力包括2002年巴厘島爆炸案背后的力量。此外，伊斯蘭國對(duì)伊斯蘭極端分子的吸引力，正在導(dǎo)致東南亞武裝人員前往伊拉克，他們回國時(shí)將擁有更好的軍事知識(shí)和勇氣投入恐怖活動(dòng)。

上述廣泛的安全議題可以大體歸納為3組：國內(nèi)議題、國外非傳統(tǒng)威脅和國外傳統(tǒng)威脅（比如國家對(duì)國家）。印尼學(xué)者和智庫官員傾向承認(rèn)全部這3組議題，但強(qiáng)調(diào)前兩者，而將后者納入?yún)^(qū)域秩序和印尼自身防務(wù)發(fā)展一類的長期政策目標(biāo)。一位學(xué)者表示，該“沖突范圍”可能導(dǎo)致妥協(xié)，印尼不太可能部署一支能夠兼顧短期、低烈度威脅和長期高烈度威脅的兵力。

如果中國確實(shí)挑釁印尼，局勢可能迫使印尼檢討其防務(wù)優(yōu)先事項(xiàng)，并刺激印尼嚴(yán)肅對(duì)待防務(wù)開支。

印尼的防務(wù)計(jì)劃：持續(xù)改革

印尼防務(wù)計(jì)劃的指導(dǎo)性框架又稱“最低必要力量”（Minimum Essential Force，MEF），計(jì)劃于2024年實(shí)現(xiàn)。盡管具體方法多樣，但基本的理念在于印尼現(xiàn)有部隊(duì)已經(jīng)無法滿足國家安全需要，國家必須改造部隊(duì)，從而提升印尼的區(qū)域威望并應(yīng)對(duì)潛在挑戰(zhàn)。部分意見曾質(zhì)疑2008年出臺(tái)的“極限必要力量”計(jì)劃能否應(yīng)付突發(fā)局勢。其他意見則認(rèn)為，由于涉及極限必要力量的文件未對(duì)印尼的安全環(huán)境作出全面衡量，因此在創(chuàng)建符合這類目標(biāo)的武裝力量時(shí)，該文件無法成為可靠的指導(dǎo)。此外，盡管政治領(lǐng)導(dǎo)人一再承諾，包括在佐科任內(nèi)的繼續(xù)努力，但是，只是實(shí)現(xiàn)最低必要力量的有限目標(biāo)都存在困難。

理由之一在于，印尼政府的總投入不足。2013年的印尼國防預(yù)算為78.4億美元，這一數(shù)字源于2005年36億的最低點(diǎn)。但是，過去10年的防務(wù)開支從未超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%，而且經(jīng)常在政府開支的3%-5%內(nèi)波動(dòng)，顯示印尼缺乏穩(wěn)定的防務(wù)開支路線。許多印尼防務(wù)官員在印尼的經(jīng)濟(jì)總體增長率的背景下描述防務(wù)預(yù)算增長，似乎期待雅加達(dá)將增加防務(wù)預(yù)算。佐科在選戰(zhàn)中也曾繼承尤多約諾沒有兌現(xiàn)的承諾，保證防務(wù)預(yù)算增長至國民生產(chǎn)總值1.5%，但能否兌現(xiàn)還有待觀察。

