付文軍

(廣州美術學院 人文與藝術學院, 廣東 廣州 510260)

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論文物行政許可制度的演變

付文軍

(廣州美術學院 人文與藝術學院, 廣東 廣州 510260)

摘要：文物行政許可制度是文物法的核心內容，舉凡文物管理機構的設立，文物的處置行為，均涉及行政許可的內容。在中國五十多年的文物立法過程中，逐漸形成了對可移動文物與不可移動文物實行分級管理/許可的法律體系和框架。厘清文物法中的分類分級行政許可制度的演變，對于文物行政許可制度的改革以及文物立法的修訂完善具有重要的意義。

關鍵詞：文物；行政許可；分級 ；分類；制度演變

行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對方的申請，經依法審查，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或確認行政相對方從事某種活動的法律資格或法律權利的一種具體行政行為(《行政許可法》第二條)。從法律關系的生成、演變方面而言，行政許可過程可以表現(xiàn)為“禁止——解禁”的法律關系模式。*朱新力、余軍：《行政許可概念的邏輯構造》，劉恒：《行政許可與政府管制》，北京：北京大學出版社，2004年，第2頁。鑒于文物作為一種不可再生性和稀缺性的資源，以及文物保護和利用過程中涉及的專業(yè)性，各國多對文物的管理采取事先的限制，只有在符合特定條件才能解除此種限制。這與行政許可“禁止——解禁”的邏輯暗合。

本文試從文物行政許可的角度，探討中國《文物保護法》的分級管理模式緣何產生，如何變遷，以及對未來文物行政許可改革和文物立法有何借鑒，以此求教于方家。

一、文物行政許可制度的演進：屬地管理與分級許可

按照類型和價值對文化遺產實行分類/分級管理，是國際遺產界通用的做法。*Lyndel V. Prott, & P. J.O’Keefe.Law and the Cultural Heritage: Discovery and Excavation, Abingdon, Oxon: Professional Books，1984.這種分類/分級管理的模式有其內在的原因，如20世紀60年代以來的遺產運動，遺產的范圍急劇擴大，新的遺產類型層出不窮，導致遺產立法不得不采取分階段分類立法的模式。中國1961年頒布實施的《文物保護管理暫行條例》，只涉及文物建筑和考古發(fā)掘，而2002年修訂實施的《中華人民共和國文物保護法》(以下簡稱《文物保護法》)，則已經容納了可移動文物與歷史名城的類型。

中國文物立法以保護為名，突出強調文物保護的維度。從中國文物立法的歷程來看，1982年《中華人民共和國文物法》的頒布是一個分水嶺，1982年之前，中國文物管理實行屬地管理的模式，1982年之后，則演化為屬地管理下的分級管理模式。從1961年國務院的《文物保護管理暫行條例》到2002年《中國文物保護法》的全面修訂，中國文物立法的歷程大體可以分為三個階段：

(一)1961年《文物保護管理暫行條例》：屬地管理

1961年國務院頒布了《文物保護管理暫行條例》(以下簡稱《文物條例》)，這是新中國第一部完整的文化遺產法律文件，總共18條。該條例“基本確立了中國在一個相當長的時期內，文物法制建設的基本思路和文物法規(guī)的基本框架”*李曉東：《在依法治國方略指引下加強文物法制建設》，李曉東：《文物與法律研究》，石家莊：河北人民出版社，2006年，第208頁。。

