張秋實

摘要：公民在理論上被認為是國家的主人，公民作為國家的主人，必然會渴望參與行政決策和執(zhí)行，那么如何讓公民參與行政決策呢？這是我們必須回答的一個問題。本文首先對公民參與的定義和參與的理論進行了闡述，通過對中國公民參與存在問題的分析，提出從公民行政參與機制的基本前提、制度基礎、關鍵環(huán)節(jié)和重要途徑等角度，詳盡闡述了構建公民行政參與機制必須著重解決的問題。

關鍵詞：行政決策 公民參與 機制建設

現(xiàn)代國家從“主權在民”的邏輯起點出發(fā)對政治民主作了制度設計：人民將權力交給其選出的議會，議會代替人民行使權力；行政機關是國家意志的執(zhí)行機關，依據議會制定的法律行政；司法機關是司法審查機關，通過對行政行為的審查，糾正法律執(zhí)行中的偏差和對公民權利的侵害。然而，人民的作用在行政領域如何發(fā)揮，啟蒙思想家們并未就此作出詳細的論述。長期以來，人們只是習慣性地依靠政治家對行政官僚的控制來間接地實現(xiàn)行政民主。因此，民主一直被囿于政治決策層面，公民在制度操作上的行政參與空間比較狹小，公民民主權無法有效地滲透到行政過程中。因而，通過權力分散、制約，通過公民直接參與到政府行政的過程中，以防止行政權的濫用便是一種歷史演進的必然邏輯。

一、公民參與的定義

關于公民參與的定義，學者們已做過相當豐富的研究。亨廷頓定義為“平民試圖影響政府決策的活動”。參與的主體限定為普通公民，而不是職業(yè)政治家。參與的目標是影響政府決策，即通過勸說、施壓等方式維護或改變政府政策等。㈠有的學者指出“公民參與是公民自愿地通過各種方式參與政治生活的行為”。也有人認為“公民參與是指人民通過投票、組黨、加入政治的利益集團等活動，用以直接或間接地影響政治之決定的行動”。

二、公民參與的主要理論

公民參與思想在20世紀中葉，隨著和平與發(fā)展成為世界各國尋求進步的主題思想，愈來愈得到人們的重視。重視民眾在公共行政管理中的作用，倡導放權于民、還權于民的公共管理思想形成了現(xiàn)代國家政府改革的潮流。這一潮流集中地表現(xiàn)在“第三條道路”理論、集體行動理論和社群共同體思想等理論上。

（一）“第三條道路”理論

“第三條道路”理論興起于20世紀90年代的英國，隨后得到了美、法、德、意等國政府的支持，成為歐美國家風行的政治價值?！暗谌龡l道路”理論最重要的政策思路是，以更加開放和合理分權的體系，召喚公民采取積極的參與行動，直接參與地方或社區(qū)事務的管理，將參與型民主形式作為代議制民主形式的必要補充。㈡布萊爾曾指出，要實現(xiàn)“第三條道路”提出的各種目標，就必須依靠強大的公民社會、積極的政府、公私伙伴關系、權力下放和地方自治。㈢

（二）集體行動理論

公民參與是若干利益關系人進行集體選擇和行動的過程，而集體行動涉及有決策能力的個人或者組織為達成共同目標而采取的合作行動。集體行為理論的代表性學者曼瑟爾·奧爾森(Mancur Olson)在《集體行為的邏輯》一書中，闡述了他有關集體行為的基本論點。在他看來，理性的個人如果沒有足夠的動力刺激或者外在強制，那么，其采取集體行動以謀求共同福利的努力是十分困難的，或者是根本不可能的。

（三）社群共同體思想

社群思想是另一種對公民參與網絡構建和共同行動給予強力支持的重要理論。社群共同體思想強調社群、公益在實現(xiàn)個人權利中具有的優(yōu)先地位.羅伯特.帕特南(R. Putnman)說：“共同體里的公民并不必須是完全利他主義的。然而，公民共同體里的公民追求在更廣泛的公共需要背景下來理解自我利益，‘有遠見的而非‘短視的自我利益，這是有助于促進他人利益的自我利益。公民應該成為其社區(qū)管理的一部分，他們承擔著社區(qū)的責任，而不是把自己看做是孤立的地方政府服務的消費者。㈣

三、中國公民行政參與存在的主要問題

當代中國社會，公民對政府的政策和行動缺乏足夠的信任，對政治生活缺乏基本的熱情，政府在許多方面處于帕特南所指的 “獨自打保齡球”的狀態(tài)。中國公民行政參與存在的主要問題有以下幾個：

（一）參與意識缺失。中國傳統(tǒng)文化中存在的“官本位”、“臣民意識”等消極因素，抑制了公民參與公共決策的發(fā)展。中國傳統(tǒng)文化是以儒家思想為基礎建構成型的。國家與社會的關系浸透著濃厚的宗法等級制度，國家本位、官本位意識較強。人，相對于國家而言，歷來是被統(tǒng)治的對象，是義務主體，對國家僅僅是服從而沒有權利。

（二）公民參與行動的正當性。為著“國家的利益”、“城市的發(fā)展”等等，居民顧全大局而犧牲小我利益，是被提倡、被正當化的。很難想像居民的私人利益可以構成國家——政府需要的障礙。公民行政參與首先要面對的就是：如何為自己的行動賦予合乎支配價值的意義，他們需要為自己的行動準備“正當?shù)摹钡睦碛伞?/p>