其次，由于過去30年來，印尼軍方對(duì)壓迫性的“新秩序”當(dāng)局的支持，后蘇哈托時(shí)代的改革工作“聚焦軍方去政治化和去商業(yè)化?！庇∧釃儡娒撾x政治進(jìn)程本身已經(jīng)基本完成，盡管移交軍方掌握的商業(yè)還有待時(shí)日。盡管文官已經(jīng)掌握政治進(jìn)程，但是基于政治遺產(chǎn)和其他因素，印尼國防軍對(duì)于文職化的國防部仍然享有巨大的機(jī)構(gòu)自主性。退一步說，在國防軍內(nèi)部，陸?？哲娺€有各自突出的軍種文化。陸軍處于主導(dǎo)地位，即便不是絕對(duì)主導(dǎo)，也是三軍代言人。因此，行動(dòng)中的參與和融合依然面臨挑戰(zhàn)。在采購方面，各軍種有時(shí)僅考慮本身的優(yōu)先事項(xiàng)而非戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)性、行動(dòng)協(xié)同性，特別是可持續(xù)性。近期購買100輛德國豹式主戰(zhàn)坦克就反映了陸軍的內(nèi)部安全顧慮以及文化偏見。但是坦克無法應(yīng)對(duì)空中和海洋安全問題，因此，這類昂貴的采購并不符合外部安全環(huán)境的重要性正在超過內(nèi)部安全的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，印尼空軍多數(shù)的現(xiàn)代戰(zhàn)斗機(jī)來源多樣，美國、俄國、韓國、巴西和中國一應(yīng)俱全。最終，當(dāng)印尼人的確需要購買先進(jìn)武器系統(tǒng)，特別是飛機(jī)時(shí)，經(jīng)常忽略長期有效維護(hù)的問題，包括提供零配件和維護(hù)人員技術(shù)培訓(xùn)所需的后勤要求和可靠性。

最后，印尼和許多東南亞鄰國一樣，正致力于平衡購買外國先進(jìn)技術(shù)和發(fā)展本國防務(wù)工業(yè)的需要。2011年和2012年，印尼政府采取多項(xiàng)措施發(fā)展本地防務(wù)企業(yè)。國家提供傾向性財(cái)政援助，注資制造陸?？障到y(tǒng)的國營工廠。2012年，印尼立法部門要求只要存在貨源，軍事裝備采購必須本地化，還制定補(bǔ)償規(guī)則，鼓勵(lì)外國合伙人投資本國防務(wù)工業(yè)。這些措施先于印尼與韓國、荷蘭及其他合作方的重要聯(lián)合開發(fā)協(xié)議，或者與之同步。

總之，印尼的預(yù)算令人懷疑其實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的能力。上述目標(biāo)的戰(zhàn)略合理性也令人存疑。此外，即便已經(jīng)撥款，由于中央控制能力不足，以及人員普遍不熟悉有效的采購程序，資金使用的合理性也有待商榷。美國對(duì)于援助印尼改進(jìn)所有層面的工作具有特殊優(yōu)勢。

強(qiáng)化美?。幔┌踩锇殛P(guān)系的建議

尤多約諾執(zhí)政時(shí)期，印尼和美國致力于深化雙方過去定期遭遇挫折的安全關(guān)系，并取得飛越。尤多約諾本人就是兩國軍事關(guān)系的產(chǎn)物，也是這種伙伴關(guān)系巨大潛力的象征。改善關(guān)系需要艱苦努力，但是將有利于兩國和地區(qū)。為此，筆者將就雅加達(dá)和華盛頓應(yīng)當(dāng)聯(lián)合或各自采取的措施提出簡要的建議。

印尼應(yīng)當(dāng)

確保在佐科的5年任期內(nèi)，國民生產(chǎn)總值的1.5%投入防務(wù)領(lǐng)域：這是一個(gè)溫和而關(guān)鍵的目標(biāo)。最好的防御思想沒有實(shí)際資金投入就是白搭。

檢討防務(wù)指南并強(qiáng)調(diào)海空軍力量，著重強(qiáng)調(diào)指揮、控制、通訊、電腦、情報(bào)、偵查和監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)（C41SR）：鑒于印尼掌握的龐大海域和空域，以及陸軍的現(xiàn)有規(guī)模優(yōu)勢，未來的采購計(jì)劃應(yīng)當(dāng)明顯側(cè)重建立?？漳芰?。這類力量不僅適用于高端戰(zhàn)斗，也有利于海洋安全、人道主義救助和災(zāi)害反應(yīng)，也能夠改善印尼對(duì)群島地形的監(jiān)控能力。