《文物條例》中確定的遺產范圍主要是不可移動文物，當時主要指單體建筑、構筑物和其他遺跡。此時已經形成了文物的歷史、科學和藝術三大價值論，并根據(jù)價值的大小實行分級管理(第四條)。此時的保護理念主要是復原狀保護*《文物條例》第十一條規(guī)定：“一切核定為文物保護單位的紀念建筑物、古建筑、石窟寺，石刻、雕塑等(包括建筑物的附屬物)，在進行修繕、保養(yǎng)的時候，必須嚴格遵守恢復原狀或者保存現(xiàn)狀的原則，在保護范圍內不得進行其他的建設工程?！边@種復原設計的保護理念，是中國文物建筑保護中的一個重要的方法，其特點是“根據(jù)對文物建筑時代風格、傳統(tǒng)的地方做法的認識恢復建筑群中缺失的建筑或建筑上缺失的構件。這種做法是與建筑史界自身對于古代建筑風格的研究，以及建筑史學者所特有的建筑設計教育背景和對古代建筑價值的以始建年代為判斷標準分不開的，同樣也與中國傳統(tǒng)觀念中對圓滿的追求有關，前蘇聯(lián)的文物修復觀念又在一定程度上，特別是在20世紀50年代促進了這種觀念的發(fā)展”。參見呂舟：《中國文化遺產保護三十年》，《建筑學報》2008年第12期。，管理模式主要是文物保護單位制度*1956年，國務院發(fā)布了《關于在農業(yè)生產建設中保護文物的通知》，第一次提出“保護單位”的概念。文物保護單位制度的變遷，參見王運良：《中國文物保護單位制度研究》，復旦大學2009年博士學位論文。，管理權責為以地方政府為主的屬地模式，《保護條例》第五條第二款規(guī)定：一切文物保護單位的保護和管理，都由所在地縣、市人民委員會負責。其中規(guī)定了行政許可的內容包括：

1．對工程建設應當先確定保護方案，列入計劃任務書(第七條)；

2．文物保護單位發(fā)掘和遷移的許可(第七條)；

3．建設前的勘探(第八條)；

4．文物修繕的許可(第十一條)；

5．文物保護單位用途改變的許可(第十二條)等。

(二)1982年《文物保護法》：不可移動文物的分級管理

1982年《文物保護法》及隨后的《文物保護法細則》最大的變化，是在屬地管理的基礎上，向分級管理轉變。并且，根據(jù)不可移動文物的分級(《文物保護細則》第二條、第六條)管理制度，確定了可移動文物分級(《文物保護細則》第二條)管理的模式。

文物的分級

在不可移動文物方面，1982年《文物保護法》細化了1961年《文物條例》的事項，主要包括：

1．豐富了文物保護單位的內涵，文物保護單位成為包括文物本體、保護范圍和建設控制地帶在內的復合體(第十二條)。

2．針對文物保護單位的保護，在屬地管理的基礎上，實行分級管理：將全國重點文物保護單位內的建設工程以及省級、國家級文物保護單位遷移與拆除的許可權限，向上集中于國家文物局(第十一條、第十三條)。

而對可移動文物，從管理的角度，劃分了三類不同的可移動文物，包括館藏文物、社會文物和出入境文物。此期間中國政府批準了《關于禁止和防止非法進出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法的公約》、《武裝沖突下保護文化財產公約》和《關于被盜或非法出口文物的公約》，也進一步強化了對可移動文化遺產的保護。1982年《文物保護法》對館藏文物的管理主要是文物調撥、交換的行政許可，即第二十三條的規(guī)定：全民所有的博物館、圖書館和其他單位的文物藏品禁止出賣。這些單位進行文物藏品的調撥、交換，必須報文化行政管理部門備案；一級文物藏品的調撥、交換，須經國家文化行政管理部門批準。未經批準，任何單位或者個人不得調取文物。

整體而言，雖然文物分級制度已經形成，但是對可移動文物的行政管理，以及其與文物保護單位的邏輯關系，尚無系統(tǒng)的設計。

(三)2002年《文物保護法》修訂：文物分類、分級管理的形成

2002年全面修訂的《文物保護法》的框架和基本內容與1982年《文物保護法》相同，包括八章八十條147款，內容從條數(shù)上增加了一倍半，款數(shù)上增加了近兩倍。*李曉東：《新〈文物保護法〉學習綱要》，李曉東:《文物與法律研究》，第251頁。在不可移動文物方面，2002版《文物保護法》基本繼承了1982版的規(guī)定，局部有些改動，例如對文物保護單位保護范圍內的建設許可進行了細化(第十七條)，增加了對文物保護單位和建設控制地帶的環(huán)境整治(第十九條)，對文物保護單位用途，根據(jù)產權不同而有不同規(guī)定(第二十四條、二十五條)。