（三）公民與政府的溝通渠道以及制度安排。目前市民利益表達渠道的不通暢，以及民意影響決策還缺少政治的制度保證，市民利益訴求無法落實或利益受損的情況頻頻發(fā)生，而且官民沖突的結果往往取決于官員的意志。

（四）公民參與行動組織化程度低。雖然我國有很多民間組織，但是大多數(shù)是借助于政府的力量自上而下建立起來或者干脆本身是從政府體系中分離出來的相對獨立的部分。只是作為政府統(tǒng)治公民的工具，而不是為公民利益服務的組織，而真正站在公民一方的組織還很少，公民參與行政時的組織化程度還很低。

四、促進公民參與行政決策的政策建議和具體設想

公民通過參與行政決策來表達和維護自身的利益，是民主政治發(fā)展的必然要求。公民應該可以通過多種渠道和方式參與到行政決策中，以維護和實現(xiàn)自身利益。然而，當前我國公民行政參與制度還有很多缺陷。本文主要從基本前提、制度基礎、關鍵環(huán)節(jié)、重要途徑等幾個方面，來思考公民行政參與機制的創(chuàng)新和構建，并提出自己的具體設想。

（一）政務公開和知情獲悉權利：公民參與的基本前提

要使公民能夠直接、廣泛地參與行政決策，一個基本的前提條件就在于行政的公開化，保障公民的知情權。只有公民完全了解國家行政管理事務和社會公共事務的詳情，才能有效的行使參與行政的權力。行政公開化的核心內容在于首先承認并強調公民的知情權，任何公民有權獲取國家行政管理事務的信息。從另一個側面來看，行政公開化意味著國家行政決策活動應該具有公開性，行政決策機構的設置、權力的分配、人事的安排、公共服務的提供等一系列行為都需公開，以便社會、公民了解國家事務管理的過程和結果。

（二）民主聽證：公民參與機制的完善

有效的公民參與需要完善的公民參與制度來保障，而制度構建的難點及關鍵在于掌握行政權力與公民的參與權利之間的結合點，聽證制度無疑應該是公民參與的核心機制。聽證制度是指行政機關在行使行政權力作出影響公民的權利義務的決定之前，就有關的事實問題和法律問題聽取當事人意見的程序性法律制度。聽證作為一項民主權利，必須得到切實的維護，發(fā)揮其積極功能，產生直接的民主效力。

（三）制度化角色：公民參與的關鍵環(huán)節(jié)

要保證公民參與的長期成效，最好的方法莫過于在決策制定中使參與角色的作用制度化。定期對實質性資源施加影響有助于激勵公民和公民團體，使其保持積極主動的態(tài)度和精神。在美國，一些城市的政府已經試驗了各種各樣的制度化角色及其作用。例如，伊利諾伊州本代爾市的行政官員就將社區(qū)發(fā)展一攬子撥款項目中的一些主要決策制定權力授予社區(qū)發(fā)展公民指導委員會，該委員會由城市有代表性的居民組成。㈤

（四）提高組織化程度：公民參與的重要途徑

現(xiàn)在很多公民參與一些組織，通過組織來參與政府的決策，對政府的決策施加影響。民間組織是政府與公民溝通的一座重要橋梁。為了使得民間組織發(fā)揮更大的作用，應該加強民間組織方面的立法，逐步制定和完善相互配套的的法律、法規(guī)和規(guī)章，使民間組織制度化、規(guī)范化和法治化。同時也要加強民間組織自身能力的建設，提高民間組織的活動能力、組織和管理能力、資金籌措和運作能力。

（五）公民意識培育：公民參與能力提高的管理基礎

公民參與是公民意識的直接體現(xiàn)，公民參與的前提和基礎是公民意識的覺醒和提高。要提高公民意識，增強公民的參與能力，需要大力加強公民教育。政府由于擁有豐富的宣傳、教育資源，具備促進公民學習的有力工具，而且由于政府在公共決策執(zhí)行和公共問題解決上，需要公民廣泛的關注、支持與合作，因此，政府應該采取宣傳、發(fā)動、說明等策略喚起公民的參與，激發(fā)公民的熱情，配合政府做好公共管理工作。

公民行政參與機制是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到一系列制度體系和運作方式的變革。應當相信，大力推進這些方面的公民行政參與機制的建設和完善，將會全方位的改善我國公共行政的主體環(huán)境，奠定我國的公共行政管理的民眾基礎，并為全面提高我國公共管理水平創(chuàng)造良好的條件?！?/p>

參考文獻：

㈠ [美]塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜，汪曉壽等譯：《難以抉擇：發(fā)展中國家的政治參與》[M]，華夏出版社1989年版，第5、6頁

㈡ [英]安東尼·吉登斯：《第三條道路及其批評》，中共中央黨校出版社2002版，第1頁

㈢ 陳林、林德山：《第三條道路：世紀之交的西方政治變革》，當代世界出版社2000年版， 第24、25頁

㈣ [美]埃莉諾·奧斯特羅姆，余遜達等譯：《公共事務的治理之道》，三聯(lián)書店2000年版，第266頁

㈤ [美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》[M]，中國人民大學出版社2005年版，第139、140頁