建立國防安全協(xié)調(diào)機(jī)制，如國家安全會(huì)議：這也是佐科的競選理念，其將有效改進(jìn)印尼面對(duì)國家安全挑戰(zhàn)的總體能力。通過將國內(nèi)安全議題移交法律機(jī)構(gòu)，解放國防部和國防軍的資源，使其關(guān)注外部威脅，提高效率。

美國應(yīng)當(dāng)

就分享建立防務(wù)工業(yè)“軟件”的專業(yè)知識(shí)提出多種倡議：在這一背景下，軟件指代提高開發(fā)效率和軍事力量運(yùn)用的組織和程序，包括：制度建設(shè)、人力資源管理及其他工作。美國國家安全業(yè)界應(yīng)運(yùn)用一切可能機(jī)會(huì)接觸并支持印尼同行。比如，國防部長辦公室（the Office of the Secretary of Defense）已經(jīng)通過《國防制度改革倡議》（the Defense institution Reform Initiative）多次成功開展對(duì)話。該倡議建基于有效的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，而后，建立戰(zhàn)略與項(xiàng)目和預(yù)算掛鉤。還可以考慮在參謀長聯(lián)席會(huì)議和印尼國防軍參謀部之間形成其他重點(diǎn)不同的類似紐帶。如果佐科啟動(dòng)建立國家安全會(huì)議，美國應(yīng)當(dāng)組建由具備美國國家安全會(huì)議經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)任和前美國官員組成的優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)，定期就有效協(xié)調(diào)國家安全領(lǐng)域的多元議題提供建議。

為印尼旨在提高?？樟α亢虲4ISR技術(shù)的外國軍事采購提供優(yōu)惠，并在可能情況下轉(zhuǎn)移設(shè)備：這一建議旨在推動(dòng)印尼企業(yè)的重點(diǎn)指向外部的?？瞻踩I(lǐng)域。一個(gè)有益的設(shè)備轉(zhuǎn)移先例就是2011年的一份協(xié)議。根據(jù)其內(nèi)容，美國向印尼轉(zhuǎn)讓美國即將退役的模塊25型F-16（Block 25 F-16）戰(zhàn)斗機(jī)，只要求后者提供升級(jí)和翻新費(fèi)用。總數(shù)24架合同標(biāo)的中，已有3架于2014年7月給付。

為印尼文官和軍官提供管理防務(wù)項(xiàng)目全周期成本的訓(xùn)練：如上所述，國防軍在初始采購以后，由于沒有考慮后續(xù)成本，在維持先進(jìn)武器系統(tǒng)方面，遭遇困境。美國的國際軍事教育和訓(xùn)練項(xiàng)目（IMET）、為印尼官員提供的其他職業(yè)訓(xùn)練以及和印尼文職防務(wù)官員的接

觸內(nèi)容為此應(yīng)當(dāng)重視設(shè)備的全生命周期能力維護(hù)。

推動(dòng)防務(wù)工業(yè)合作：印尼的低效及其他法律要求導(dǎo)致這類合作的必要性。但是在可能的場合，美國政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)旨在改善當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供零部件、維護(hù)、維修、翻新及其他保養(yǎng)層面工作能力的伙伴關(guān)系。

以刺激聯(lián)合行動(dòng)為著眼點(diǎn)，提高聯(lián)合演習(xí)的復(fù)雜性：作為全球一體化程度最高的武裝力量，美國可以為協(xié)助印尼國防軍實(shí)現(xiàn)聯(lián)合行動(dòng)及一體化目標(biāo)提供必要協(xié)助。成功實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)將產(chǎn)生倍增器效果，推動(dòng)印尼防務(wù)企業(yè)總體效率提高。演習(xí)方面應(yīng)當(dāng)尤其重視C4ISR序列的整合、融入各軍種。聯(lián)合演習(xí)還應(yīng)當(dāng)能夠支持印尼成功參與針對(duì)南海的多邊共同行動(dòng)設(shè)想。還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)印尼與第三國，如澳大利亞、日本和新加坡的多邊演習(xí)和對(duì)話。

（原載新美國安全中心2014年10月的報(bào)告）

隨 緣 編譯