2002年《文物保護法》及2003年《文物保護法實施條例》最大的變化在于，對照文物保護單位的四級級別(國保、省保、市縣級、未核定文物)，建立了相應的館藏文物的分級(一、二、三級和一般文物)管理模式，包括文物的調撥(第三十九條)、借用(第四十條第二款)、交換(第四十一條)、修復(《文物保護條例》第三十二條)、拍攝(《文物保護條例》第三十五條)等，然而兩者并不完全一一對應，試分析如下：

1．中央層面：負責價值等級最高的文物行政許可，法律明確，邏輯一致

作為最高文物行政部門，國家文物局負責的行政管理事項絕大多數(shù)涉及價值級別最高的文物事項，如全國重點文物保護單位、館藏一級品以及文物出入境等，茲將不可移動文物與可移動文物的行政許可列表比較，以凸顯兩者之間的對應關系：

不可移動文物與可移動文物的行政許可比較

2．地方層面：不同類型的文物實行不同層級的行政管理

不可移動文物的行政管理，主要采用三級行政許可的模式。實際上，不可移動文物名為國保、省保和市、縣保，是按行政區(qū)劃的級別來對應文物的價值級別，這已經暗示文物保護單位的管理，采取按行政區(qū)劃的分級管理。因此《文物保護法》規(guī)定的不可移動文物許可的若干事項，均是分級許可，如文物修復、保護范圍內的建設控制；控制范圍內的爆破等建設；轉讓、抵押、改變用途的許可等。

不可移動文物的三級管理模式

根據(jù)文物法第四十六條的規(guī)定，可移動文物似乎采取兩級許可的模式：

可移動文物的兩極管理模式

很明顯,中國文物分級管理體系是采取不可移動文物三級管理、可移動文物兩級許可的基本框架。

3．根據(jù)文物保護的強度決定行政許可級別

部分行政管理事項，關涉文物的存亡，故采用向上集權的許可方式。這主要指文物保護單位的遷移、拆除與原址重建。以下試從保護強度的角度，來劃分各級政府的權責：

文物保護的強度與行政許可級別的關系

①《文物保護法》第二十條第一款規(guī)定:建設工程選址，應當盡可能避開不可移動文物; 因特殊情況不能避開的，對文物保 護單位應當盡可能實施原址保護。第三款規(guī)定:無法實施原址保護，必須遷移異地保護或者拆除的，應當報省、自治區(qū)、直轄 市人民政府批準。這里所指的“無法實施原址保護”的應當指文物保護單位，而不包括核定不可移動文物。

②“核定為文物保護單位的屬于國家所有的紀念建筑物或者古建筑，除可以建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所 外，作其他用途的，市、縣級文物保護單位應當經核定公布該文物保護單位的人民政府文物行政部門征得上一級文物行政部 門同意后，報核定公布該文物保護單位的人民政府批準”的規(guī)定與“國有未核定為文物保護單位的不可移動文物作其他用途 的，應當報告縣級人民政府文物行政部門”邏輯上不一致。

從《文物保護法》五十多年的立法過程來看，由于不可移動文物立法在先，因此在制定可移動文物的立法時，很明顯模仿了文物保護單位的模式，但是兩者之間并無嚴密的一一對應關系。*國家文物局2001年公布的《文物拍攝管理暫行辦法》中，試圖建立二級許可的文物拍攝制度，即國家文物局負責許可一級文物和國保單位，省文物行政部門負責許可二、三級文物和省保、市縣級文物保護單位(第四條)。由此可見，對于可移動文物的分級許可，并無系統(tǒng)的考量。

二、文物機構設立的許可與文物處置的行政許可之間的關聯(lián)性

就國際遺產界而論，關涉文化遺產管理組織之設立和人員資質，多需專門法律明定之：或采用許可主義，如法國、日本、中國、波蘭、丹麥、愛沙尼亞、肯尼亞*中國國家文物局、中國博物館協(xié)會：《博物館法規(guī)文件選編》，北京：科學出版社，2010年，第159-221頁。以及我國臺灣地區(qū)*秦裕杰：《我國博物館要學日本行政法人化嗎》，《博物館學季刊》第19卷第2期。；或以相關法律來約束，如美國對博物館設立雖無相應行政部門之審核，但是以稅法來約束博物館的行為。

中國是以隸屬政府之事業(yè)單位或企業(yè)來經營文化遺產。這類機構的設立，常需要行政許可。這類機構包括：(一)設立文化遺產機構的許可，如設立考古隊(《文物實施條例》第二十二條)、博物館等；(二)文化遺產經營資質的行政許可，如從事文物經營(文物商店)的資格(《文物實施條例》第四十一條、第四十二條)、文物保護工程公司資質(《文物實施條例》第十七條)、文物拍賣機構資質的許可等；(三)從業(yè)人員資質的許可，如考古發(fā)掘領隊的資格許可(《文物實施條例》第二十二條)。

這些機構對于具體的文物處置的行政許可，關系密切。試舉例分析：

(一)考古發(fā)掘的行政許可

《文物法》及《實施條例》中關于考古相關的行政許可共計8項，大體包括4類，分別為考古發(fā)掘資質的許可；考古發(fā)掘領隊資格許可；考古發(fā)掘計劃的許可(包括水下考古和外國人在中國境內調查、發(fā)掘)和考古出土物的化驗和保留。

一個考古項目，首先其負責人必須具備考古發(fā)掘領隊的資質，其次考古發(fā)掘機構必須是有發(fā)掘資質的機構組織(不具備團體發(fā)掘資質的機構，不能單獨申請考古發(fā)掘，必須附屬或聯(lián)合具有考古發(fā)掘資質的機構一起發(fā)掘)；具備了上述兩項資質后，才有權利申請具體的考古發(fā)掘項目。

中國考古發(fā)掘的許可與考古的科層管理體制緊密相關：考古機構由各級文物行政部門直接領導管理，故對考古領隊資質與考古團體資質限制十分嚴格，并采取中央審批，以保證基本的考古發(fā)掘資質與能力?？脊艡C構既然是國家文物行政部門直接領導管理，因此針對具體的考古發(fā)掘計劃反而規(guī)定較為簡略。

(二)文物保護工程公司的資質許可

文物保護工程公司的資質許可，主要是關乎文物的修繕。《文物保護法》第二十一條第二款規(guī)定：“對文物保護單位進行修繕，應當根據(jù)文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批準；對未核定為文物保護單位的不可移動文物進行修繕，應當報登記的縣級人民政府文物行政部門批準?！钡谌钜?guī)定：“文物保護單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護工程資質證書的單位承擔?！薄段奈锉Ｗo法實施條例》第十六條規(guī)定：申領文物保護工程資質證書，應當具備下列條件: (一)有取得文物博物專業(yè)技術職務的人員； (二)有從事文物保護工程所需的技術設備； (三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

因此就邏輯上而言，文物修繕也是需要三個連續(xù)的環(huán)節(jié)：專業(yè)文物博物技術職務的人員(不是許可制)；文物保護工程資質的許可；文物修繕的許可。

(三)文物拍賣機構設立的許可

文物拍賣的許可亦與文物保護工程的許可類似，不但一事一許可，同時也要求具備專業(yè)資質的機構來實施。如《文物保護法》第五十四條第一款規(guī)定：依法設立的拍賣企業(yè)經營文物拍賣的，應當取得國務院文物行政部門頒發(fā)的文物拍賣許可證。第三款規(guī)定：拍賣企業(yè)拍賣的文物，在拍賣前應當經省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核，并報國務院文物行政部門備案；省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門不能確定是否可以拍賣的，應當報國務院文物行政部門審核。

在人員資質上，“拍賣企業(yè)從事文物拍賣經營活動的，應當有5名以上取得高級文物博物專業(yè)技術職務的文物拍賣專業(yè)人員，并取得國務院文物行政主管部門發(fā)給的文物拍賣許可證”(《文物保護法實施條例》第四十一條)。

(四)文物商店設立的許可

文物商店與文物拍賣機構類似，兩者在文物法中的規(guī)定亦相互對應。文物商店從事文物的買賣，文物拍賣公司從事文物的拍賣，兩者互相排斥，不得共同經營?！段奈锉Ｗo法實施條例》第五十三條第二款規(guī)定：文物商店不得從事文物拍賣經營活動，不得設立經營文物拍賣的拍賣企業(yè)。第五十四條第二款規(guī)定：經營文物拍賣的拍賣企業(yè)不得從事文物購銷經營活動，不得設立文物商店。

文物商店從事具體的文物買賣，申請流程與文物拍賣類似：一事一許可，同時也要求文物商店具有合法的資質和專業(yè)的人員。《文物保護法》第五十三條規(guī)定：文物商店應當由國務院文物行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門批準設立，依法進行管理。在人員資質方面，文物商店要求有5名以上取得中級以上文物博物專業(yè)技術職務的人員(《文物保護法實施條例》第三十九條第二款)。

以上四類文化遺產機構，依照與政府(文物行政部門)的關系密切程度而言，依次為考古發(fā)掘機構、文物商店、文物保護工程公司、拍賣機構?？脊虐l(fā)掘機構是準政府機構，從事的均是文物行政部門職責范圍內的事宜，如考古發(fā)掘、遺址保護和考古出土物管理?？脊胚z址及出土物，在大多數(shù)國家都為國有財產，考古出土物也大多移交國有收藏機構或非營利組織，極少允許私人從事考古發(fā)掘，更遑論考古出土物的歸屬。因此考古發(fā)掘及出土物管理，與政府職責最為密切。文物商店采取特許主義，實質類似政府壟斷企業(yè)。由于特許經營，政府對文物商店保持了較大的支配權。但因文物商店的企業(yè)屬性，在文物的買賣上，采取較嚴格的許可，一事一許可。文物拍賣機構并無數(shù)量上限制，亦無地域上權屬，故文物的拍賣，采取比文物商店更嚴格的規(guī)定，除一事一許可，機構許可外，仍要求5名專業(yè)拍賣資格的人員。文物修復公司，不涉及文物的流失，但仍因其企業(yè)性質，而必須一事一許可，以避免修復性破壞。

三、文物行政許可的改革動向

從中國文物立法五十多年的歷程來看，文物立法呈現(xiàn)兩個特征：第一，可移動文物參照不可移動文物實行分級管理，這在世界各國的遺產立法中十分特別*世界各國博物館藏品管理的法律基本都沒有采取按照文物價值級別而歸屬不同層級的行政機關許可的規(guī)定。這部分可以參見國家文物局、中國博物館協(xié)會《博物館法規(guī)文件選編》，北京：文物出版社，2010年。在美國，對博物館藏品的管理并無按價值等級分級管理的規(guī)定，參見Marie C.Malaro & Ildiko Pogany Deangelis,A Legal Primer on Managing Museum Collections,Smithsonian Institution Press，2012.；第二，文物行政管理中，以事業(yè)單位或特許經營的機構為中介，來建立文物與行政管理部門之間的橋梁。這種以文物管理機構為中介、分級管理的制度，不僅構成了中國文物立法的主要內容，也決定了中國文物法的改革方向。2007年、2010年對12項文物行政許可的調整，以及2007年、2013年、2015年《文物保護法》的三次修訂，都可以視為對文物分級管理制度的回應。

(一)文物行政許可的變遷(2002-2015)

2002年《文物保護法》全面修訂后，此后13年文物法又經過三次修訂，目的在于減少行政許可的審批。國家文物局也于2007年和2010年兩次報送國務院裁并和下放文物行政許可事項9項。從歷次修訂和文物行政許可裁并中，可以一窺文物行政許可以及文物立法的改革方向。茲將2007、2010、2013、2015年歷次文物行政許可調整事項具列如下：

1．2007年文物行政許可的調整

(1)撤銷(2項)

2007年國家文物局通過行政命令取消2項行政許可，即“在古建筑內安裝電器設備審批”(原國家文物局暫保留項目)和“在古建筑內設置生產用火審批”(原國家文物局暫保留項目)。

(2)下放(7項)

2007年國家文物局通過行政命令下放4項行政許可，即“文物商店設立審批”(原為國家與省級文物行政部門共有權限)、“館藏一級文物拍攝審批”(仍有待《文物保護法實施條例》修訂)、“全國重點文物保護單位拍攝審批”(原國家文物局暫保留項目)、“制作考古發(fā)掘現(xiàn)場專題類、直播類節(jié)目審批”(原國家文物局暫保留項目)*參見2007年《國務院關于第四批取消和調整行政審批項目的決定(國發(fā)〔2007〕33號)》。。

2007年《文物保護法》修訂，下放3項行政許可，即“省級文物保護單位原址重建的許可”(《文物保護法》第二十二條)、“省級文物保護單位改變用途的許可”(《文物保護法》第二十三條)、 “國有收藏單位借展一級文物的許可”(《文物保護法》第四十條)。

(3)合并(1項)

即“全國重點文物保護單位的考古發(fā)掘許可”(與考古發(fā)掘計劃的許可的條件一致，合并)。*然而在2010國務院第四、五批行政許可清理中只提及取消與調整管理類型，而未提及合并的項目。

2．2010年文物行政許可的調整

2010年取消2項文物行政許可。*2010年《國務院關于第五批取消和下放管理層級行政審批項目的決定(國發(fā)〔2010〕21號)》。即“拍攝易損的一般文物審批” (原國家文物局暫保留項目)和“拓印內容涉及我國疆域、外交、民族關系的古代石刻審批”(從沒有列為國家文物局的行政許可項目，而是省級文物行政部門許可)。

另兩項為“拍攝市級文物保護單位審批”、“拍攝縣級文物保護單位審批”，將許可權由省級下放給市縣級文物行政部門。

3．2013年文物行政許可的調整(1項)

2013年《文物保護法》修訂，下放1項行政許可：即將“文物拍賣的審核”下放省級文物行政部門。

4．2015年行政許可的調整(4項)

2015年《文物保護法》修訂，下放4項行政許可給省級文物行政部門，即 “從事考古發(fā)掘的單位可以保留少量出土文物作為科研標本”、“交換館藏一級文物的許可”、“文物商店設立的許可”、“文物拍賣經營權的許可”。

因此，截止2015年，國家文物局官方保留的文物行政許可事項共計22項。

(二)行政許可變遷的原因分析

從文物行政許可裁并的類型來看，體現(xiàn)出兩個特點：

1．對文物本體無涉的行政許可事項逐步下放

在可移動文物方面，目前已經下放了“一級文物的拍攝”、“一級文物的借展” “一級文物的交換”和“保留考古出土文物作為科研標本”等4項行政許可。雖然“一級文物的交換”改變了文物的占有權，但是文物的交換局限于國有收藏機構之間，保證了文物的國家所有權不會改變?？梢苿游奈镏槐Ａ袅恕靶迯汀?、“復制”、“拓印”三項行政許可。這三項相較而言，都是可能對文物本體產生直接的影響。

文物機構的資質本身不直接涉及文物本體，除了考古所比較特殊外，文物商店、文物拍賣機構的設立許可，都下放到省級文物行政部門。文物保護單位方面，省級文物保護單位的重建和改變用途，下放到省級文物行政部門。這兩項也不直接影響文物本體。

2．強調文物行政許可的必要性

這主要體現(xiàn)在可移動文物的行政許可層面。如上所述，可移動文物的行政許可并無系統(tǒng)的立法考量，而是仿照不可移動文物分級管理。然而從保護原則、保護手段與方法、保護的效果等方面，可移動文物與不可移動文物均有較大不同：

(1)從立法目的而言，中國文物立法以保護為名，強調了“保護為主”的原則?？梢苿游奈餆o論價值級別如何，保護的手段與方法大致類似；而不可移動文物涉及土地利用與不動產*Thomas F. King, Cultural Resource Laws and Practice,Walnut Creek, Calif.: Left Coast Press，2012.，產權關系復雜*如對非國有文物保護單位產權轉移的限制。，受使用目的*英國對宗教遺產另辟專門的法律規(guī)定(John Delafons,Politics and Preservation: A Policy History of the Built Heritage, 1882-1996, Spon Press，1997.)，我國對宗教文物亦在實踐中充分考慮到宗教目的使用與保護的平衡。等因素影響，變化較大。

(2)中國文物行政許可的特征之一，在于通過遺產管理機構作為中介來實施。館藏文物的許可，直接牽涉博物館法人治理，在既有的國有博物館事業(yè)單位法人治理結構下，藏品的行政許可與法人責任密切相關，已經保障了可移動文物的保護強度。

(3)博物館的專業(yè)性日益強化，博物館的法人地位也日趨加強，博物館之間展覽交流日益頻繁，已經成為博物館的常規(guī)業(yè)務。國家文物局的職能也從微觀管理(具體的文物修復或復制等)向宏觀的政策、規(guī)則制定轉變。以上因素導致了不可移動文物的行政許可變動較大。

不可移動文物的行政許可，在60年的立法中并無實質的變化；而可移動文物則經歷了巨大的變化，在歷次行政許可省并過程中，可移動文物的行政許可事項，不斷省并或將許可權限下放。

此外，法律的生命在于實踐。邏輯上的井然并不能保證實踐的暢通。從實務的角度，可移動文物的行政許可，確有其省并之理由。這里以文物拍攝的實踐來具體說明。國家文物局自2008年4月始公布文物拍攝許可的事項，截止2012年12月31日，共計三百余項文物拍攝，其中只有幾項涉及境內文物拍攝，一項為中央電視臺拍攝不可移動文物*《國家文物局關于中央電視臺拍攝秦始皇兵馬俑考古發(fā)掘工作現(xiàn)場的復函(拍攝許可〔2010〕42號)》和《國家文物局關于中央電視臺拍攝涉及有關文物的復函(拍攝許可〔2010〕71號)》。，其他全為境外媒體拍攝的行政許可。2011年《國家文物局關于請支持大型文獻電視片<旗幟>攝制組拍攝有關文物的函》(辦政函〔2010〕811號)中明確指出“請有關地方文物部門和文博單位高度重視，對有關文物拍攝工作給予積極支持。在拍攝過程中，要確保文物的安全”，已經并無許可的意義，并且指出“具體拍攝事宜將由中央電視臺與有關地方文物部門聯(lián)系辦理”。因此無論我們對一項行政許可的法理如何分析，終究無法回避現(xiàn)實中的問題：中央許可的文物拍攝(不涉外)在現(xiàn)實中已無必要。實踐中地方文物行政部門許可已經足夠。

同樣，自2008年2月26日(國家文物局公布的第一批行政許可事項)至2012年12月31日國家文物局官網公布的行政許可事項，文物的復制許可僅6項，文物的取樣分析、文物調撥與交換的行政許可，均未見。因此，在可預見的未來，可移動文物的復制、取樣分析和調撥，均有可能下放行政許可權。

(責任編輯：袁宇)

基金項目：“打造‘理論粵軍’”2014年度重點課題“廣東歷史文化資源保護開發(fā)問題研究”(項目批準號：WT1420)

收稿日期：2016-03-21

作者簡介：付文軍(1978-)，男，湖北黃梅人，廣州美術學院人文與藝術學院教師，主要從事文物法研究。

中圖分類號：D922.16

文獻標識碼：A

文章編號：1674-5310(2016)-06-0088-07

On the Evolution of the Administrative Licensing System for Cultural Relics

FU Wen-jun

(SchoolofHumanitiesandArt,GuangzhouAcademyofFineArts,Guangzhou510260,China)

Abstract:As the administrative licensing system for cultural relics is the core content of the law of cultural relics, both the setup of cultural relics administrations and the disposal of cultural relics are related to administrative licensing. In the 50-odd-year process of legislation for cultural relics in China, the legal system and framework for implementing the hierarchical management/licensing for movable cultural relics and non-movable cultural relics have been gradually formed. It is important to clarify the evolution of the graded and classified administrative licensing system in the cultural relics law, for it is highly significant for the reform on the administrative licensing system for cultural relics and for the revision and protection of legislation for cultural relics.

Key words:cultural relics; administrative license; grading; classification; system evolution